ACTO ADMINISTRATIVO
SE RECONOCE LA SINGULARIDAD COMO CARACTERÍSTICA DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS, LA QUE SE REFIERE A LA CONSIDERACIÓN ELEMENTAL DE SER
DECISIONES INDIVIDUALES, ESPECÍFICAS Y CONCRETAS, AFECTANDO A UNA O VARIAS
PERSONAS DETERMINADAS
“En la
doctrina del Derecho Administrativo se ha consumado la conceptualización del acto
administrativo en el sentido de que tal categoría constituye toda
declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo,
productora de efectos jurídicos, la cual es ejercida por la Administración
Pública a través de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria (RIVERO ORTEGA, R. “Derecho Administrativo”, 2°
edición, Tirant lo Blanch, Valencia, 2023 p.150).
En correspondencia con lo
anterior, el art. 21 de la LPA señala que: “(…)
se entenderá por acto administrativo toda declaración unilateral de voluntad,
de juicio, de conocimiento o de deseo, productora de efectos jurídicos, dictada
por la Administración Pública en
ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria (…)” ?hincapié
añadido?.
En esta línea de análisis, esta
Sala, mediante la sentencia con referencia 282-2014, de las 15:20 horas del 1
de noviembre de 2021, ha sostenido que ?entre otras? la particularidad del acto
administrativo se circunscribe a la voluntad exclusiva de un ente público, la
cual está destinada ?indiciariamente? a producir efectos jurídicos
individuales y concretos. Asimismo, la doctrina de los expositores señala
que otro elemento característico del acto administrativo es la fuerza
suficiente que posee para crear situaciones jurídicas concretas, por lo
que, en los casos que la declaración de voluntad no decida ni produzca una
situación jurídica, no es posible catalogarlo como acto administrativo (Vid.
SANTOFIMIO GAMBOA, J. O, “Compendio de Derecho Administrativo”, Tirant
lo Blanch, Bogotá, 2023, p.678, 682 y 687).
Lo relevante de los postulados
relacionados para el análisis del presente caso se circunscribe al carácter
individual y directo de los efectos jurídicos que produce el acto
administrativo. Es así como se reconoce la singularidad como
característica de los actos administrativos, la que se refiere a la
consideración elemental de ser decisiones individuales, específicas y
concretas, afectando a una o varias personas determinadas. Así, en principio,
los actos administrativos, bajo su carácter singular, presentan: individualidad,
pues se dirigen a una o varias personas específicas y determinadas; concretitud,
dado que se aplican a un caso concreto y no a una situación abstracta o
general; especificidad, porque se refieren a una situación particular y
no a una situación general o de clase; no generalidad, ya que no crean
normas o disposiciones de aplicación general; y limitación de efectos
—en principio— a la persona o personas a las que se dirige, no a un grupo
indeterminado.”
[…]
ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES NO
NORMATIVOS
“En principio, se reconoce el
carácter singular e individual de los actos administrativos. Sin embargo,
también se admite la existencia de decisiones unilaterales de la Administración
que excepcionalmente superan ese carácter singular, sin que ello implique la
creación de normas administrativas. Es así como se identifican los denominados actos administrativos generales no normativos que se refieren a decisiones
unilaterales de la Administración que, sin ser normas jurídicas, se dirigen a
una pluralidad indeterminada de personas (que pueden ser determinables en un
momento concreto) y se aplican en un caso concreto. Estos constituyen una forma
de actuar de la Administración Pública que producen efectos jurídicos, pero no
crean normas generales aplicables en el tiempo.
Es así como, la consideración
de la existencia de los actos administrativos generales no normativos es una cuestión
que ha sido reconocida por tribunales extranjeros al definir la naturaleza del
acto administrativo. Por ejemplo, la Sala Tercera de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo Español, en la sentencia emitida el 28 de
mayo de 2014, en el recurso de casación 2310/2011, ha delimitado con claridad
la diferente naturaleza de actos administrativos generales no normativos
(también denominados en tal jurisprudencia como actos “plúrimos”) y las
normas administrativas. En este orden, tal tribunal señala que: “(…) Para determinar si estamos ante un acto
administrativo o una norma de naturaleza general debemos atender, en primer
lugar, al contenido material de la actuación administrativa, de tal forma, que
podemos afirmar que nos hallamos ante una norma cuando de él se desprende una
ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una
pluralidad indeterminada de casos concretos y, por el contrario, nos hallaremos
ante un acto cuando el acto encierra una decisión consistente en declarar una
concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con
unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos
claramente determinados. El examen de la doctrina jurisprudencial evidencia que
notas definidoras de la norma o disposición de carácter general son: pluralidad
indefinida de cumplimientos, innovación del ordenamiento y perdurabilidad en el
tiempo. Desde una perspectiva teleológica para calificar como disposición
general una actuación administrativa, hemos de comprobar que tenga una
finalidad normativa y que se integra en el ordenamiento jurídico, mientras que
los actos administrativos, por el contrario, ya tengan por destinatario una
persona determinada o una pluralidad indeterminada de personas (acto plúrimo),
persiguen siempre una finalidad particularizada y no pasa a formar parte del
ordenamiento jurídico” (Vid. plataforma global https://vlex.es/vid/519778882,
con acceso el 27 de mayo de 2025).
