RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL
TIPOLOGIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
“En primer lugar, es indispensable tomar en cuenta diversos aspectos que
giran en torno a la responsabilidad patrimonial en general, ya sea por daño
material –lucro cesante y daño emergente– y daño moral, para el conocimiento de
la mencionada pretensión ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Sobre el tema, la Sala de lo
Constitucional en la sentencia del 15-II-2013, dictada en el proceso de Amparo
referencia 51-2011, referente a los tipos de responsabilidad patrimonial
reconocidos por la Constitución, indicó que, por un lado, se tiene un tipo de
responsabilidad contenido en el artículo 245 de la Constitución, que establece:
“[l]os funcionarios y empleados públicos
responderán personalmente y el Estado subsidiariamente, por los daños
materiales o morales que causaren a consecuencia de la violación a los derechos
consagrados en esta Constitución”.
Con relación a lo
anterior, dicho tribunal indicó: “Esta
disposición constitucional regula lo relativo a la responsabilidad por daños en
la que incurren los funcionarios públicos como consecuencia de una vulneración
de derechos constitucionales. Del anterior precepto deben destacarse los
siguientes aspectos: (i) responden los
funcionarios públicos, por lo que se
trata de una responsabilidad personal, no institucional; (ii) en cuanto
personal, siempre es una responsabilidad subjetiva, nunca objetiva; (iii) se
trata de una responsabilidad patrimonial, que abarca todo tipo de daños
materiales o morales; y (iv) solo procede cuando se esté ante una vulneración
de derechos constitucionales, no de otro tipo de derechos.” (El resaltado
es nuestro)
Por otro lado, en
la misma sentencia la Sala reconoce que: “[…]existe un tipo de obligación a cargo del
Estado de responder por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia
del funcionamiento normal o anormal en el cumplimiento de las funciones
estatales y en la gestión de los servicios públicos, a la cual la doctrina
denomina "responsabilidad
patrimonial de la Administración" (ya se había referido esta Sala a
este tipo de responsabilidad en las Sentencias del 20-I-2009 y 4-II-2011, Inc.
65-2007 y Amp. 228-2007 respectivamente). Su fundamento es una interpretación
extensiva —permitida por tratarse de derechos fundamentales— del art. 2 inc. 3°
de la Cn., entendiendo que toda persona tiene derecho, frente al Estado y a los
particulares, a una indemnización por los daños de carácter material o moral
que se le causen. Entonces, en caso de que dicha responsabilidad se exija al
Estado, es distinta y autónoma respecto a la que contempla el art. 245 de la
Cn., puesto que: (i) el obligado es el
Estado como tal, no un funcionario público; y (ii) tiene como causa el
funcionamiento normal o anormal de la Administración, no la conducta dolosa o
culposa de un funcionario.” (El resaltado es nuestro)
Respecto de este
segundo tipo de responsabilidad, la Sala concluyó que: “[a] diferencia de la responsabilidad personal regulada en el art. 245
de la Cn., la responsabilidad
patrimonial del Estado es de carácter institucional, predominantemente objetiva y no se limita a los supuestos de vulneración
de derechos constitucionales. Su finalidad es la de garantizar el patrimonio de
toda persona (arts. 2 inc. 1° y 103 inc. 1° Cn.) y se centra en la existencia
de un daño antijurídico, esto es, uno que los particulares no tienen el deber
jurídico de soportar”. (El resaltado es nuestro)
Del análisis de la
referida jurisprudencia constitucional, esta Cámara advierte que existen dos
tipos de responsabilidad patrimonial. La primera de carácter subjetiva,
reconocida en el artículo 245 Cn., que procede cuando el daño causado es
producto de violación a derechos constitucionales. En este caso, la
responsabilidad es directa del funcionario que realizó la actuación u omisión
lesiva y el Estado responderá subsidiariamente en caso que el patrimonio del
primero no alcance a cubrir la totalidad del monto determinado.
