LEY DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
FINALIDADES
“i. Naturaleza,
contenido y reglas de aplicación de la LPA frente a la normativa sectorial de
carácter administrativa.
a) Mediante el Decreto
Legislativo N° 856, del 12 de febrero de 2018, publicado en el Diario Oficial
N° 30, tomo 418, del 13 de febrero del mismo año, se emitió la LPA, norma que
entró en vigor el 14 de febrero de 2019. Según se establece en sus
considerandos, las finalidades de la LPA son, entre otras: garantizar la
legalidad y uniformidad de los procedimientos que se tramitan dentro de la
Administración Pública; prever la existencia de normas claras y precisas, sin
perjuicio de la especialidad propia de algunas materias que rigen la actividad
de la Administración; y, permitir el respeto efectivo a los derechos
fundamentales.
En este orden, un parámetro de control
de legalidad aplicable al presente caso, no solo para el procedimiento
administrativo sino para el acto de remoción de la Lcda. […], como Jueza Especializada de
Instrucción para una Vida Libre de Violencia y Discriminación para las Mujeres
con sede en Santa Ana;
es el referido ordenamiento legal (junto con la LCJ). No debe perderse de vista
que el auto de inicio del procedimiento disciplinario fue emitido el 15 de
diciembre de 2021, fecha en la que ya se encontraba vigente la LPA.”
APLICACIÓN DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN TODOS
LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS QUE SE ENCUENTREN EN LEYES GENERALES O
ESPECIALES, SALVO LAS EXCEPCIONES REGULADAS EN LOS ARTÍCULOS 163 INC. 1°, 163-A
Y 164 DEL MISMO CUERPO LEGAL
“Ahora bien, de conformidad con el art. 163 inc. 1° de la LPA,
este cuerpo legal se aplica en todos los procedimientos administrativos
que se encuentren en leyes generales o especiales, salvo las excepciones que en
el inc. 2° del mismo artículo se regulan, y las consignadas en los arts. 163-A
y 164. Así, concretamente, el art.163 inc. 1° de la LPA señala lo siguiente: «La presente Ley será de aplicación en todos los procedimientos
administrativos, por tanto, quedan derogadas expresamente todas las
Disposiciones contenidas en Leyes Generales o Especiales que la contraríen,
incluyendo las que regulen el régimen de procedimientos en la Ley del Seguro
Social y la Ley de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa» (el resaltado es propio).”
REGLAS DE APLICACIÓN FRENTE A
LA NORMATIVA SECTORIAL DE CARÁCTER ADMINISTRATIVA
“En este sentido, como regla general, las disposiciones de la LPA orientan toda la
actividad administrativa, tanto en su vertiente material como procedimental;
y toda disposición que la contradiga se tiene como derogada expresamente. Con esta precisión, es concluyente que
el legislador ha instituido la LPA como un cuerpo legal de regulación
fundamental y básica, que permea y vincula a cualquier otra ley de
carácter general o especial que exista en las diversas ramas de aplicación del
derecho administrativo, lo que permite atacar los históricos problemas de las
leyes administrativas sectoriales (formales y materiales) consistentes en su
oscuridad, contradicción, vacíos y en algunos casos afectaciones directas a
derechos subjetivos. En efecto, la LPA presenta “normas claras y uniformes” y “principios” para regir la actividad
administrativa (considerandos I y II), con lo que se instituye “un ordenamiento
jurídico” que permite que el respeto a los derechos subjetivos logre mayor efectividad (considerando III). Es así como la LPA
presenta, entre otros muchos aspectos importantes, un catálogo de principios
generales, y también especiales de la materia sancionadora, para regir la
actividad administrativa en general; un postulado de los derechos de las
personas frente a la Administración; reglas para uniformar los procedimientos
administrativos; el régimen jurídico de los actos administrativos; y, en suma,
una serie de regulaciones preponderantes que infiltran el ejercicio de las
potestades administrativo sobre la base de una ordenación, sistematización,
control y eficacia del derecho administrativo. Precisamente, el considerando VI
de la LPA señala: «(…) para llenar el vacío al que se ha hecho alusión en los
Considerandos anteriores y posibilitar la modernización y simplificación de las
actuaciones administrativas, resulta necesaria la emisión de una Ley de
carácter general que regule la actuación de la Administración Pública, para que
ésta cumpla con eficiencia y eficacia sus atribuciones».”
