RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO DE NIVEL DE DIRECCIÓN QUE ORDENO EL DESPIDO DE UN EMPLEADO MUNICIPAL DE FORMA ILEGAL

NULIDAD DE DESPIDO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPALES

“IV. Nulidad del despido o remoción de los servidores públicos municipales.

1. El art. 74 LCAM establece que serán nulos los despidos de funcionarios o empleados que se efectúen sin observar los procedimientos establecidos en esa ley. Asimismo, esta Sala ya se ha pronunciado sobre el proceso de autorización para la remoción o despido de los servidores públicos municipales[1]. Así, se ha indicado que en este interviene el juez de lo laboral con la finalidad de controlar la decisión del concejo o de alguna otra autoridad municipal de remover o despedir a un funcionario o empleado municipal. Ello porque, conforme al art. 67 LCAM[2], para poder limitar el derecho a la estabilidad laboral o en el cargo es necesario que la decisión de remover o despedir a un servidor municipal sea autorizada por una autoridad judicial, por lo que habrá un control judicial cuando esa condición no se cumpla[3].”

CONTROVERSIA SUSCITADA ENTRE LA AUTORIDAD MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO O EMPLEADO MUNICIPAL DESTITUIDO O DESPEDIDO ES SOMETIDA AL CONOCIMIENTO DE LOS TRIBUNALES CON COMPETENCIA EN MATERIA LABORAL

“En ese sentido, el proceso de nulidad de la remoción o despido es una manifestación legal de la dimensión positiva de la exclusividad de la jurisdicción: la controversia suscitada entre la autoridad municipal y el funcionario o empleado municipal destituido o despedido es sometida al conocimiento de los tribunales con competencia en materia laboral, a fin de verificar si el ejercicio de la atribución prevista en el art. 204 ord. 4º Cn. ha sido realizado conforme a la Constitución y las leyes[4]. La decisión de un concejo municipal —u otra autoridad afín— no está exenta de control judicial, ni siquiera amparándose en la autonomía municipal. Esto ya que la autonomía municipal no es una competencia que pueda ser ejercida de modo discrecional o arbitrario[5]. Por tanto, el juez no limita la competencia de los municipios para remover a sus funcionarios o empleados, sino que, mediante el proceso de autorización de despido, controla dicha facultad. Entonces, si esa decisión no se somete a tal control, queda abierta la posibilidad de que la remoción o despido sea escrutado por la vía del proceso de nulidad[6].”

CONSTITUCIÓN EXIGE QUE LA REMOCIÓN O DESPIDO RESPETE EL DEBIDO PROCESO, ENTRE CUYAS MANIFESTACIONES ESTÁN LOS DERECHOS DE AUDIENCIA, DEFENSA Y A UN JUEZ INDEPENDIENTE E IMPARCIAL

“En este último proceso, la autoridad judicial verifica que las relaciones jurídicas que se configuran a partir de la autonomía municipal no se produzcan al margen del Derecho, sino dentro de él; y por lo tanto, en ellas también tienen eficacia los derechos fundamentales[7]. Así, dado que la remoción o despido es una sanción que incide negativamente en el derecho a la estabilidad laboral (arts. 219 inc. 1º y 222 Cn.), la Constitución exige que su imposición respete el debido proceso, entre cuyas manifestaciones están los derechos de audiencia[8], defensa[9], a un juez independiente e imparcial[10], utilizar medios de prueba[11], recurrir[12], etc. Entonces, la habilitación del art. 204 ord. 4º Cn. para que los municipios remuevan a los funcionarios y empleados de sus dependencias no excluye que deba realizarse a través de un proceso que satisfaga dichos contenidos constitucionales[13]. Y si no se verifica, es posible anular dichos actos.”

FASES DEL PROCESO DE NULIDAD DE DESPIDO

“2. El proceso de nulidad del despido o remoción de un servidor público municipal tiene dos fases. La primera, previa al proceso judicial, es la decisión de la autoridad municipal respectiva —un acto administrativo—, ocurra o no la causal de remoción (art. 68 LCAM), sin solicitar la autorización judicial. La segunda tiene lugar cuando la persona afectada solicita su anulación al juez con competencia en materia laboral. Según el art. 75 LCAM, “cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento establecido en esta ley, podrá ocurrir […] ante el juez de lo laboral o del juez con competencia en esa materia […] solicitando la nulidad del despido, expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la funda y ofreciendo la prueba de éstos”[14]. Por tanto, en este supuesto, la autoridad municipal emite la decisión y la ejecuta sin autorización judicial previa, por lo que el agraviado está habilitado para iniciar el proceso (art. 75 LCAM)[15].”

