LEY DEL SISTEMA DE AHORRO PARA
PENSIONES
CARÁCTER DE SERVICIO PÚBLICO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL NO
HACE REFERENCIA AL ENTE QUE REALIZA LA ACTIVIDAD
DE SATISFACCIÓN DE ESAS NECESIDADES E INTERESES SINO AL DESTINATARIO
“1. A) En
cuanto a la supuesta contradicción del carácter de servicio público obligatorio
de la seguridad social (art. 50 Cn.) debido a que las AFP son sociedades
anónimas de capital fijo, por lo que persiguen fines de lucro, se advierte que
la jurisprudencia de esta Sala ya ha explicado que el carácter de servicio
público de la seguridad social “no
hace referencia al ente que realiza la actividad de satisfacción de esas necesidades e
intereses, sino al destinatario”[1],
por lo cual, dicho servicio puede brindarse por una institución de carácter estatal, “por entes privados o bien una forma que combine
ambas”[2].
Por otra parte, también se ha explicado que los servicios públicos “constituyen
en su esencia actividades de tipo económico”, por lo que su gestión incluye el
derecho a la libertad económica[3],
y esta implica la finalidad de mantener o incrementar el patrimonio privado[4].
Entonces, el hecho de que la seguridad social sea administrada por un ente
privado que persiga fines de lucro ya ha sido admitido por la jurisprudencia de
este Tribunal, sin que ello niegue el carácter de servicio público de la
seguridad social. Por tanto, se advierte que este punto de la pretensión se
basa en una interpretación que no ha tomado en cuenta la jurisprudencia de esa
Sala, por lo que muestra un fundamento material deficiente que no es apto para
establecer un contraste normativo de índole constitucional que pueda ser
examinado por este Tribunal. Por tanto, la demanda se declarará improcedente en este punto.”
IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA AL NO
HABERSE SEÑALADO QUÉ
MANDATO DEL PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY SE INCUMPLIÓ EN LA CREACIÓN DEL OBJETO
DE CONTROL NI EL PRECEPTO CONSTITUCIONAL RESPECTIVO
“B) En
cuanto al supuesto vicio
de forma del art. 23 LESAP, porque, dada la naturaleza
mercantil de las AFP, el servicio que suministran no ha sido regulado mediante
derecho público, es necesario reiterar que —como se anotó en el apartado III.2
de esta resolución—, las inconstitucionalidades por vicios de forma implican la
infracción de alguna norma sobre producción jurídica, independientemente de la materia que se
regule. Sin embargo, pese a que los actores han alegado que se ha incurrido en
un vicio de forma, no han señalado qué mandato del proceso de formación de ley
se incumplió en la creación del objeto de control ni el precepto constitucional
respectivo. Por tanto, el fundamento jurídico de este punto de la pretensión es
deficiente. En consecuencia, la demanda se declarará improcedente en
este punto.”
IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA DADO QUE SE HAN
ALEGADO VICIOS MATERIALES PERO NO SE HAN SEÑALADO LOS PRECEPTOS CONCRETOS QUE
LOS PREVÉN POR LO QUE ES IMPOSIBLE IDENTIFICAR EL OBJETO DE CONTROL PROPUESTO
“2. Sobre
el alegato de que la regulación de las inversiones de las AFP no cumple el
mandato constituyente de optimizar los recursos (art. 50 Cn.), los actores han
sostenido que ello se debe a que: a) los dividendos son determinados por la
ley; b) no se generan suficientes intereses y se debitan cantidades en concepto
de administración de fondos; c) el pensionado recibe una fracción de sus
ahorros junto con la rentabilidad generada, pero el resto de ahorros no le
reporta beneficio porque ya no gana intereses ni rentabilidad; d) los fondos
deberían invertirse con tasas competitivas dentro del mercado y no en rubros de
bajo riesgo, e) debe haber múltiples opciones de inversión, seguras y
rentables; f) debió darse una concesión a favor de las AFP, como ocurrió con otros
servicios públicos y g) la ley impugnada no satisface el juico de
proporcionalidad. Al respecto, se advierte que se trata de motivos de diversa
índole, los cuales se atribuyen a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones
de manera general, sin mencionar las disposiciones específicas que prevén los
supuestos normativos objetados. Por tanto, dado que se han alegado vicios
materiales, pero no se han señalado los preceptos concretos que los prevén, es
imposible identificar el objeto de control propuesto. Ello muestra un
deficiente fundamento jurídico en este punto de la pretensión.
