LEY ESPECIAL PARA LA REESTRUCTURACIÓN MUNICIPAL

ACTORES DISPONÍAN DE DOS MECANISMOS ESTABLECIDOS EN EL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA PARA EJERCER LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, AUNQUE ESTOS NO SEAN EXIGENCIA DEL PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY

“Ahora bien, es preciso hacer notar que los actores, como cualquier otro ciudadano, tenían a su disposición dos mecanismos de democracia participativa previstos en el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa. Por una parte, su art. 49 habilita a que las comisiones legislativas, cuando lo consideren procedente, “previa solicitud por escrito del interesado, [den] audiencia a las personas o los representantes de sectores peticionarios, en algún tema que las comisiones estén estudiando”. Por la otra, el art. 50 de dicho reglamento indica que “[l]as comisiones podrán acordar realizar consultas públicas sobre los temas en estudio […]”. De ese modo, si bien la consulta popular no es una exigencia del proceso de formación de ley conforme a la Constitución, sí hay mecanismos de democracia participativa en el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa que en este caso en concreto podrían haber servido como sucedáneos a dicha consulta, los cuales estuvieron en todo momento a disposición de cualquier ciudadano. Por tanto, la demanda se deberá declarar improcedente respecto de este punto.”

DEFECTOS EN LA CONFIGURACIÓN DE LA PRETENSIÓN, AL NO ESTABLECER UN PARÁMETRO DE CONTROL Y POR FALTA DE FUNDAMENTO DE LA SUPUESTA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN

“2. El segundo argumento de los demandantes (considerando II.2) consiste en que el hecho de que en la aprobación de la Ley Especial para la Reestructuración Municipal no se haya tomado en cuenta la actualización del censo poblacional elaborado por la Dirección Nacional de Estadística y Censo implica que existe una inconstitucionalidad por omisión.

En cuanto a este punto, se advierten dos defectos en la configuración de la pretensión. Por un lado, no se ha establecido cuál es la disposición constitucional que serviría como parámetro de control (esto es, de la cual derivaría el mandato constitucional supuestamente infringido)[3]. Por el otro lado, conforme a lo sostenido por esta Sala en decisiones pasadas, se está en presencia de una inconstitucionalidad por omisión si se logra determinar: a) que hay una orden concreta, específica e ineludible de producción normativa infraconstitucional de desarrollo; b) la falta de desarrollo legislativo y c) la ineficacia de las disposiciones constitucionales concernidas[4]. No obstante, los actores se han limitado en su demanda a sostener que existe una inconstitucionalidad por omisión, sin argumentar esos elementos. Por tanto, la demanda se deberá declarar improcedente respecto de este punto.”

INEXISTENCIA DE CONTRASTE NORMATIVO QUE FUNDAMENTE LA EXISTENCIA DE UNA INCONSTITUCIONALIDAD POR VÍA DE ACCIÓN REFLEJA

“3. El tercer argumento (considerando II.3) es que una ley que afecte indirectamente los derechos que reconocen los arts. 72 y 73 Cn. (sufragio y derecho a optar a cargos públicos) es inconstitucional en congruencia con el art. 23 de la Carta Democrática Interamericana. En cuanto a esta alegación, se advierte que los actores no han hecho ningún contraste normativo y que tampoco han aducido la violación al art. 23 de la Carta Democrática Interamericana como una inconstitucionalidad por vía de acción refleja, conforme a los términos descritos en el considerando III.2 de la presente resolución.

De hecho, ni siquiera indicaron mínimamente si dicha carta encaja dentro de alguno de los supuestos que habilitan la argumentación de la inconstitucionalidad por vía de acción refleja, esto es, que se trate de un tratado del derecho internacional de los derechos humanos o que regule actividades que directa o indirectamente incidan en ellos. Así, no se tienen por cumplidos los presupuestos para analizar esta cuestión. Por tanto, la demanda se deberá declarar improcedente respecto de este punto.”

ALCANCE DEL CONCEPTO DE TERRITORIO ESTATAL

“4. El cuarto argumento es que se ha infringido el art. 248 Cn., que prescribe la irreductibilidad del Estado y de sus componentes. En específico, esta disposición establece en su inciso 4° que “[n]o podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren […] al territorio de la República […]” (el resaltado es propio).

Pues bien, conforme a los precedentes constitucionales, el territorio puede ser entendido desde tres aproximaciones: “desde una primera aproximación se entiende que el territorio estatal se integra por la tierra firme o territorio en sentido estricto, concepto en el que debe distinguirse entre territorio continental y territorio insular, compuesto este último por las islas comprendidas dentro del mar territorial; desde una segunda, se entiende que dentro de dicha denominación también está comprendido el mar territorial, es decir, la zona de mar adyacente a las costas, aunque debe aclararse que conceptualmente el mar territorial no comprende [solo] la superficie del mar, sino también el subsuelo, el lecho marino, la columna de agua y el espacio aéreo suprayacente; y una tercera, por la que cabe entender que también forma parte del territorio el espacio aéreo, esto es, el existente sobre la tierra firme y, como ya se dijo, sobre el mar territorial. Contenidos que en definitiva puede afirmarse revelan el alcance de dicho concepto”[5].