NULIDAD DEL DESPIDO O REMOCIÓN IMPLICA DOS ACTOS: UNO ADMINISTRATIVO Y OTRO JURISDICCIONAL

“Por tanto, la nulidad del despido o remoción implica dos actos: uno administrativo y otro jurisdiccional. El acto administrativo está representado por la decisión mediante la cual se decreta el despido o remoción del servidor municipal (art. 67 LCAM), omitiendo la intervención judicial. Sin embargo, dicho acto es susceptible de control jurisdiccional posterior a través del proceso de nulidad, dentro del cual se emite una “sentencia definitiva” (para usar la expresión del art. 79 inc. 1° LCAM), que es el acto jurisdiccional que anula el despido. Así, la resolución judicial del juez no es un acto administrativo, sino un acto jurisdiccional por medio del cual se ejerce el control judicial sobre la actividad de la administración pública municipal[16].”

3. En cuanto a los intervinientes en este proceso, se advierte lo siguiente:

A) Primero, es oportuno señalar que las autoridades judiciales responsables de tramitar el proceso de nulidad del despido tienen una competencia especial atribuida por la LCAM[17].

Así, la nulidad se solicita a los jueces de lo laboral o jueces que conozcan de esa materia (art. 75 LCAM), quienes también conocen del recurso de revocatoria (art. 78 LCAM). Luego, a las cámaras de segunda instancia con competencia laboral les corresponde conocer de la revisión (art. 79 incs. 1°, 2° y 3° LCAM). Finalmente, también con carácter especial, a la Sala de lo Contencioso Administrativo compete conocer de la “acción” contencioso-administrativa que se interponga en contra de la decisión emitida por la cámara respectiva (art. 79 inc. 4° LCAM). Entonces, aunque el art. 14 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no prevea la competencia para conocer en única instancia de demandas contra las decisiones de las referidas cámaras, se ha interpretado que se está en presencia de una competencia especial[18].

LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA Y PASIVA

“B) Sobre las partes en el proceso, la legitimación procesal activa[19] la tiene el “funcionario o empleado [que] fuere despedido sin seguirse el procedimiento”, quien podrá incoar el proceso “dentro de los quince días hábiles siguientes al despido” (art. 75 inc. 1° LCAM).

NINGUNA DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES ANTE QUIENES SE TRAMITA EL CITADO PROCESO TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PASIVA, PUES NO PARTICIPAN DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE ES SU OBJETO

Asimismo, el carácter de demandado —legitimación procesal pasiva— lo tiene la autoridad municipal que tomó la decisión de despedir sin la respectiva autorización judicial previa. En efecto, el art. 75 inc. 2° LCAM establece que se “dará audiencia por cuarenta y ocho horas al Concejo, Alcalde o Máxima Autoridad Administrativa a quien se impute el despido”. Por tanto, ninguna de las autoridades judiciales ante quienes se tramita el citado proceso tiene legitimación procesal pasiva, pues no participan del acto administrativo que es su objeto. De tal forma, ante la cámara con competencia laboral no se debe demandar al juez que anula el despido; y tampoco ante la Sala de lo Contencioso Administrativo debe demandarse a los magistrados de dicha cámara, pues, se insiste, los tribunales no conforman el acto administrativo controlado[20].”

EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DEL DESPIDO  

“4. Finalmente, la declaratoria de nulidad del despido o remoción de un servidor público municipal tiene dos efectos (art. 75 inc. 5° LCAM). Primero, que “el funcionario o empleado sea restituido en su cargo o empleo, o se le coloque en otro de igual nivel y categoría”[21]. El segundo es el pago de “los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la sentencia”.  Dicho pago deberá ser “por cuenta de los miembros del Concejo Municipal, del Alcalde o Máxima Autoridad Administrativa o del funcionario de nivel de dirección que notificó el despido de forma ilegal”, según sea el caso. Por tanto, la obligación de pago no se le atribuye al municipio, sino que recae “sobre las autoridades responsables del acto, ya sea en carácter personal o en forma colegiada”[22].”

RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL DE LOS FUNCIONARIOS QUE SUSCRIBIERON EL ACUERDO DE DESTITUCIÓN

“Así, la referida obligación corresponde al o los funcionarios que suscribieron el acuerdo de destitución, no al municipio, por lo que sería ilegal el pago de los salarios dejados de percibir por cuenta del municipio. Ello, tomando en consideración que “Municipio y Concejo Municipal son entes distintos. El Concejo Municipal es un órgano colegiado de gobierno del Municipio que expresa su voluntad a través de sus miembros, y el Municipio es la unidad política administrativa primaria dentro de la organización estatal”[23].

CUANDO LA OBLIGACIÓN DE CANCELAR LOS SUELDOS DEJADOS DE PERCIBIR RECAE EN UNA AUTORIDAD COLEGIADA, COMO LOS CONCEJOS MUNICIPALES, LA RESPONSABILIDAD DE CADA INTEGRANTE NO PUEDE ENTENDERSE COMO SOLIDARIA       