LEY GENERAL CON CARÁCTER UNIFICADOR Y SISTEMATIZADOR DE LAS RELACIONES JURÍDICAS, CONSIDERADA
DE PRIMER ORDEN JURÍDICO Y NO COMO NORMA SUPLETORIA, LA CUAL DEBE APLICAR LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL DESARROLLO DE SU ACTIVIDAD
“Con lo dicho, esta sala es categórica en
señalar que la LPA es un ordenamiento que acertadamente puede calificarse como
una “ley general con carácter unificador y sistematizador” de las
relaciones jurídicas de la Administración pública y los particulares, en la
aplicación del derecho administrativo. La LPA es una norma que inspira, nutre,
dirige, condiciona y limita la actividad de las instituciones públicas en
cualquier área de aplicación del derecho administrativo, desde una perspectiva
general y uniformadora del ejercicio de las potestades administrativas.
Entonces, no se trata de un ordenamiento supletorio (de aplicación
subsidiaria en defecto de las leyes sectoriales), sino del primer orden
jurídico que dirige la actividad administrativa. Este valor de
imperatividad inmediata y privilegiada frente a las leyes sectoriales surge de
la declaración del legislador relativa a que la LPA es «de aplicación en todos los procedimientos administrativos, por
tanto, quedan derogadas expresamente todas las Disposiciones contenidas en
Leyes Generales o Especiales (sic) que
la contraríen (…)» (art. 163 de la LPA).”
Ahora, esta sala también debe aclarar que
la LPA, por su propia naturaleza (“ley general con carácter unificador y
sistematizador”), no agota integralmente los supuestos particulares o
de previsión especial de las diversas materias en las que interviene la
Administración, dejando un margen para que, atendiendo la singularidad de las
distintas áreas de aplicación del derecho administrativo, el legislador -a
través de las leyes sectoriales administrativas-, defina dichas
particularidades. Precisamente por ello, el art. 163 inc. 2° de la ley que se
analiza, establece expresamente que no se derogan los procedimientos en
materia tributaria y aduanal, de prestaciones de seguridad social, de
expropiación forzosa, procedimientos seguidos por la administración militar,
procedimientos de selección de contratista y procedimientos relativos al medio
ambiente, en cuyos casos el procedimiento se regirá de conformidad a lo
dispuesto en la ley especial. Y en el mismo sentido, en el art. 163-A se
establece que «Los procedimientos administrativos relativos a la protección
de la primera infancia, niñez y adolescencia se regirán por lo establecido en
su legislación especial (…)». No obstante, en todo lo no previsto por las
leyes que regulan los procedimientos enlistados en las dos normas anteriores,
la LPA resulta aplicable.
Tal como se ha precisado supra, la LPA, en tanto ley
general, posee el
carácter de unificadora y sistematizadora y bajo ningún sentido puede
entenderse o aparejarse a la condición de ley supletoria; y es que, la
vinculación de las leyes especiales o generales a la LPA es radical, llegándose
a considerar expresamente la supresión de toda cláusula que la contraríe. Este
postulado supervive con el hecho de que la misma LPA, en su contenido,
establece casos exentos de su regulación (asunto que adelante será abordado).
Por lo dicho, como premisa para el
presente análisis debe señalarse que la LPA no es una normativa supletoria; por
el contrario, instituye el ordenamiento legal que en primer término debe
aplicar la Administración pública en el desarrollo de su actividad
administrativa.”
POSEE UN BLOQUE DE DERECHO MATERIAL Y OTRO BLOQUE DE REGLAS DE
PROCEDIMIENTO, POR LO QUE NO SE CIRCUNSCRIBE A REGULAR ÚNICAMENTE LAS REGLAS DE
LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
“b) Establecido lo anterior, es importante mencionar
que la LPA, si bien ha sido denominada por el legislador, al definir su nombre,
como una ley de procedimientos administrativos, en realidad su
contenido no se circunscribe a regular las reglas de la tramitación de los
procedimientos.
Es así como, por una parte, la LPA contiene un bloque de
regulación de naturaleza material (sustantiva) que refriere, por mencionar
solo algunos aspectos, los principios generales que rigen la actividad
administrativa, los derechos de los particulares frente a las instituciones
públicas, las obligaciones de las personas ante la Administración, un completo
régimen jurídico del acto administrativo y hasta regulación sustantiva de la
materia administrativa sancionadora.
Por otra parte, la misma LPA posee otro bloque de regulación de
aspectos del procedimiento, por ejemplo, requisitos de forma generales para
la presentación de peticiones, las fases mínimas de todo procedimiento, las
reglas de tramitación, plazos, trámite de los recursos administrativos, entre
otros.
