PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA
TRIBUTARIA
LÍMITE FORMAL EN MATERIA TRIBUTARIA
"IV. Reserva de ley en materia
tributaria.
Por su contenido, el Derecho Tributario
se vincula estrechamente con aspectos vitales de la comunidad política
organizada y con derechos específicos, como el financiamiento de los gastos
públicos y el derecho a la propiedad. Por tanto, es una materia que
necesariamente debe regularse en los escalones superiores del ordenamiento
jurídico de un Estado. Por esa razón, en la Constitución se establecen
distintos preceptos de contenido tributario, entre los que se identifican ciertos principios que se conciben como límites formales y materiales al poder tributario
estatal. Dentro de los límites formales se encuentra la reserva de ley en
materia tributaria, que responde a la idea de la ley como instrumento normativo
exclusivo de creación del tributo, al ser la fuente de Derecho que refleja con
mayor fidelidad las exigencias del llamado “principio democrático”. En este
sentido, la reserva de ley tiene como finalidad que los ciudadanos no paguen
más tributos que aquellos a los que sus legítimos representantes han prestado
su consentimiento, garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias
arbitrarias del poder público y lograr la equidad en el reparto de la carga
tributaria, de conformidad con la consecución de los objetivos de la política
económica general.
COMPETENCIA ÚNICA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE CREAR, INTERPRETAR
AUTÉNTICAMENTE, REFORMAR Y DEROGAR LAS LEYES SECUNDARIAS
"En nuestro
ordenamiento constitucional, la reserva de ley se encuentra establecida
expresamente en el art. 131 ord. 6° Cn., que confiere a la Asamblea Legislativa
la atribución de decretar impuestos, tasas y contribuciones sobre toda clase de
bienes, servicios e ingresos. Este precepto se integra sistemáticamente con el
art. 204 ord. 1° Cn., que habilita a los municipios para establecer tasas y
contribuciones especiales de alcance local[1] (arts.
5 y 6 de la Ley General Tributaria Municipal, LGTM). De acuerdo con lo
anterior, se afirma que en nuestra Constitución la reserva de ley tributaria es
flexible, pues si bien se ha confiado a la Asamblea Legislativa la creación de
los tributos de alcance nacional y la determinación de sus elementos esenciales
o configuradores, también a otros órganos estatales y entes públicos con
potestades normativas reconocidas constitucionalmente —como los municipios— se
les ha conferido la facultad de crear determinados tributos locales. En
definitiva, se trata de diferenciar la norma de rango legal que exige la
Constitución para regular la materia tributaria, de la norma que puede emanar
de un ente local para dictar sus propios tributos."
DEFINICIÓN SOBRE
LOS IMPUESTOS
"1. El
impuesto se encuentra entre los tributos estatuidos en el ordenamiento
jurídico. Este es exigido a quienes se encuentran en las situaciones
consideradas en la ley como hechos imponibles, que son indicativos de capacidad
económica y que, por ende, son ajenos a toda actividad estatal relativa a los
sujetos obligados. Dicha conceptualización coincide, en términos amplios, con
lo regulado en el art. 13 del Código Tributario (CT), que define al impuesto
como “[…] el tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho generador está
constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que
ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo”. De igual
forma, pero con referencia al ámbito local, el art. 4 LGTM expresa que “[s]on
[i]mpuestos [m]unicipales, los tributos exigidos por los [m]unicipios, sin
contraprestación alguna individualizada”.
En ese orden, las
características propias de los impuestos son: a) la independencia entre la
obligación de pagarlo y la actividad que el Estado lleva a cabo con su producto
—por lo cual se le considera como un “tributo no vinculado”—; b) la consideración
por parte del legislador de circunstancias fácticas que revelen en el sujeto
gravado indicio de capacidad para contribuir al sostenimiento del Estado[3],
y 3) la sujeción por antonomasia a la potestad tributaria estatal."
CARACTERÍSTICAS Y DEFINICIÓN SOBRE LAS TASAS
"2. Por otra parte, la tasa es
el tributo cuyo hecho imponible está integrado con una actividad del Estado,
que puede consistir en la prestación de un servicio o en la realización
efectiva de una actividad directamente relacionada con el sujeto gravado. En
nuestro ordenamiento jurídico, el art. 14 inc. 1° CT expresa que tasa “[e]s el
tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o
potencial de un servicio público individualizado al contribuyente”, mientras
que el art. 5 LGTM considera como tasas municipales a “[…] los [t]ributos que se generan en ocasión de los servicios
públicos de naturaleza administrativa o jurídica prestados por los
[m]unicipios”.
De
conformidad con la anterior conceptualización, entre las características de las
tasas se encuentran: a) su hecho imponible lo conforma un
servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto
obligado al pago; b) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que
posibilita su particularización; y c) la actividad o servicio es inherente a la
soberanía estatal, pues nadie más que el Estado está facultado para
realizarla. Dicha
actividad puede consistir en la utilización
especial del dominio público, la prestación de un servicio público o la
realización de una actividad que beneficie de manera particular al sujeto
concernido."