“Asimismo, cuando la obligación de cancelar los sueldos dejados de percibir recae en una autoridad colegiada, como los concejos municipales, la responsabilidad de cada integrante no puede entenderse como solidaria. Ello se interpreta así por estas razones: primero, porque el monto de los sueldos dejados percibir es una suma dineraria, por tanto, se trata de una obligación divisible que puede distribuirse entre cada uno de los miembros del concejo que tomaron la decisión concernida[24]. Segundo, porque los miembros de los concejos municipales responden por sus decisiones de manera individual. El art. 57 CM señala que “[l]os miembros del Concejo, Secretario del Concejo, Tesorero, Gerentes, Auditor Interno, Directores o Jefes de las distintas dependencias de la Administración Municipal, en el ejercicio de sus funciones responderán individualmente por abuso de poder, por acción u omisión en la aplicación de la Ley o por violación de la misma”. Además, si alguno de los miembros del concejo no acompaña alguna decisión —como la remoción o despido— y salva su voto, “estará exento de responsabilidad, debiéndose hacer constar en el acta respectiva dicha salvedad” (art. 45 CM). Tercero, porque la responsabilidad solidaria no se presume ni es la regla general, sino que debe estar expresamente prevista[25]. Entonces, aunque en diversos ámbitos se regula ese tipo responsabilidad, esta debe estar expresamente prevista en una ley[26]. De lo contrario, opera la responsabilidad individual.”

FUNCIONARIOS DE GOBIERNO NO TIENEN MÁS FACULTADES QUE LAS QUE EXPRESAMENTE LES DA LA LEY

“V. Principio de legalidad y responsabilidad de las autoridades ejecutoras.

1. El art. 86 inc. 3° Cn. prevé que “los funcionarios del Gobierno [...] no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley”. Este precepto regula el principio de legalidad para los órganos estatales y entes públicos y supone una vinculación positiva, en tanto que los funcionarios solo pueden hacer aquello que la ley les permite[27]. Asimismo, dichas atribuciones no han de ejercerse según la conveniencia personal, sino que los cargos públicos de dirección de las instituciones estatales están condicionados por sus fines, los cuales están establecidos en el ordenamiento jurídico. Estos no confieren a los servidores públicos derechos o privilegios para realizar determinada función, sino deberes de servicio legítimo a los intereses generales[28].

2. Por otra parte, la jurisprudencia de esta Sala ha explicado que el principio de legalidad está vinculado con el de indelegabilidad. El art. 86 inc. 1° Cn. dispone que “[l]as atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero [e]stos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas”. Este tribunal le ha dado significado a partir de “la constatación de que cada órgano del gobierno está investido de un conjunto de atribuciones asignadas por la Constitución y las leyes para el cumplimiento de las funciones que […] le han sido impuestas; atribuciones que le habilitan para actuar legítimamente en el marco del Estado de Derecho, al tiempo que le fijan los límites más allá de los cuales no puede ejercer el poder público”[29].

Así, si ese conjunto atribuciones jurídico-políticas y jurídico-administrativas se engloba en el concepto de competencia, del art. 86 inc. 1° Cn. cabe deducir que esta, en principio, es improrrogable, es decir, no puede ser transferida por el titular de un órgano a otro órgano o ente diferente. Entonces, la prórroga de la competencia es inconstitucional cuando opera de un órgano del Gobierno a otro[30].”

LA DELEGACIÓN NO ES INCONSTITUCIONAL POR SÍ MISMA, PUES PUEDE OPERAR COMO UN MEDIO TÉCNICO PARA EL MEJOR FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“Ahora bien, esta Sala ha reiterado que la delegación no es inconstitucional por sí misma, pues puede operar como un medio técnico para el mejor funcionamiento de la administración pública. Dicha figura puede presentarse de dos maneras distintas: una que podría denominarse delegación administrativa interorgánica; y otra, que podría llamarse delegación administrativa intraorgánica. La primera es la que se lleva a cabo entre dos órganos que pueden o no estar ligados por una vinculación jerárquica: la competencia es deferida por el órgano delegante al delegado, aunque la atribución sigue perteneciendo a aquel y puede seguir ejerciéndola en concurrencia con este, incluso haciendo uso eventual de la figura de la avocación. La segunda tiene lugar entre distintas unidades administrativas que pertenecen a un mismo órgano, y para que tenga cabida debe ser regulada normativamente —igual que la anterior— por disposiciones del mismo rango de aquellas que atribuyeron la competencia que es objeto de la delegación[31].

ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS SON INDELEGABLES, A MENOS QUE ESTAS SEAN DE ÍNDOLE ADMINISTRATIVO

“En conclusión, se ha señalado que las atribuciones y competencias son indelegables, a menos que estas sean de índole administrativo. Y ello es posible dentro de un mismo órgano o entre un órgano del gobierno y un ente descentralizado, porque en tal caso, la delegación opera como un medio técnico para optimizar el desempeño de la Administración Pública, en términos de eficiencia y eficacia. Aquí la delegación o transferencia de la función es una aplicación de un principio de distribución y especialización de funciones o labores que, junto con otros beneficios, favorece la gestión técnica de los asuntos, desconcentra su atención por los niveles superiores de cada órgano y reduce los tiempos de respuesta de la Administración. Pero, se reitera que la condición de validez de esa delegación es que esté prevista en una disposición con el mismo rango que la que ha otorgado la competencia delegada[32].”