A manera de conclusión, a lo largo del articulado de la LPA existe
(i) un bloque de derecho material y (ii) un bloque
de reglas del procedimiento. Ambos segmentos normativos resultan
vinculantes para la actividad administrativa, con las excepciones hechas en el
mismo cuerpo normativo (arts. 163 inc. 2° y 163-A de la LPA).”
LAS REGLAS ESPECIALES DE LOS PROCEDIMIENTOS EXCEPTUADOS POR LA LPA
SE MANTIENEN INCÓLUMES, DE CONFORMIDAD CON SU LEY SECTORIAL; SIN EMBARGO, EN
CUANTO A LA REGULACIÓN DE FACULTADES SUBJETIVAS, RÉGIMEN JURÍDICO SUSTANTIVO Y DERECHO
MATERIAL ES APLICABLE LA LPA
“c) Ahora bien, retomando lo
señalado en el inc. 1° del art. 163 de la LPA, ésta define una regla
general de aplicación de sus dos bloques normativos (derecho material y reglas del procedimiento); esto es, ambos son
aplicables “en todos los procedimientos administrativos”. Es por tal motivo que la LPA figura como
una “ley general con carácter unificador y sistematizador” con preponderancia
sobre las demás leyes administrativas (formales y materiales), al punto que ha
derogado todo aquello que la contraríe.
Debe comprenderse que existe una excepción
a la anterior regla. Por una parte, el art. 163 inc. 2° de la LPA presenta una
lista taxativa de procedimientos que, aparentemente, no están afectados
por las regulaciones de la referida ley. Este inciso señala: «No obstante, no se derogan los procedimientos administrativos
en materia tributaria y aduanal, de prestaciones de seguridad social, de
expropiación forzosa, procedimientos seguidos por la administración militar,
procedimientos de selección del contratista y procedimientos relativos al medio
ambiente, los cuales se regirán por lo dispuesto en su Ley Especial. En todo
lo no previsto se aplicará lo establecido en esta Ley» (el resaltado es propio). Por otra parte, el art. 163-A de la LPA
establece que «Los procedimientos administrativos relativos a la protección
de la primera infancia, niñez y adolescencia se regirán por lo establecido
en su legislación especial. En todo lo no previsto se aplicará lo establecido
en esta Ley» (el resaltado es propio).
De tales disposiciones se advierte que el legislador ha hecho una
excepción respecto de la aplicación de la LPA. Sin embargo, tal excepción no es
absoluta. La interpretación armónica y sistemática de las normas que componen
la LPA permiten advertir que, si en su art. 163 inc. 2° se ha hecho referencia a que “no se derogan los
procedimientos” ahí descritos, y en el
art. 163-A se señala que “los procedimientos administrativos” relativos
a la protección de la primera infancia, niñez y adolescencia se regirán por lo
establecido en su legislación especial; la no aplicación de la LPA se
encuentra limitada al bloque de las reglas del procedimiento, pero no al
componente de derechos materiales. De ahí que, las reglas especiales de los
procedimientos exceptuados por la LPA se mantienen incólumes, de conformidad
con su ley sectorial. Pero en cuanto a la regulación de facultades subjetivas,
régimen jurídico sustantivo y, en estricto sentido, derecho material, en los
procedimientos señalados supra siempre es aplicable la LPA.
A modo de ejemplo, en el art. 163 inc. 2° de la LPA se exceptúan “los procedimientos administrativos en materia tributaria”. No obstante, la
misma LPA, en integración de los principios generales de la actividad
administrativa del “antiformalismo” (art. 3 N° 3), celeridad (art. 3 N° 5) y
economía (art. 3 N° 6) junto con el derecho a la buena administración (art. 16
N° 1), concreta la siguiente cuestión en su art. 4 inc. 3°: «En todo caso, con el fin
de agilizar los trámites y procedimientos administrativos, la Administración se
abstendrá de exigir documentos de uso común que obren en registros públicos o
en las dependencias encargadas de expedirlos, tales como la documentación
acreditativa de la existencia de las personas, su personería, o la tarjeta
de identificación tributaria» (el
resaltado es propio).
Cómo se advierte, la LPA si es aplicable a en los procedimientos
administrativos en materia tributaria, pero esta afirmación amerita la debida
aclaración: el procedimiento tributario, en cuanto a sus reglas especiales,
fases, plazos, y cuestiones estrictamente de tramitación, se mantiene incólume
(no le es aplicable el bloque de reglas del procedimiento de la LPA); sin
embargo, dicho procedimiento tributario está siempre sujeto, en cuanto a
derechos, a la LPA (sí le es aplicable el bloque material de la LPA).”