DIFERENCIAS ENTRE LOS IMPUESTOS Y LAS
TASAS
"3. Según lo expuesto, los impuestos y las tasas se diferencian
principalmente por los principios que les rigen y por sus respectivos hechos
imponibles.
A. a) Como ya se mencionó, el hecho generador de las tasas siempre será
una actividad o servicio inherente a la soberanía
estatal, que puede tener una naturaleza variada que incluye la utilización
especial del dominio público, la prestación de un servicio público o la
realización de una actividad que beneficie de manera particular al
contribuyente.
b) El principio que rige a las tasas es el de
beneficio, en el sentido de que, no obstante ser coercitivas, su configuración, es decir, su hecho imponible,
indefectiblemente incluye una actividad estatal que favorece de manera
particular al sujeto pasivo de la tasa, un beneficio específico para el
obligado al pago. Dicho beneficio puede ser de naturaleza jurídica o mixta (en
tanto incluya otros elementos, por ejemplo, de índole económica), según sea la
actividad estatal concernida. De manera que en las tasas no se exige el
principio de capacidad económica —como sí ocurre con los impuestos—, pero ello
no supone que, en algunos supuestos concretos que lo permitan, no pueda tomarse
en consideración dicho principio, no como hecho generador, pero sí como un
elemento para establecer el monto de la tasa, cuando la actividad estatal que
le da origen puede traducirse en un aprovechamiento económico.
En
ese sentido, esta Sala ya ha establecido que “para la determinación del importe
de las tasas pueden tomarse en cuenta todos los aspectos
relativos al servicio o actividad que realiza el Estado y no solo los costos
directos e indirectos que ocasiona la prestación del servicio o la actuación de
la Administración. Pudiendo ponderarse entonces la importancia o necesidad del
servicio o actividad; o, el grado de utilidad que el servicio o actividad
presta a la colectividad o al individuo en quien se singulariza”. Así, el hecho
de que el monto de una tasa no corresponda al costo que implica la prestación
del servicio en cuestión no altera la naturaleza de dicho tributo al punto de
equipararla con un impuesto.
Por
tanto, se advierte que esta Sala ya ha admitido que pueda tomarse en cuenta la
capacidad económica como un elemento (aunque no el único) para cuantificar el
monto de una tasa, pero siempre que esa capacidad económica esté directamente
relacionada con el beneficio producido por la actividad que supone el hecho
generador de la tasa. En efecto, el principio determinante en las tasas sigue
siendo el de beneficio, en cuya virtud podrían incluirse, de manera colateral,
la capacidad económica, pero en la medida en que se incardine dentro del
primero.
B. a) Ya se indicó que el hecho imponible en el impuesto es una situación
que revela capacidad económica, referida exclusivamente al obligado y sin
relación alguna con la actividad del Estado.
b) Debido a lo anterior, en los impuestos impera el
principio de capacidad económica, el cual, además de ser límite material del
sistema tributario, exige que la imposición del gravamen se base en situaciones
fácticas que revelan la capacidad contributiva y potencialidad económica del
sujeto pasivo, ya sea en relación con su persona o sus bienes."
PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA
"En lo que a la
proporcionalidad tributaria concierne, este Tribunal ha sostenido que cada
persona debe contribuir al sostenimiento del gasto público en proporción a su
capacidad económica y que, en consecuencia, los tributos deben ser
proporcionales a dicha capacidad, lo que conlleva establecer su cuantía de
forma objetiva con el costo de la actividad o de la actividad prestada. Aceptar
lo contrario implicaría permitir el carácter confiscatorio de ciertos tributos,
que sustraerían una parte sustancial del patrimonio de los sujetos pasivos.
Así, en este ámbito, la proporcionalidad es un límite
material a la potestad tributaria del Estado y de los entes públicos,
centralizados o descentralizados, que garantiza que los montos de los tributos
que se rigen por el principio de beneficio —como las tasas— sean coherentes con
el valor o coste de la contraprestación o con la trascendencia del servicio que
recibe el contribuyente. En ese orden, la proporcionalidad tributaria no
implica la equivalencia entre el costo de la prestación que funge como hecho
generador de la tasa y la cuantía de este tributo, dado que “su monto puede calcularse tomando en cuenta todos los aspectos
relacionados con el servicio o actividad que realiza el Estado y no solo los
costos directos e indirectos que ocasiona la prestación del servicio o la
actuación de la Administración. De tal forma, ya se dijo que los criterios a
tomar en cuenta para fijar el importe de la tasa variarán dependiendo de la
naturaleza de su hecho generador, siendo posible calcularlo con base en el
beneficio que este produzca en la esfera jurídica del sujeto pasivo del tributo
o bien en el coste del servicio suministrado”."
38-2016