AUTORIDADES EJECUTORAS CARECEN DE PODERES DECISORIOS, YA QUE SE LIMITAN A CUMPLIR CON LO ORDENADO POR LA AUTORIDAD DECISORIA

“3. Dentro de ese esquema competencial se ubican las autoridades ejecutoras. Estas carecen de poderes decisorios, ya que se limitan a cumplir con lo ordenado por la autoridad decisoria. En algunos casos, únicamente informan lo que otra ha dispuesto. De modo que no concurren con su voluntad en la configuración de los actos que, eventualmente, restringen derechos de los gobernados, por los cuales no puede atribuírseles responsabilidad directa. Esto es así porque, en ocasiones, las autoridades decisoras pueden ordenar el cumplimiento de sus providencias a otra, que entonces tendrá el carácter de mera ejecutora. Ahora bien, esto es así siempre que esta última actúe dentro de los límites de lo ordenado, pues si excede su mandato, en el ámbito de su actividad discrecional, ello podría determinar su responsabilidad respecto de las vulneraciones a los derechos que cometa[33].” […]

INAPROPIADO SOSLAYAR LAS FACULTADES DE UN FUNCIONARIO MUNICIPAL DE NIVEL DE DIRECCIÓN EQUIPARÁNDOLO A UN MERO EJECUTOR

“a) Si se usa el argumento pragmático para interpretar el texto impugnado, entonces el sentido racional y útil de mencionar que se trata de una autoridad “de nivel de dirección” es considerar que esta ha actuado a partir de las atribuciones propias de su cargo, que son diferentes de las de otros servidores municipales que pudieran considerarse como meros ejecutores. Así, se advierte que el art. 5 LCAM distingue los niveles de los servidores públicos municipales “[p]or su contenido funcionarial”, los cuales son encabezados por los “del nivel de dirección”, quienes “desempeñan funciones de dirección, planificación y organización del trabajo tendentes a lograr los objetivos de la institución” (art. 6 LCAM). Estos, junto con el concejo municipal y el alcalde, integran las comisiones municipales (art. 18 LCAM) e incluso —con el concejo, alcalde y máxima autoridad administrativa— están facultados para amonestar a los funcionarios o empleados que cometan faltas leves (art. 63 LCAM). Así, no es apropiado soslayar las facultades de un funcionario municipal de nivel de dirección equiparándolo a un mero ejecutor.

ASAMBLEA LEGISLATIVA ARGUYE QUE LA ILEGALIDAD DE LA NOTIFICACIÓN PUEDE PROVENIR DE LA FALTA DE COMPETENCIA PARA ACORDAR EL DESPIDO POR PARTE DEL FUNCIONARIO MUNICIPAL DE NIVEL DE DIRECCIÓN INVOLUCRADO

“b) Además, el objeto de control también describe el comportamiento del servidor público referido: “que notificó el despido de forma ilegal”. Si se interpreta que se trata de una mera notificación, se deja lado que el precepto menciona la forma en que esta se ha llevado a cabo, en el sentido de encajar en la calificación de ilegal. Entonces, para que el contenido del término “notificó el despido de forma ilegal” sea eficaz, es necesario entender que no se trata únicamente del acto de notificar, pues si así fuera, bastaría con que el precepto solo dijese “que notificó el despido”, sino que alude a una notificación practicada de “forma ilegal”. La interpretación que le da sentido a esa frase no puede ser solo notificar un despido, incluso si este no fue previamente autorizado por el juez y se anula después en sede jurisdiccional, sino que este despido, en su momento, se haya notificado de manera ilegal.

Ahora bien, la anterior interpretación, a su vez, lleva a la necesidad de definir cuándo una notificación, desde el plano normativo, puede considerarse ilegal. La Asamblea Legislativa arguye que la ilegalidad de la notificación puede provenir de la falta de competencia para acordar el despido por parte del funcionario municipal de nivel de dirección involucrado. Al respecto, los intervinientes han coincidido en que los funcionarios municipales de nivel de dirección no están legalmente habilitados para despedir a los servidores municipales.”

ILEGALIDAD DE LA NOTIFICACIÓN ALUDIDA POR EL OBJETO DE CONTROL PROVIENE, POR EJEMPLO, DE LA FALTA DE COMPETENCIA DEL SERVIDOR PÚBLICO QUE LA REALIZA, BAJO EL ENTENDIDO DE QUE EL DESPIDO LO HA ADOPTADO O SIMULADO POR SÍ MISMO 

“Por tanto, es plausible interpretar que la ilegalidad de la notificación aludida por el objeto de control proviene, por ejemplo, de la falta de competencia del servidor público que la realiza, bajo el entendido de que el despido lo ha adoptado o simulado por sí mismo, en cuyo caso la ilegalidad vendría precisamente de la infracción al principio de legalidad (art. 86 inc. 3° Cn.), en el sentido de que los funcionarios no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley. Esto sin perjuicio de las responsabilidades penales —no solo patrimoniales— que derivan de la simulación de la existencia de actos públicos.”