Por otro lado, el segundo tipo de
responsabilidad patrimonial es de carácter objetivo, derivada de una
interpretación extensiva del artículo 2 inciso 3° Cn., en la cual responde
directamente el Estado por daños ocasionados a particulares, que no tienen el
deber jurídico de soportarlo, producto del funcionamiento normal o anormal de
la Administración pública en el cumplimiento de las funciones estatales y en la
gestión de los servicios públicos. En este supuesto, a diferencia del primero,
no responde personalmente el funcionario que realizó la actuación u omisión,
sino directamente el Estado como tal o los órganos descentralizados que lo
componen, según tengan personalidad jurídica y patrimonio propio. Tales aspectos
jurisprudenciales están ahora regulados en la Ley de Procedimientos
Administrativos del art. 55 al 63 LPA.”
[...]
CUANDO LA PRETENSIÓN SE DERIVE
DE UNA SENTENCIA PRONUNCIADA POR UN JUEZ, NO SE CONFIGURA COMO UNA ACTUACIÓN U
OMISIÓN ADMINISTRATIVA SINO JURISDICCIONAL, POR ELLO, NO CORRESPONDE AL ÁMBITO
MATERIAL DE CONOCIMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“De lo anterior, dicha Cámara concluye que, al tratarse la
responsabilidad planteada “por una actividad administrativa” materializada “por
una persona que fungió como funcionario público en una institución pública” y
que el daño indemnizable puede ser de carácter material o moral, conforme al
art. 59 LPA, debe conocerse por esta Cámara “(…) pues esta pretensión no se escapa del mismo hecho o base de la
pretensión del daño material, que es el resarcimiento por el acto que fue
declarado nulo de pleno derecho y por la causalidad de esa actuación es que se
piden los daños morales, por lo que sería infructuoso llevar dos procesos
distintos, si el hecho o actuación es la misma bajo el principio de
especialidad, quien es conocedor de los daños patrimoniales de las actuaciones
administrativas, es el Tribunal Contencioso Administrativo, por lo tanto, es
también competente para conocer esta pretensión” –a fs. 75 frente del
expediente judicial–
En este punto, esta Cámara observa que la línea argumentativa que el
Tribunal remitente realiza para justificar la competencia que supuestamente
tiene esta sede judicial, parte de la premisa de considerar que este Tribunal
es competente, por el sólo hecho de la calidad que ostentaba la persona que
emitió la sentencia condenatoria en materia penal, es decir por el carácter de
“funcionario en una institución pública” y “en ejercicio de tal acto” quien
originó el presunto daño por el que supuestamente procede la reclamación de los
daños materiales y morales.
No obstante, de acuerdo con las consideraciones legales y
jurisprudenciales antes citadas, es dable afirmar que no cualquier función estatal
forma parte del ámbito material de conocimiento de la jurisdicción contencioso
administrativa –y por ende de esta Cámara– especialmente en lo que
respecta a la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
En tal sentido, la jurisdicción contencioso administrativa tiene
competencia para conocer de la responsabilidad patrimonial por daño moral, siempre
y cuando dicho daño se derive de actuaciones u omisiones sujetas al derecho
administrativo de conformidad con lo establecido en el art. 1 y 3 de la LJCA.
Es decir, que se deriven de la función administrativa.
Al respecto, la SCA ha delimitado conceptualmente aquellos aspectos que
configuran la función administrativa y su distinción respecto de los actos
judiciales, en el auto definitivo pronunciado a las nueve horas con cincuenta
minutos del día ocho de marzo de dos mil veinticuatro, en el proceso con
referencia 9-24-PC-SCA ha señalado que: “Las actividades que desarrolla el Estado y mediante
las cuales persigue el cumplimiento de sus fines, son las denominadas funciones
públicas estatales. Ahora, la tipología de estas funciones obedece a diversos
factores, propios de la estructura constitucional, legal, política e histórica
de cada país.
Tradicionalmente, la doctrina, partiendo de la forma de gobierno
republicana, tiende a identificar tres funciones públicas estatales básicas en
razón de los tres órganos fundamentales del gobierno: legislativa,
jurisdiccional y administrativa. Si bien, este criterio es limitado para
concretar la diversidad de funciones autónomas, independientes y
características que coexisten en la actividad de los Estados modernos, para el
presente caso tal categorización resulta suficiente a fin de determinar la
verdadera naturaleza de las resoluciones que pretenden impugnarse en el
presente proceso.