De ese modo, el concepto de territorio estatal está vinculado con el art. 84 Cn., que sería la disposición constitucional afectada por la cláusula de irreformabilidad del art. 248 Cn. Básicamente, de lo que se trata es de que las reformas constitucionales no sirvan como un vehículo para realizar concesiones o reducciones territoriales, sino que la demarcación del territorio de El Salvador provenga de lo que el art. 84 Cn. establece, el cual, en muchos de sus aspectos, reconduce a las normas del derecho internacional como fundamento para tal demarcación y limitación. Así, no es una disposición vinculada con la extensión del área de los municipios, sino con la del Estado como un todo. En consecuencia, se ha atribuido un contenido equívoco al parámetro de control propuesto[6], por lo que la demanda se deberá declarar improcedente respecto de este punto.”

CABILDEO ABIERTO ES UNA FIGURA ESTABLECIDA EN EL CÓDIGO MUNICIPAL

            “5. El quinto argumento de los demandantes consiste en que las facultades legislativas sobre los municipios están referidas a su forma y extensión, pero que su autonomía limita esas facultades respecto de su disolución en el sentido de que, para ese propósito, es necesaria una consulta dentro del municipio. Así, consideran que la forma democrática de consulta local es el cabildo abierto y que es lógico que sea por ese medio que se pregunte sobre este asunto para dar lugar a una estructura que sea distinta de la que ya existe (arts. 115 y 116 CM). Esto se vincula con la parte inicial de su demanda, donde este argumento fue relacionado a los arts. 2, 11, 21, 85, 202 y 248 Cn. y a los arts. 2, 20 n° 4 y 5, 115 y 116 CM.

El cabildo abierto es una figura prevista en el art. 116 letra b CM como un mecanismo de participación ciudadana. Esta disposición enlaza con el art. 117 de dicho código, que establece ciertas reglas procedimentales para la consulta popular. Sin embargo, es patente que esta alegación se traduce en una supuesta inconstitucionalidad que deriva de la infracción de las reglas legales que estatuye el Código Municipal. Esto se debe a que, como se dijo con anterioridad, el proceso de formación de ley que prevé la Constitución no se integra por ninguna fase en la que se exija de la consulta popular de un proyecto de ley, sin perjuicio de los mecanismos de democracia participativa que se señalan en el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa.”

ACTORES PROPONEN COMO PARÁMETRO DE CONTROL UNA NORMA INFRACONSTITUCIONAL RAZÓN POR LA CUAL SE DECLARA IMPROCEDENTE

“Como consecuencia de lo anterior, se puede afirmar que el parámetro de control propuesto es, en realidad, una norma infraconstitucional (las que derivan de las disposiciones del Código Municipal). Pues bien, conforme a lo dicho en el considerando III.1, esta Sala ha sostenido reiteradamente que tales normas no pueden erigirse en dicho parámetro, porque entonces se produciría una deconstitucionalización por exceso. Entonces, la conclusión a la que se llega es que este planteamiento de los actores es errado, por lo que la demanda deberá declararse improcedente respecto de este punto.”

ACTORES ESTABLECEN UN SIGNIFICADO ERRÓNEO AL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD

            6. El sexto argumento contenido en la demanda es que la base de la Ley Especial para la Reestructuración Municipal es, según su art. 1, la “Ley Única del régimen político que fue aprobada en el año 1879 como codificación de Leyes Patrias”, que en sus arts. 1 y 3 estableció la estructura de los departamentos, distritos y demarcaciones municipales. Entonces, se trata de un retroceso que viola el principio de irretroactividad que establece el art. 21 Cn.

En cuanto a esto, se advierte que los actores confieren al principio de irretroactividad un significado que no le corresponde, conforme a lo dicho en el considerando V de esta resolución. La naturaleza esencial de este principio es la no afectación de las situaciones o derechos creados o surgidos al amparo de un ordenamiento jurídico por una norma surgida posteriormente. Es decir, la irretroactividad implica que las emisiones normativas futuras no pueden calificar jurídicamente los actos o hechos pasados de los individuos o instituciones, de manera que se altere la regulación que correspondería aplicar según el ordenamiento que estuvo vigente en el momento en que aquella tuvo lugar o se consumó[7].