FUNCIONARIOS MUNICIPALES DEL NIVEL DE DIRECCIÓN TIENEN AMPLIAS FACULTADES, PERO CARECEN DE LA POTESTAD DE DESPEDIR

“Aunque los funcionarios municipales del nivel de dirección tienen amplias facultades, carecen de la potestad de despedir. Esta interpretación sería aplicable incluso en la hipótesis de que la decisión de despedir le hubiese sido encomendada por alguno de los funcionarios que sí son competentes para ello. Esto, ya que (como se apuntó en el considerando V de esta decisión) para que la delegación de competencia intraorgánica tenga validez, es necesario que dicha posibilidad esté prevista en una disposición de la misma jerarquía normativa que la que la confiere (en este caso, una ley en sentido formal). De lo contrario, tal delegación es inválida. Y para la hipótesis normativa analizada, la notificación del despido sería ilegal porque no se ha acreditado que exista algún precepto legal que lo permita.”

ILEGALIDAD DE UNA NOTIFICACIÓN TAMBIÉN RADICA EN LA AFECTACIÓN QUE SU FORMA DE REALIZACIÓN HAYA PODIDO PROVOCAR EN LA ESFERA JURÍDICA DEL DESTINATARIO, POR NO HABER CUMPLIDO SU FIN DE ASEGURAR QUE EL ADMINISTRADO TENGA EFECTIVO Y REAL CONOCIMIENTO DE LA RESOLUCIÓN O ACTO DE QUE SE TRATE

“Otro supuesto que puede encajar en el término analizado (“que notificó el despido de forma ilegal”) y que es coherente con el argumento pragmático es la notificación defectuosa con infracción de un derecho fundamental. En efecto, la ilegalidad de una notificación también radica en la afectación que su forma de realización haya podido provocar en la esfera jurídica del destinatario, por no haber cumplido su fin de asegurar que el administrado tenga efectivo y real conocimiento de la resolución o acto de que se trate y pueda iniciar, si lo desea, las acciones que correspondan. Entonces, no supone la mera existencia de una irregularidad, pues aún en ese caso no existe ilegalidad si el administrado ha conocido la resolución o acto, pudiendo hacer uso de sus derechos. Por tanto, este otro supuesto le da efectividad a la frase bajo análisis.”

CONCURRENCIA DE ALGUNO DE LOS SUPUESTOS DE ILEGALIDAD DE LA NOTIFICACIÓN ARRIBA ALUDIDOS TENDRÁ QUE SER EVALUADA, DETERMINADA Y MOTIVADA EN CADA CASO CONCRETO POR EL JUEZ COMPETENTE, POR LO QUE BAJO NINGÚN TÉRMINO PODRÍA DARSE UNA APLICACIÓN AUTOMÁTICA DE RESPONSABILIDAD RESPECTO DEL PAGO DE LOS SUELDOS DEJADOS DE PERCIBIR

“Ahora bien, como lo indica la Asamblea Legislativa, la concurrencia de alguno de los supuestos de ilegalidad de la notificación arriba aludidos tendrá que ser evaluada, determinada y motivada en cada caso concreto por el juez competente, por lo que bajo ningún término podría darse una aplicación automática de responsabilidad respecto del pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la sentencia para el servidor público municipal de nivel de dirección por la sola notificación de un despido que se anule en sede jurisdiccional, si no se incurre en alguno de los supuestos referidos u otros que encajen dentro del concepto de ilegalidad.”

INTERPRETACIÓN PROPUESTA POR LA AUTORIDAD REQUIRENTE LES RESTA RACIONALIDAD Y ANULA POR COMPLETO SU APLICACIÓN, PUES, EN EFECTO, IGNORA LA PERTINENCIA DE MENCIONAR EL ESTATUS DEL FUNCIONARIO Y SU COMPORTAMIENTO, ASEMEJÁNDOLO A UN MERO EJECUTOR

“B) Otro argumento a favor de una interpretación distinta a la planteada por la autoridad requirente es el principio de maximización o caridad interpretativa. Este es un principio de ética normativa que sostiene que la interpretación de un texto normativo debe ser deferente, de modo que se potencie su racionalidad y se evite volver nugatorio su contenido[34]. Así, entre la opción propuesta por la cámara inaplicante y la autoridad demandada, la segunda es la que permite que tengan aplicación y sentido los conceptos mencionados por el objeto de control en cuanto a la calidad del servidor concernido (funcionario de nivel de dirección) y su comportamiento (que notificó el despido de forma ilegal). En cambio, la interpretación propuesta por la autoridad requirente les resta racionalidad y anula por completo su aplicación, pues, en efecto, ignora la pertinencia de mencionar el estatus del funcionario y su comportamiento, asemejándolo a un mero ejecutor, ya que, bajo ese entendido, se limitaría a informar la decisión tomada por otro.”

INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y PRECISADA POR ESTA SALA ES MÁS APROPIADA QUE LA PLANTEADA POR LA CÁMARA INAPLICANTE, PUES SE FUNDAMENTA EN EL ARGUMENTO PRAGMÁTICO Y EL PRINCIPIO DE CARIDAD INTERPRETATIVA, SALVANDO LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DISPOSICIÓN CUESTIONADA

“3. En ese orden de ideas, la interpretación realizada por la Asamblea Legislativa —y precisada por esta Sala— es más apropiada que la planteada por la cámara inaplicante, pues se fundamenta en el argumento pragmático y el principio de caridad interpretativa, salvando la constitucionalidad de la disposición cuestionada. Por lo tanto, esta se someterá a análisis y se examinará si resulta conforme con la Constitución.”

INTERPRETACIÓN ACOGIDA NO MUESTRA DICHO VICIO, PUES LA POSIBILIDAD DE AFECTACIÓN PATRIMONIAL SE DA ÚNICAMENTE EN EL SUPUESTO DE UNA ACTUACIÓN VINCULADA CON LAS ATRIBUCIONES PROPIAS DEL CARGO DE LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE NIVEL DE DIRECCIÓN

“A) El vicio de constitucionalidad formulado se basa en la hipótesis de que el objeto de control permite que eventualmente se afecte el patrimonio de un funcionario que se ha limitado a informar la decisión de despido adoptada por otra autoridad, sin tener incidencia alguna en ello. Sin embargo, la interpretación acogida no muestra dicho vicio, pues la posibilidad de afectación patrimonial se da únicamente en el supuesto de una actuación vinculada con las atribuciones propias del cargo de los funcionarios municipales de nivel de dirección, que se distinguen de otros servidores que pudieran calificarse como meros ejecutores. Además, supone que la actuación del funcionario pueda ser catalogada como ilegal en razón de la forma en que se ejecuta la notificación del despido. Ilegalidad que, a su vez, no depende de que se declare nulo o no el despido, sino que puede originarse al menos en dos supuestos diferenciados: uno, en la falta de competencia del servidor público que la realiza, debiendo en tal caso haber adoptado o simulado el despido por sí mismo; otro, en una notificación que por ser defectuosa provoque la violación de un derecho fundamental. Por tanto, con este contenido se descarta la posibilidad de darle legitimación pasiva a una autoridad que haya actuado como mera ejecutora.”

INTERPRETACIÓN ACOGIDA POR ESTA SALA IMPLICA QUE LA ACREDITACIÓN DE ALGUNO DE LOS SUPUESTOS DE ILEGALIDAD DE LA NOTIFICACIÓN TENDRÁ QUE SER EVALUADA, DETERMINADA Y MOTIVADA EN CADA CASO CONCRETO POR EL JUEZ COMPETENTE

“B) Por último, la interpretación acogida por esta Sala implica que la acreditación de alguno de los supuestos de ilegalidad de la notificación tendrá que ser evaluada, determinada y motivada en cada caso concreto por el juez competente. De manera que supone la imposibilidad de una aplicación automática de responsabilidad respecto del pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la sentencia para el servidor público municipal de nivel de dirección que actúa como mero ejecutor, es decir, por la sola notificación de un despido que se anule en sede jurisdiccional, si no se hubiere incurrido en los referidos supuestos de ilegalidad.”

POSIBILIDAD DE CONDENAR Y DICTAR ACCIÓN EJECUTIVA CONTRA FUNCIONARIO MUNICIPAL DE NIVEL DE DIRECCIÓN ABARCA EN CASOS EN LOS QUE MEDIE UNA ACTUACIÓN VINCULADA CON LAS ATRIBUCIONES PROPIAS DEL CARGO DE NIVEL DE DIRECCIÓN, DEJANDO FUERA LOS CASOS EN QUE UN SERVIDOR ACTÚE COMO MERO EJECUTOR

“C) En conclusión, si el art. 75 incs. 5° y 7° LCAM se interpreta de la forma antedicha, decae la contradicción con el derecho de propiedad planteada. Así, la posibilidad de dictar una sentencia condenatoria y posterior acción ejecutiva contra el funcionario de nivel de dirección que notificó el despido, regulada en el art. 75 incs. 5° y 7° LCAM, deberá entenderse conforme al derecho de propiedad (art. 2 Cn.), siempre y cuando se interprete que dicha posibilidad solo abarca aquellos casos en los que medie una actuación vinculada con las atribuciones propias del cargo de los funcionarios municipales de nivel de dirección, dejando fuera los casos en que un servidor actúe como mero ejecutor; además, siempre que dicha actuación pueda ser catalogada como ilegal en razón de la forma en que se haya notificado el despido, ya sea por la falta de competencia del funcionario municipal de nivel de dirección que la realiza (como si se adopta o simula el despido por sí mismo) o porque se trate de una notificación que provoque la violación de un derecho fundamental, así como otros supuestos que pudieren encajar en el calificativo de “ilegales”. Asimismo, la acreditación de los supuestos de ilegalidad deberá ser evaluada, determinada y motivada en cada caso concreto por el juez competente, descartándose la posibilidad de una aplicación automática de responsabilidad respecto del pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la sentencia.”