2. Dependiendo de los
fines perseguidos por el Estado, del contenido de los actos que pretenden
alcanzarlos, y de los órganos constituidos cuyas atribuciones están determinadas
para realizar tales actos, las funciones básicas del Estado son la legislativa,
la jurisdiccional y la administrativa (sentencia emitida por la Sala de lo
Constitucional a las 13:00 horas del 24 de noviembre de 1999 en el proceso de
inconstitucionalidad 3-95).
La función administrativa apunta a
satisfacer necesidades públicas de manera regular y continua, de ahí que, como
uno de los elementos materiales que la caracteriza es la defensa de intereses generales. A su vez,
resulta importante señalar que el ejercicio de tal función se materializa a
través de actuaciones y omisiones administrativas, las cuales se materializan
en las diferentes categorías jurídicas a que hace referencia el art. 3 de la
LJCA y que han sido consignadas en el apartado anterior”.
Pues bien, a diferencia de las otras funciones, que no solo tienen un
contenido preciso y único, sino que, también, son realizadas por los órganos
específicamente creados para ello por la Constitución; la función
administrativa no está a cargo, únicamente, de la Administración. También la
realizan, excepcionalmente, otros sujetos y diferentes autoridades
(incluyendo a los órganos fundamentales del gobierno); y este desempeño se
efectúa bajo el mismo régimen jurídico del derecho administrativo. En otras
palabras, la actividad administrativa excepcional que realizan los
órganos judicial y legislativo se rige por el orden jurídico propio de dicha
actividad; es decir, el estamento del derecho administrativo.
(…) Por su parte, el Órgano
Judicial, al igual que el Legislativo, realiza
una serie de actividades en cuanto a su personal: nombramientos, traslados,
ascensos y remoción de sus trabajadores, incluyendo toda la actividad
disciplinaria que se levanta sobre el servidor público. Estas actuaciones
son representativas de la función administrativa, regida también por el derecho
administrativo” –el resaltado es
nuestro–.
Por su parte, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia pronunciada
a las doce horas y treinta minutos del día veinticuatro de octubre de dos mil
catorce, en el proceso de amparo con referencia 206-2012, estableció:
“De conformidad con el art. 2 de la
LJCA, a la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer de
“las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de
la Administración Pública”. Con base en
esa disposición, podría considerarse que la jurisdicción contencioso
administrativa es un fuero jurisdiccional específico de las Administraciones
Públicas y que, por consiguiente, su ámbito de competencia se define en
razón del sujeto y no del tipo de actividad realizada.
Sin embargo, al interpretarse sistemáticamente el referido cuerpo
normativo se observa que esa delimitación subjetiva del ámbito competencia es
imprecisa. Primero, porque no son impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa los
actos de las Administraciones Públicas que no guardan relación con las normas
del Derecho administrativo (art. 4 de la LJCA). Segundo, porque corresponde
a esa jurisdicción conocer de los actos materialmente administrativos emitidos
por poderes públicos distintos de la Administración Pública, como los Órganos
Legislativo y Judicial y los “Organismos Independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos” (art. 2
letra b de la LJCA). De este modo, la jurisdicción contencioso administrativa
no es un fuero propio de las Administraciones Públicas, sino que constituye un
orden especializado que debe conocer de las pretensiones judiciales contra
funcionarios, entes y órganos de carácter público que actúen con base en el Derecho administrativo.
Como se indicó, existen órganos
públicos que se encuentran afuera de la estructura de la Administración Pública
que emiten actos materialmente administrativos, esto es, emiten declaraciones
unilaterales en ejercicio de la función administrativa, que producen efectos
jurídicos individuales en forma inmediata. Se
trata de instituciones del Estado que no se encuentran dentro del Órgano
Ejecutivo y cuyas funciones primordiales son distintas de la administrativa:
por ejemplo, (…) la Corte Suprema de
Justicia y resto de juzgados y tribunales desempeñan básicamente la función
jurisdiccional del Estado (art. 172 de la Cn.) (…).