Por otra parte,
específicamente sobre el alegato referido a que las AFP debieron pasar por un
proceso de concesión, como ha ocurrido en otros servicios públicos, esta Sala
advierte que los actores no señalan qué relación guarda la concesión con la
optimización de los recursos del sistema previsional o si tal exigencia
proviene de algún otro precepto constitucional, ello muestra un deficiente
fundamento jurídico y material de la pretensión, que impide identificar un
contraste normativo que pueda ser enjuiciado.”
IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA DEBIDO A
QUE NO SE HAN PROPORCIONADO LOS ELEMENTOS NECESARIOS PARA REALIZAR EL TEST DE
PROPORCIONALIDAD SOBRE PRECEPTOS CONCRETOS DE LA LEY IMPUGNADA
“Por último, se
observa que se ha alegado que la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones no
cumple el juico de proporcionalidad. Sin embargo, no se ha explicado cuáles son
las medidas limitativas previstas por dicha ley, los preceptos respectivos ni
por qué y cuál escaño del principio de proporcionalidad se ha incumplido. En
ese orden, es oportuno indicar que el principio de proporcionalidad es el
criterio estructural que sirve para articular las tensiones entre las
disposiciones constitucionales y sus concreciones[5].
Sus dos modalidades son la prohibición de exceso y la prohibición de protección
deficiente[6].
Así, cuando se analiza la proporcionalidad de una medida por prohibición de
exceso, el examen consiste en determinar si es idónea, necesaria y proporcional
en sentido estricto[7],
lo que significa que debe determinarse si: a) se trata de una medida adecuada
causalmente para conseguir un fin legítimo y tiene base objetiva; b) no hay
otro medio con, al menos, el mismo nivel de idoneidad para alcanzar el fin,
pero menos pernicioso para los principios o derechos concernidos; y c) si el
grado de satisfacción del fin perseguido o principio protegido justifica el
grado de afectación de los principios o derechos contrapuestos[8].
Asimismo, debe considerarse que esta Sala ya ha señalado que el test de
proporcionalidad tiene carácter escalonado[9] y
que el actor debe proveer los insumos argumentales para realizarlo, es decir,
señalar por qué la medida es inidónea, innecesaria o desproporcionada en
sentido estricto[10].
En ese sentido, dado que los actores no han proporcionado los elementos
necesarios para realizar el test de proporcionalidad sobre preceptos concretos
de la ley impugnada, resulta imposible efectuar el análisis constitucional de
esta. Consecuentemente, por las deficiencias señaladas, la demanda se
declarará improcedente en este punto.”
LA NO DEVOLUCIÓN DE LOS FONDOS DE LAS
CUENTAS INDIVIDUALES PARA PENSIONES POR EL SUPUESTO DE DESEMPLEO NO MUESTRA
ALGUNA POSIBILIDAD DE LIMITAR O INFRINGIR EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL YA
QUE LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS PERSIGUEN GARANTIZAR EL OTORGAMIENTO Y PAGO
DE LAS PENSIONES DE VEJEZ, INVALIDEZ COMÚN Y DE SOBREVIVENCIA
“3. A) Sobre
la supuesta infracción a la seguridad social (art. 50 Cn.), por la permanencia
en la afiliación (arts. 2 letra i, 5 inciso 1° y 7 inc. 1° LESAP), aunque se
pierda la calidad de trabajador, se advierte lo siguiente:
En cuanto a la
afirmación de que la seguridad social es un servicio público obligatorio solo
para el Estado y no para el trabajador inactivo, es preciso señalar que la
jurisprudencia constitucional y contencioso administrativo han sostenido que la
seguridad social tiene una naturaleza compleja, pues constituye un derecho,
pero también una obligación, ya que “los sujetos protegidos no pueden decidir
de manera potestativa si se integran o no al sistema de seguridad social, sino
que, para una mejor protección de sus intereses, del texto constitucional se
infiere que deben integrarse”[11].