[1] Al respecto, véase la sentencia de 14 de diciembre de 2020, inconstitucionalidad 159-2015 AC.

[2] Esta disposición establece: “Las sanciones de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las municipalidades o de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta ley”.

[3] En el auto de 27 de mayo de 2021, proceso contencioso administrativo referencia 20-21-PC-SCA, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que “[t]oda actuación u omisión de naturaleza administrativa de las diferentes instituciones públicas que forman parte de la organización del Estado está sujeta a límites y, por ende, a revisión judicial”. Asimismo, en la sentencia 172/2020, de 19 de noviembre de 2020, el Tribunal Constitucional de España señaló que “los interesados tienen derecho a someter al examen de los tribunales la legalidad de los que ellos consideran un incumplimiento por parte de la administración de las obligaciones nacidas de la ley”.  

[4] Ver la inconstitucionalidad 159-2015 AC, citada; y auto de 21 de mayo de 2021, inconstitucionalidad 144-2020.

[5] Ver la inconstitucionalidad 159-2015 AC, citada; y auto de 21 de mayo de 2021, inconstitucionalidad 2-2020.

[6] Ver la inconstitucionalidad 159-2015 AC, citada; y auto de 21 de mayo de 2021, inconstitucionalidad 71-2019.

[7] Sentencias de 13 de febrero de 2015 y 31 de agosto de 2015, inconstitucionalidades 21-2012 y 115-2012, respectivamente.

[8] Ej., sentencia de 14 de enero de 2019, inconstitucionalidad 92-2015.

[9] Al respecto, véase la sentencia de 16 de noviembre de 2005, amparo 55-2005.

[10] A título de ejemplo, sentencia de 27 de febrero de 2015, inconstitucionalidad 1-2014.

[11] Ver Cámara Villar, Gregorio, “El derecho a la tutela judicial efectiva”, en Balaguer Callejón, Francisco (coord.), Manual de Derecho Constitucional, volumen II, 8ª ed., Tecnos, España, 2013, pp. 280-290.

[12] Bernal Pulido, Carlos, El Derecho de los derechos, 5ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Colombia, 2008, pp. 373-375.

[13] Sentencia de inconstitucionalidad 159-2015 AC, ya citada.

[14] Este criterio ha sido replicado en nuestra legislación al reconocerse que “[c]uando el acto requiera la autorización o aprobación de un funcionario o entidad distinta del que lo emita, no producirá efectos mientras ésta no se haya dado” (art. 27 inc. 2º de la Ley de Procedimientos Administrativos).

[15] Así lo ha indicado este tribunal al señalar que, “cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento establecido  en  esa ley,  podrá  concurrir ante  el  juez de  lo  laboral o  con competencia en esa materia del municipio que se trate solicitando la nulidad del despido”, por lo que “[…] los trabajadores municipales comprendidos en la carrera administrativa, al gozar del derecho a la estabilidad laboral, no pueden ser despedidos sin un procedimiento previo; por tanto, si bien los procedimientos para despido y nulidad de despido —arts. 71, 74 y 75 de la LCAM— se encuentran ubicados en el título que regula el régimen disciplinario, no es posible interpretar que estas disposiciones son aplicables de forma exclusiva a los supuestos de despidos de  carácter  disciplinario,  pues los  referidos  procedimientos  tienen como  finalidad  tutelar el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios o empleados que hayan sufrido un ‘despido arbitrario’, es decir, sin causas, fundamentado en causas distintas a las establecidas en la ley y/o sin seguirse el procedimiento legalmente diseñado para ello” (sentencia de 23 de diciembre de 2015, amparo 796-2013).

[16] Sobre la naturaleza especial de esta competencia, véase la sentencia de la inconstitucionalidad 159-2015 AC, ya citada. Este criterio también ha sido sostenido por la Sala de lo Contencioso Administrativo en la resolución de 12 de mayo de 2025, proceso contencioso administrativo 33-24-PC-SCA.

[17] Acerca de las características de esta competencia, ver la sentencia de inconstitucionalidad 159-2015 AC y la resolución de la Sala de lo Contencioso Administrativo en el proceso 33-24-PC-SCA, precitadas.

[18] Sentencias de inconstitucionalidad 159-2015 AC y contencioso administrativo 33-24-PC-SCA, ya citadas.

[19] La legitimación “alude a una especial condición o vinculación de uno o varios sujetos con un objeto litigioso determinado, que les habilita para comparecer o exigir su comparecencia, individualmente o junto con otros, en un proceso concreto con el fin de obtener una sentencia de fondo” (autos de 23 y 22 de octubre de 2002, amparo 664-2001 y 631-2001, en su orden). En materia contencioso-administrativa, de igual modo, “es la aptitud de ser parte en un proceso concreto, como demandante (legitimación activa) o como demandado (legitimación pasiva) […]  y, cuando se deduce una pretensión contra un acto administrativo, es la Administración Pública emisora o responsable del mismo quien se encuentra pasivamente legitimada en el proceso” (sentencias de 4 de enero de 2023 y 30 y 29 de agosto de 2022, procesos contencioso administrativo 402-2014, 426-2014 y 436-2014, en su orden).  