Por el contrario, no se infringe de ninguna manera el principio de irretroactividad cuando una regulación posterior retoma contenidos que estaban previstos en regulaciones anteriores. De hecho, justamente este asunto es el que justifica la figura del traslado del objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad[8] (una figura que acontece cuando, pese a la derogación de la disposición cuestionada en el transcurso del proceso, permanece la norma por haberse alojado en un nuevo cuerpo normativo). Asumir que la irretroactividad tiene esta proyección supondría un resultado absurdo: admitir que el orden jurídico es pétreo y que no puede retrotraerse a regulaciones pasadas que, a la luz de las circunstancias (y sin que haya en ellas un vicio sustantivo de inconstitucionalidad), sean adecuadas para un fin legítimo[9].

La única excepción a la regla antedicha es la prohibición de regresividad en materia de derechos fundamentales[10], que impone el deber de no retroceder en el estatus reconocido y protegido para tales derechos en las normas constitucionales y en la legislación, a menos que se justifique en el principio de proporcionalidad[11], que no es lo que acontece en este caso. En consecuencia, al habérsele asignado un contenido equívoco al parámetro de control, la demanda se deberá declarar improcedente respecto de este punto.”

ACTORES ESTABLECEN UN CONTENIDO EQUÍVOCO AL CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL; Y ALEGAN UN CONTRASTE NORMATIVO DEFICIENTE

“7. El eje central del séptimo argumento de los actores es que la representación proporcional puede aumentarse o mantenerse igual, pero no disminuirse sin violar el art. 85 Cn., que es el que establece la forma de gobierno. Sin embargo, en virtud del objeto de control habría una menor representación en el ejercicio del gobierno que en el presente.

Pero, a partir de lo dicho en el considerando VIII, la representación proporcional significa que el hecho de ganar o no un escaño depende generalmente de la proporción de votos que obtengan los diversos candidatos o partidos políticos. Así, la idea clave de dicho principio es reflejar, con la mayor exactitud posible, las fuerzas sociales y grupos políticos en la población. La cantidad de votos y la de escaños de los partidos deben corresponderse de modo aproximado, es decir, según la fórmula de representación proporcional, la cantidad de escaños obtenidos por un partido será igual a la proporción de votos que haya conseguido.

Es decir, este principio es un asunto electoral que, por ejemplo, podría ver violado cuando una hipotética reorganización territorial implicara, a la vez, una modificación en el sistema de conteos de votos y en la proporcionalidad representativa que corresponde a cada uno de los municipios a partir de su territorio y población. No obstante, los actores no han detallado ni una cuestión ni la otra, por lo que se incurre en un doble vicio en la configuración de la pretensión: por una parte, se asigna un contenido equívoco al concepto constitucional de representación proporcional; y por la otra, se aduce un contraste normativo deficiente. En consecuencia, la demanda se deberá declarar improcedente respecto de este punto.”

PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY NO COMPRENDE LA CONSULTA POPULAR COMO UNA EXIGENCIA HACIA EL LEGISLADOR. DE ESE MODO, LA SEGURIDAD JURÍDICA NO SE VERÍA INFRINGIDA EN EL SUPUESTO DE QUE ESTA NO SE REALICE

“8. El octavo argumento de los peticionarios es que el proceso de formación de ley inicia, en su fondo, con la discusión. Luego de comenzado ese proceso mediante la iniciativa de ley, debe llamarse a las partes involucradas para preservar el bien común. Después de eso, es preciso cumplir con los requisitos de forma de decreto, sanción y publicación. Pero, un error en el procedimiento descrito viola el art. 11 Cn. (debido proceso y seguridad jurídica).

En relación con este argumento, se advierte que los actores le han atribuido un contenido equívoco al art. 11 Cn., pues de tal disposición no deriva el debido proceso (sino solo algunas de sus manifestaciones, como el derecho de audiencia) ni la seguridad jurídica, según lo explicado en el considerando VI de esta resolución. De igual manera, el debido proceso es una categoría con incidencia procesal que no está vinculada con el proceso de formación de ley, ya que este último no hace surgir una relación jurídico-procesal, sino que es un conjunto de trámites que han de seguirse a fin de que un texto determinado adquiera jurídicamente fuerza obligatoria de ley[12] y en el que no se debaten derechos o intereses.

En el mismo sentido, como ya se apuntó previamente, el proceso de formación de ley no comprende la consulta popular como una exigencia hacia el legislador. De ese modo, la seguridad jurídica no se vería infringida en el supuesto de que esta no se realice. Por todo lo anterior, la demanda se deberá declarar improcedente respecto de este punto.

9. En lo que respecta a las peticiones referidas en el considerando II.9 de esta decisión, al haberse declarado improcedentes todas las pretensiones principales de las cuales dependen estas, resulta inoficioso pronunciarse sobre ellas.”