Por tanto, ya se estableció que la seguridad social es obligatoria para sus
titulares, de manera que los actores han hecho una interpretación que deja de
lado la posición jurisprudencial, lo cual revela un fundamento material
deficiente para este alegado.
Sobre las
afirmaciones referidas a que los obligados a cotizar son los trabajadores
formales y no las personas que pierden tal calidad, por lo que, si se rompe la
relación laboral también debe hacerlo la afiliación y devolver el saldo de la
cuenta individual, principalmente porque las personas tienen diversas
relaciones laborales en su vida, es preciso señalar que los propios actores
reconocen que la condición de estar activo laboralmente es variable, temporal,
sujeta a diversas circunstancias, en conclusión, se trata de un estado
eventual. Ello también es predicable para el opuesto de la actividad laboral,
es decir, la inactividad, pues tampoco este es un estado terminante, sino que
cesa en el momento en que la persona adquiere otro trabajo, y aunque puede ser
recurrente, no es permanente ni definitivo.
En cambio, los fondos
de las cuentas de ahorro individual se van integrando durante toda la vida
laboral de una persona y están destinados para el pago de su pensión, la cual
tendrá lugar ante algún evento de carácter permanente que revele la incapacidad
para seguir laborando con normalidad. Entonces, las cuentas individuales no se
han diseñado para enfrentar las posibles dificultades derivadas de un periodo
temporal de desempleo en relación con una persona con plena capacidad laboral,
sino para ayudar a financiar la pensión en relación con una persona que ha
perdido su capacidad laboral o se ha disminuido significativamente. Son estas
últimas contingencias las que pretenden enfrentarse y no las ligadas a un
circunstancial desempleo. Por esa razón, lo determinante para acceder a los
fondos de la cuenta individual no es que la persona esté empleada o no, sino
que cumpla con los requisitos que la ley señale para ello, de manera que, si
estos se cumplen, dichos fondos podrán ser entregados a su titular de la forma
prevista por la ley, aunque este no se encuentre activo laboralmente y, por
ende, no esté realizando cotizaciones al momento de llenar las condiciones para
acceder a una pensión.
En ese sentido, si
bien la seguridad social podría llegar a incluir mecanismos para enfrentar el
desempleo, ello no es parte del ámbito de protección de la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones, pues esta persigue constituir fondos “destinados a pagar
las prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados para cubrir los riesgos
de Invalidez Común, Vejez y Muerte” (art. 1 inc. 2 LESAP), que implican el
“otorgamiento y pago de las pensiones de vejez, invalidez común y de
sobrevivencia”, de conformidad con lo establecido en dicha ley (art. 2 letra
a LESAP). Por tanto, el ámbito de regulación previsto por los preceptos
impugnados no guarda relación alguna con los supuestos de desempleo, de manera
que la no devolución de los fondos de las cuentas individuales para pensiones
por el supuesto de desempleo no muestra alguna posibilidad de limitar o
infringir el derecho a la seguridad social (art. 50 Cn.), ya que los preceptos
impugnados persiguen garantizar el otorgamiento y pago de las pensiones de
vejez, invalidez común y de sobrevivencia, lo cual constituye un ámbito de la
seguridad social. Por tanto, lo alegado por los actores argumentalmente no
muestra la posibilidad de una contradicción normativa entre los arts. 2 letra
i, 5 inciso 1° y 7 inc. 1° LESAP y el art. 50 Cn., de manera que en este punto
de la pretensión no se ha planteado un contraste normativo de índole
constitucional que pueda ser dirimido por este Tribunal.