Correlativamente, también la
doctrina del Derecho Administrativo ha considerado esta especial categoría de
actos generales no normativos. Por ejemplo, el autor Agustín Gordillo
concretiza que: “(…) el Reglamento forma
parte del ordenamiento, sea su contenido general o particular y el acto
administrativo, aunque sea su contenido general o se refiera a una pluralidad
indeterminada de sujetos, no forma parte del Ordenamiento jurídico, es un acto
ordenado y no ordinamental (…) la actuación administrativa será un
reglamento en cuanto se incruste en el ordenamiento jurídico y no en otro caso (…)” (GORDILLO,
A., “Tratado de Derecho Administrativo”, Op.
cit., p. 166).”
ADMITE LA CARACTERIZACIÓN EXCEPCIONAL DE
SER UNA DECISIÓN ORIENTADA A UN NÚMERO INDETERMINADO —PERO DETERMINABLE— DE
DESTINATARIOS; Y ESTOS CASOS PUEDEN SER MUY VARIADOS, COMO LAS CONVOCATORIAS A
CONCURSOS PÚBLICOS, ANUNCIOS DE INFORMACIÓN PÚBLICA, FIJACIÓN DE HORARIOS,
ÓRDENES GENERALES DE POLICÍA
“Por su parte, el autor Julio
Comadira, al clasificar la convocatoria a la licitación pública en materia de
contratos administrativos, afirma que, por estar destinado a un número
indeterminado de interesados, tal convocatoria constituye un acto
administrativo de esencia no normativa —a diferencia del reglamento—, pues
sus efectos jurídicos se agotan al cumplir la finalidad que se persigue con tal
convocatoria. Es decir, lograr una concurrencia pública e igualitaria, con el
mayor número de oferentes (Vid. COMADIRA, J.R, “La Licitación Pública”,
Ediciones Depalma, Buenos Aires, 2000, p. 8).
Con lo dicho, el acto
administrativo admite la caracterización excepcional de ser una decisión
orientada a un número indeterminado —pero determinable— de destinatarios; y
estos casos pueden ser muy variados, como las convocatorias a concursos
públicos, anuncios de información pública, fijación de horarios, órdenes
generales de policía (intimaciones colectivas de tráfico, instrucciones en caso
de catástrofe, etc.). En todos estos supuestos se genera una ruptura de la
singularidad, pues se trata de actos que se dirigen a una pluralidad de
personas indeterminadas. Sin embargo, se reitera que no se trata de normas,
pues no establecen reglas generales o principios que puedan ser aplicados en
otros casos.”
EXISTEN ACTOS ADMINISTRATIVOS SUJETOS A
UNA PUBLICACIÓN, LOS CUALES IMPLICAN EL RECONOCIMIENTO DE DESTINATARIOS
INDETERMINADOS, LA QUE DEBE OBSERVAR ADEMÁS DE LA REGULACIÓN CONTENDIDA EN LA
LPA, ATIENDE PARTICULARIDADES QUE EL ORDENAMIENTO SECTORIAL DEFINA
“Adicionalmente, es importante
señalar que la estimación del acto administrativo general no normativo es
posible en el ordenamiento jurídico salvadoreño, no solo por la opinión
consolidada en la jurisprudencia comparada y en la doctrina del Derecho
Administrativo, sino que tal postulado es coincidente con la regulación de la
LPA, ordenamiento que se ha referido expresamente a ese carácter general no
normativo de ciertos actos administrativos sujetos necesariamente a
publicación. Así, el art. 103 inc. 1° número 1 de tal ley establece: “Procederá
la publicación y no será necesaria la notificación individual, en los
siguientes casos: 1. Cuando el acto tenga por destinatarios a una
pluralidad indeterminada de personas. En este supuesto, la publicación
deberá realizarse en un diario de circulación nacional y en la página
electrónica de la institución, si la tuviera (…)” (el resaltado y subrayado
es propio). Además, de forma complementaria, el art. 26 de la LPA regula: “Los
actos administrativos producirán sus efectos desde que se comuniquen a los
interesados, excepto si únicamente producen efectos favorables o no procede su
notificación o publicación, en cuyo caso serán eficaces desde el
momento de su emisión” (el resaltado y subrayado son propios).
En este sentido, considerar
legislativamente que existen actos administrativos que se verán sujetos a una
publicación, no a una notificación personal, implica el reconocimiento de
destinatarios indeterminados, lo que viene a generar una ruptura de la clásica
singularidad del acto administrativo. Al respecto, es necesario aclarar que
esta publicación, además de la regulación contendida en la LPA, puede atender
particularidades que el ordenamiento sectorial haya definido. A modo de
ejemplo, el art. 23 del Reglamento General del Sistema de Escalafón del
Personal de la Universidad de El Salvador señala que en el procedimiento de
concurso por oposición para el ingreso de personal académico en dicha
institución debe emitirse una convocatoria pública, la cual, según el art. 22
del mismo cuerpo legal, debe cumplir con determinados requisitos. De ello, se
confirma la tesis que efectivamente existen actos administrativos destinados a
un grupo indeterminado de personas, sin que ello implique, necesariamente, una
regulación normativa.”
5-25-RA-SCA