PESE A QUE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS HA ESTABLECIDO
EXCEPCIONES A SU COMPONENTE PROCEDIMENTAL, ANTE LA OMISIÓN NORMATIVA SECTORIAL
DE CARÁCTER ADMINISTRATIVA, SOBRE EL PROCEDIMIENTO SE APLICA DIRECTAMENTE LA
LPA
“En este orden, la correcta interpretación del art. 163 de la LPA
tiene como presupuesto reconocer que esta ley comprende los dos grandes bloques
jurídicos a los que se ha hecho referencia supra; y que, bajo esta
comprensión, la aplicabilidad de la LPA en relación a las leyes sectoriales se
define sobre la base de dos máximas:
(1) A la lista de
procedimientos de los arts. 163 inc. 2° y 163-A de la LPA no les son aplicables
las reglas del procedimiento de la misma LPA, sino únicamente el bloque
material o sustantivo de derechos comprendidos en ésta.
(2) Por otra parte, a todo
procedimiento administrativo que no se encuentra en la lista taxativa de los
arts. 163 inc. 2° y 163-A de la LPA, le es aplicable tanto el bloque de reglas
del procedimiento como el bloque de derechos o materia sustantiva de la LPA.
Incluso, la naturaleza de la LPA de ley general con el carácter “unificador y sistematizador” frente la actividad administrativa, permite agregar una
especial consideración a la primera máxima que se ha señalado. Así, aun
cuando deben respetarse las particularidades de la estricta tramitación de la
lista de procedimientos de los arts. 163 inc. 2° y 163-A de la LPA, en el
supuesto en el que, en tales casos, no se regulara determinado asunto
procedimental, obligatoriamente tendrían que aplicarse las reglas del
procedimiento de la LPA. Y es que, esto ha sido consignado expresamente por el
legislador: «En todo lo no previsto se aplicará lo establecido en esta Ley».
Acorde con lo anterior, cabe traer a colación la jurisprudencia de
esta sala; específicamente, la sentencia 19-20-RA-SCA, de las 12:49 horas del
28 de septiembre de 2020, en la que se decidió una controversia de un
procedimiento tributario, aplicándose normas procedimentales de la LPA: «(…)
el artículo 16 número 6 LPA otorga a los administrados, entre otros
derechos, el derecho “A presentar quejas, sugerencias y reclamaciones ante
la Administración Pública. Los ciudadanos también tendrán derecho a presentar recursos
contra actos o resoluciones de la Administración Pública, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico.” El derecho antes señalado se divide en dos: (1) el de
presentar quejas, sugerencias y reclamaciones, que no tiene mayor limitación
que el que impongan las leyes mediante prohibiciones o límites y (2) el de
recurrir, que es más restringido, pues sólo se puede acceder a los recursos
conforme se encuentren reglados en el ordenamiento jurídico. Las peticiones
que no tienen más trámite que la presentación del escrito ya se encuentran
contempladas en la LPA que se refiere a ellas en el artículo 89 inciso 3 “Tratándose
de solicitudes en las que la Administración deba resolver la petición, sin más
trámite que la presentación del escrito que la contiene, el plazo máximo para
resolver será de veinte días.” En ese sentido, la contribuyente social se
encontraba habilitada para presentar su reclamación –la de que se aplicara
jurisprudencia que considera favorable en un procedimiento de fiscalización en
el cual no se están siguiendo los lineamientos que la administrada pide– y
tenía derecho a que se le resolviese la misma en algún sentido, dentro
de un plazo determinado por la ley y sin mayor trámite que el de simplemente
responder a su pretensión (…)»
En tal precedente, esta sala aplicó directamente el art. 16 de la
LPA que regula los derechos de los administrados frente a la Administración
Pública (componente material de la LPA) y ante un vacío del Código
Tributario respecto del procedimiento para solicitudes no regladas amparadas en
el derecho de petición regulado en el art. 18 de la Constitución, se aplicó
también el art. 89 inc. 3 de la LPA, en lo que concierne al plazo máximo
para resolver peticiones sin más trámite (componente procedimental de la LPA).
Y es que, efectivamente, aunque la LPA haya establecido excepciones a su
componente procedimental, ante la posibilidad de omisiones normativas sobre el
procedimiento se aplica directamente la LPA (se insiste, aplicación directa, no
supletoria).
De esta forma, esta sala fija las reglas para definir la
aplicación de la LPA frente a la normativa sectorial de carácter
administrativa, presupuesto necesario para resolver el conflicto jurídico
sometido a juzgamiento en el presente proceso contencioso administrativo.”
62-23-PC-SCA