En cuanto a los
alegatos relacionados con que la situación de afiliación inactiva, por no tener
una relación laboral formal, impide que la persona acceda a sus ahorros, aunque
estos son de su propiedad, debiendo “existir una devolución en caso de
desempleo”, al igual que ocurre en los supuestos de invalidez, sobrevivencia
(arts. 125 y 126 LESAP) o la devolución de saldo a los extranjeros y que la
afiliación y cotización son obligaciones accesorias a la relación laboral (art.
13 LESAP), por lo que, la suerte de lo principal sigue a lo accesorio, de
manera que resulta “desproporcional mantener afiliada a la persona si ya no
está realizando cotizaciones”, en primer lugar, ya se explicó que los fondos de
la cuentas individuales no han sido previstos para el supuesto de desempleo,
sino para enfrentar otro tipo de contingencias que revelan un carácter
permanente. Por otra parte, se advierte que los supuestos mencionados por los
actores (invalidez, sobrevivencia y devolución de saldo a los extranjeros) son
estados definitivos, mientras que el desempleo es una condición sumamente
variable, que —como ya se explicó— puede ser interrumpida en cualquier momento.
Entonces, la comparación efectuada por los demandantes no resulta idónea para
justificar la pertinencia de la devolución de los fondos ahorrados.”
AUN CUANDO SE ADMITA QUE LOS FONDOS DE
PENSIONES PERTENECEN A LOS COTIZANTES TAL DERECHO SE ENCUENTRA SOMETIDO A UNA
LIMITACIÓN QUE IMPLICA QUE ESTOS NO PUEDEN DISPONER LIBREMENTE DE DICHO
PATRIMONIO HASTA QUE SUCEDA CUALQUIERA DE LAS CONTINGENCIAS QUE LA MISMA LEY HA
ESTABLECIDO PARA ELLO
“Además, en cuanto a
la propiedad sobre los citados fondos y la supuesta desproporcionalidad de
mantener la afiliación y no poder disponer de dichos fondos, pese a que le
pertenecen al cotizante, esta Sala ya ha explicado que la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones pone las cotizaciones de los trabajadores bajo la
administración de las AFP. “De manera que, aun cuando se admita que los fondos
de pensiones pertenecen a los cotizantes, tal derecho se encuentra sometido a
una limitación que implica que estos no pueden disponer libremente de dicho
patrimonio, hasta que suceda cualquiera de las contingencias que la misma ley
ha establecido para ello —vejez, invalidez o muerte—”[12].
Por tanto, lo objetado por los actores constituye un límite al derecho de
propiedad de los cotizantes, pero se trata de un límite presente en todos los
sistemas previsionales. De tal forma, se observa que los demandantes objetan
los límites al derecho de propiedad sobre el fondo de pensiones previstos por
la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, pues solo pueden usarse para
obtener las prestaciones aludidas por la ley impugnada y no para enfrentar
cualquier otra necesidad de su titular. Sin embargo, los solicitantes no
expresaron si tales medidas limitativas cumplen las exigencias del principio de
proporcionalidad y por qué, pues, aunque citaron jurisprudencia en la que se
aborda dicho principio, omitieron efectuar el análisis pertinente en cada
supuesto contraste normativo, tampoco señalaron por qué la medida es inidónea,
innecesaria o desproporcionada en sentido estricto[13].
En ese sentido, dado que los actores no han proporcionado los elementos
necesarios para realizar el test de proporcionalidad de las medidas objetadas,
resulta imposible efectuar el análisis constitucional requerido.
Consecuentemente, debido a esta y a las anteriores deficiencias advertidas en
los párrafos precedentes, la demanda se declarará improcedente en este
punto.
B) Acerca de la afirmación de que la continuidad en la afiliación infringe
el derecho a la libertad de contratación, se advierte que los actores no han
establecido el precepto constitucional que proponen como parámetro de control
ni la manifestación concreta y la forma en que dicho precepto resultaría
infringido, ello muestra un deficiente fundamento jurídico y material en cuanto
a este alegato, por lo cual la demanda se declarará improcedente en
este punto.