Estas y otras instituciones desempeñan una función principal
específica, cuya regulación no corresponde al Derecho administrativo,
pero asumen también funciones de carácter instrumental o accesorio en las que
aplican normas de carácter administrativo. Por ejemplo (…) la Corte Suprema de Justicia también desempeña este tipo de funciones,
como en los casos de nombramiento y remoción de jueces, magistrados, médicos
forenses y empleados de sus dependencias (art.182 atribución 9° de la Cn.)
(…).
De este modo, cuando las mencionadas instituciones ejercen este tipo de
funciones, a través de los órganos pertinentes, los actos emitidos se enmarcan dentro del
ámbito competencial de la jurisdicción contencioso administrativa”. –El resaltado es nuestro–.
En ese orden, podemos concluir que la emisión de una sentencia
condenatoria en el marco de un proceso penal, no constituye una actuación
administrativa sujeta al Derecho Administrativo, sino que constituye el
ejercicio de una función jurisdiccional.
Así, la SCA en la sentencia pronunciada a las quince horas del dos
de marzo de dos mil veintiuno, en el proceso con referencia 6-21-RA-SCA,
determinó: “(…) es dable afirmar que la
función jurisdiccional consiste en la aplicación irrevocable del derecho, en lo
atinente a la protección de los derechos subjetivos de las personas mediante un
control de legalidad y constitucionalidad, efectuada por juzgadores imparciales
e independientes, mediante parámetros sustentables y jurídicamente
argumentados.
Dicha función se
materializa mediante actos
jurisdiccionales que tienen por objeto la realización, en concreto, de las
consecuencias previstas por el ordenamiento jurídico para el caso en que el
comportamiento de un individuo no se ajuste a la norma o exista un peligro de
infracción de la misma.
En virtud de lo que
antecede, es ostensible que
ordinariamente los jueces de la República realizan funciones jurisdiccionales;
ello, como consecuencia de la función principal que la Constitución atribuye al
Órgano Judicial (juzgar y ejecutar lo juzgado); no obstante, tal como se
precisó supra, excepcionalmente estos mismos jueces pueden realizar función
administrativa.
En
ese contexto, los actos jurisdiccionales de los jueces de la República no son
susceptibles de control en la jurisdicción contencioso administrativa”.–El resaltado es nuestro–.
En este orden, de acuerdo
con las consideraciones legales, jurisprudenciales y los fundamentos
relacionados por esta Cámara relacionados en la presente resolución, queda
claro que la pretensión de responsabilidad patrimonial por daños materiales y
morales, al derivarse de una sentencia pronunciada por un Juez –acto de
carácter jurisdiccional y no administrativo–, no corresponde al ámbito material
de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que la
emisión de una sentencia es función judicial, por consiguiente, no es una
actuación u omisión formal o materialmente administrativa. En consecuencia,
esta Cámara no es competente para conocer de la pretensión en referencia.
Aunado a ello, el art. 56
de la LPA estipula que: “La responsabilidad patrimonial del Estado por el
funcionamiento del Órgano Judicial, se regirá por lo establecido en la Ley
Orgánica Judicial, sin perjuicio de la aplicación supletoria que pueda tener la presente Ley” –el resaltado es nuestro–.
La referida disposición confirma lo antes relacionado en la medida que,
al tratarse de función judicial, es la Ley Orgánica Judicial que regula la
conformación, el funcionamiento y jurisdicción de los tribunales que componen
el Órgano judicial, y en este caso la Ley de Procedimientos Administrativos
tiene un carácter eminentemente supletorio.
Es por ello que, se reitera, en virtud del principio de especialidad,
las actuaciones que se derivan de la actividad judicial no son susceptibles de
control en la jurisdicción contencioso administrativo, únicamente las actuaciones u omisiones sujetas al
derecho administrativo –previo cumplimiento de los presupuestos materiales
respectivos–; y, en consecuencia, esta Cámara no puede conocer sobre la pretensión de
responsabilidad patrimonial planteada por la parte demandante en contra de la
sentencia emitida por el licenciado ********** en su calidad de Juez de
Sentencia del Tribunal Especializado de Sentencia de San Salvador, remitida por la Cámara Tercera de lo Civil de la Primera Sección
del Centro con sede en San Salvador.”
00141-24-ST-COCO-1CAM