[20] En efecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que “como los Magistrados de las Cámaras con competencia en materia laboral no forman parte de la Administración Pública, tampoco es procedente tener a dichos funcionarios judiciales como autoridades demandadas. Si bien ellos son los emisores de las resoluciones impugnadas, únicamente lo hacen en ejercicio de su función jurisdiccional de aplicar el Derecho con carácter eventualmente definitivo e irrevocable, por lo que no emitieron el acto administrativo generado de la situación material y jurídica en que se basa la pretensión de fondo del proceso. De ahí que, las partes intervinientes serán: como parte demandante, la autoridad municipal o el trabajador que se considere agraviado con la decisión de Cámara; y, como parte demandada, la parte que obtuvo un beneficio con la resolución de Cámara y a la que, en consecuencia, la posible revocatoria, confirmación, modificación o anulación de dicha resolución, podría perjudicarle” (resolución del proceso contencioso administrativo 33-24-PC-SCA, ya citado).

[21] En lo que respecta a los niveles de los servidores públicos municipales, según el art. 5 LCAM, estos se clasifican en “niveles de dirección, técnicos, administrativos y operativos”. Acerca de sus categorías, el art. 10 LCAM prevé que en “cada uno de los niveles funcionariales y para cada cargo específico, habrá tres categorías. El empleado o funcionario ingresará al nivel correspondiente a la tercera categoría e irá ascendiendo a las superiores de acuerdo a la experiencia, conocimientos, capacitación y méritos acreditados”.

[22] Auto de 9 de marzo de 2022, amparo 32-2022.

[23] Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de septiembre de 2019, proceso con referencia 85-2012.

[24] El art. 1395 del Código Civil (CC) establece que una “obligación es divisible o indivisible según tenga o no por objeto una cosa susceptible de división, sea física, sea intelectual o de cuota”.

[25] El art. 1382 inc. 3° CC señala que “la solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley”.

[26] Para citar algunos ejemplos, en el ámbito administrativo, el art. 58 de la Ley de Procedimientos Administrativos señala que cuando “en la producción del daño intervengan diversos entes públicos, la responsabilidad será solidaria entre ellos”; sin embargo, “si la lesión hubiera sido causada por una administración municipal […], dado que a [e]stas se les reconoce personalidad jurídica, un patrimonio estatal propio y un poder de decisión o de administrarse a sí mismas, las reclamaciones se dirigirán contra [e]tas y, en su caso, las indemnizaciones se pagarán con cargo a sus respectivos presupuestos”. En el ámbito laboral, el art. 6 inc. 2° del Código de Trabajo regula que el patrono sustituto “responderá solidariamente con el sustituido, por las obligaciones laborales nacidas antes de la sustitución”. En materia mercantil, el incumplimiento de ciertos requisitos, como el previsto en el art. 310 inc. 2° del Código de Comercio sobre anunciar el capital cuyo aumento esté autorizado, sin anunciar el capital mínimo, hace que los administradores o cualquier otro funcionario de la sociedad sean “responsables ilimitada y solidariamente por los daños y perjuicios que se causen”. En materia tributaria, el art. 6 letra a del Código Tributario establece que se requiere la emisión de una ley para “establecer el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria”. Por último, nótese que en el art. 171 Cn. se prevé expresamente las responsabilidades solidarias entre el Presidente de la República y los ministros por la autorización conjunta de decisiones, actos y resoluciones —aun con voto salvado—, salvo que concurra la renuncia inmediata del ministro respectivo.

[27] Sentencia de 11de julio de 2018, inconstitucionalidad 65-2015.

[28] Sentencia de 25 de noviembre de 2016, inconstitucionalidad 56-2016.

[29] Sentencia de 20 de enero de 2009, inconstitucionalidad 84-2006.

[30] Sentencia de 23 de marzo de 2001, inconstitucionalidad 8-97 AC.

[31] Sentencias de 9 de mayo de 2016 y 19 de abril de 2005, inconstitucionalidades 117-2012 y 46-2003, en su orden.

[32] Auto de 5 de junio de 2019 y sentencia de 5 de diciembre de 2012, amparo 242-2017 e inconstitucionalidad 13-2012, respectivamente. Asimismo, sentencias de inconstitucionalidad 84-2006 y 117-2012, ya citadas.

[33] Como cita, véanse los autos de 22 de junio de 2022 y 20 de marzo de 2020, amparos 505-2019 y 182-2019, en su orden.

[34] Sentencia de 9 de diciembre de 2019, controversia 1-2019; y sentencia de la controversia 1-2018, ya citada. Asimismo, dicho principio interpretativo también se ha utilizado, por ejemplo, en los autos de 16 de septiembre de 2024, 3 de junio de 2024 y 21 de agosto de 2023, inconstitucionalidades 52-2024, 70-2023 y 19-2023, en su orden.