4. A) Sobre la supuesta inconstitucionalidad por omisión
porque no se ha regulado una pensión mínima por vejez de carácter universal que
incluya a los trabajadores que no lograron programar su cuenta de ahorros de
pensiones porque no completaron el tiempo mínimo de cotización, mientras que el
Estado asume la pensión mínima de los trabajadores que sí completaron los
requisitos para acceder a una pensión y optaron por una pensión por renta programada,
pero cuyos fondos previsionales se agotan en el trascurso de su jubilación
(art. 146 LESAP), se advierte que no se estableció si se trataba de una omisión
total o parcial, por lo que no se aportaron los elementos necesarios para
realizar el juicio de constitucionalidad. Al margen de ello, en principio, el
planteamiento de los actores podría encajar en una inconstitucionalidad parcial
por la infracción al principio de igualdad, pues, al parecer, se cuestiona
la exclusión del beneficio de que el Estado asuma el pago de la pensión mínima
respecto de las personas que no lograron programar su pensión por haber
incumplido el tiempo de cotización. Sin embargo, los demandantes no han
señalado con claridad tal circunstancia, por ende, han omitido aportar los
elementos necesarios para efectuar el test integrado de igualdad, tal como se
explicó en el punto III.3 de esta resolución.
B) En cuanto al otro alegato planteado como inconstitucionalidad por
omisión, que consiste en la falta de regulación de la rentabilidad de los
fondos que siguen en poder de la AFP cuando ya se está entregando la pensión,
también se advierte que los actores omitieron establecer si se trata de
una omisión total o parcial, tampoco indicaron cuál es el mandato
constitucional de desarrollo obligatorio incumplido, si tal omisión excede un
plazo razonable y obstaculiza la aplicación eficaz de un precepto concreto de
la Constitución.
Lo anterior —como se
anotó en el apartado III. 3 de esta resolución— era imprescindible para la
apropiada configuración de las alegaciones de inconstitucionalidad por omisión
referidas y su carencia revela un defecto insubsanable en ellas, por lo
que, la demanda se declarará improcedente en este punto.”
[1] Sentencias de 26 de febrero de 2002, 20
de octubre de 2017 y 26 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 19-98 y
amparos 583-2015 y 636-2014 AC, en su orden.
[2] Sentencias de 19 de abril de 2005 y 28
de abril de 2010, inconstitucionalidad 44-2003 y proceso contencioso
administrativo 135-2005, respectivamente.
[3] Sentencia de 8 de noviembre de 2004,
inconstitucionalidad 2-2002.
[4] En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que la libertad económica “se
materializa en el derecho de toda persona a realizar actividades de carácter
económico según sus preferencias o habilidades y con miras a crear, a mantener
o a incrementar su patrimonio, siempre que no se oponga al interés social”. Al
respecto, véanse las sentencias de 6 de junio de 2014, 20 de mayo de 2016 y 1
de noviembre de 2017, amparos 377-2012, 782-2013 y 315-2015, en su orden.
[5] Sentencia de 20 de enero de 2009,
inconstitucionalidad 84-2006.
[6] Sentencia de 24 de septiembre de 2010,
inconstitucionalidad 91-2007.
[7] Sentencia de 29 de julio de 2010,
inconstitucionalidad 61-2009.
[8] Auto de 18 de marzo de 2020,
inconstitucionalidad 21-2020.
[9] Auto de 18 de marzo de 2020,
inconstitucionalidad 24-2020.
[10] Auto de 23 de marzo de 2020,
inconstitucionalidad 25-2020.
[11] Al respecto, véanse las sentencias de
26 de febrero de 2002, 19 de abril de 2005 y 10 de marzo de 2009,
inconstitucionalidades 29-98 y 44-2003 y proceso contencioso administrativo
187-2005, en su orden.
[12] Auto de 26 de junio de 2013,
inconstitucionalidad 61-2013.
[13] Acerca de tales exigencias, véase el auto de 23 de marzo de 2020, inconstitucionalidad
25-2020.