DOBLE PERSECUCIÓN

NORMATIVA NACIONAL E INTERNACIONAL RELATIVA A LA PROHIBICIÓN DE LA MÚLTIPLE PERSECUCIÓN O SANCIÓN

“1. La garantía constitucional relativa a la prohibición de la múltiple persecución o sanción aparece consagrada en el art. 11 inc. 1º parte final Cn. de la siguiente manera: “nadie puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa”. En el ámbito internacional, el art. 14 nº 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que “nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual ya haya sido condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento de cada país”; y, el art. 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prescribe que “[e]l inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos”. En el ordenamiento secundario, tal garantía está reconocida en los arts. 9 del Código Procesal Penal^[1], 139 nº 6 y 145 de la Ley de Procedimientos Administrativos^[2].”

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL RELATIVA A LA PROHIBICIÓN DE LA MÚLTIPLE PERSECUCIÓN O SANCIÓ004E

“La jurisprudencia constitucional ha señalado en diversos pronunciamientos que esta garantía procesal constitucional es indispensable para el mantenimiento de la seguridad jurídica y certeza de los ciudadanos. En particular, se trata de una prohibición dirigida a las autoridades, de no pronunciar más de una de vez, una decisión definitiva respecto de una misma pretensión o petición según sea el caso^[3].”

DIFERENCIAS ENTRE ENJUICIADO Y CAUSA

“En tal sentido, los términos más relevantes que han sido analizados por la jurisprudencia son los de “enjuiciado” y “causa”. El primero se ha entendido como una operación racional y lógica del juzgador (o de la autoridad administrativa de que se trate) mediante la cual se decide definitivamente el fondo del asunto que se encuentra dentro de su competencia^[4]. En consecuencia, el principio en estudio adquiere sentido en aquellos casos en los que se clausura de forma definitiva una controversia^[5]. Y el segundo ha sido definido como la identidad absoluta de las pretensiones en el mismo o diversos procesos^[6]. De ahí que exista una prohibición de pronunciar más de una decisión definitiva en relación con una misma pretensión^[7].”

REQUISITOS PARA SU CONFIGURACIÓN

“Ahora bien, para su aplicación se requiere un pronunciamiento de fondo en cuanto a un determinado contenido y la existencia de un procedimiento posterior en el que se constante una identidad en lo relativo al objeto, a los sujetos y a la causa. De ahí que, advirtiendo la denominada “triple identidad” (misma persona, mismos hechos y mismo motivo o enjuiciamiento), hay una situación impeditiva que prohíbe pronunciarse sobre lo mismo^[8]. En este contexto, se habla, por un lado, de una identidad objetiva relacionada con la coincidencia fáctica y jurídica de los hechos y de las pretensiones; y por el otro, de una identidad subjetiva que se relaciona tanto con el actor y el demandado o sindicado^[9].

Sobre estos requisitos, debe señalarse que en lo que respecta a los hechos y los sujetos no presentan dificultades hermenéuticas difíciles. El primero se entiende como la plataforma fáctica que permite efectuar la ulterior valoración jurídica de la probable dualidad^[10]; y el segundo (particularmente en cuanto al sindicado) la identificación es necesaria para formular una imputación a una persona concreta en materia sancionatoria penal, administrativa o disciplinaria^[11].

El elemento que reporta mayores dificultades es el relacionado al motivo de persecución. Esto implica distinguir para el intérprete, la existencia de un mismo o diverso bien o interés jurídico que podría resultar protegido por dos normas pertenecientes a sectores diferentes del ordenamiento jurídico^[12]. En realidad, si se trata de normas que pertenecen a un mismo orden, pero aplicables a un mismo hecho (para el caso del orden administrativo), las reglas interpretativas como la especialidad, subsunción y consunción son válidas para solucionar esas aparentes concurrencias normativas. En tal caso, ante varias afectaciones que pudieran quedar comprendidas en diferentes injustos administrativos, convendrá hablar de un concurso real o ideal de infracciones.”

DIMENSIONES MATERIAL O SUSTANTIVA Y PROCESAL O PROCEDIMENTAL DE LA GARANTÍA DE PROHIBICIÓN DE DOBLE O MÚLTIPLE SANCIÓN

“Ahora bien, es importante destacar que la garantía en estudio no solo comprende la prohibición de una doble o múltiple sanción (lo que relaciona a la prohibición con el ámbito de cosa juzgada) que es su dimensión material o sustantiva. Y es que, tal garantía posee una dimensión procesal o procedimental que impide la consecución de procedimientos simultáneos o posteriores de los mismos. Para ello, se utilizan diversos mecanismos procesales entre los que se encuentran la litispendencia, la decisión judicial de acumulación de procesos y la denominada “prejudicialidad”.

El fundamento de ambas dimensiones radica en la consecución del valor justicia, del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de la propia dignidad de la persona que rechaza toda intervención innecesaria o excesiva que grave al ciudadano más allá de lo estrictamente indispensable para la protección de los intereses públicos^[13]. Desde esta óptica, la necesaria tipicidad de las infracciones y una respuesta sancionatoria que no sea excesiva conforme el marco de la proporcionalidad son las bases que inspiran la presente garantía.”

REINCIDENCIA

“2. Lo anterior nos lleva al estudio de la denominada “reincidencia”, que no es más que una forma de reiteración delictiva con claros efectos agravatorios y que tiene su origen y desarrollo en el Derecho Penal. Así, es posible encontrar en dicho sector del ordenamiento jurídico figuras agravatorias tales como la habitualidad, profesionalidad y la misma reincidencia. Su comprobación está asociada generalmente a imponer una mayor pena en el pronunciamiento judicial posterior, la imposibilidad de conceder un sustitutivo penal o un beneficio penitenciario como la libertad condicional, y aún puede tener incidencia en el ámbito de la prisión preventiva o en la adopción de una salida alterna al proceso penal como acontece con la conciliación^[14].

En el ámbito de aplicación de las leyes penales, esta Sala ha dictaminado su inconstitucionalidad. En efecto, se ha dicho que la reincidencia responde a una concepción distinta de la responsabilidad por el acto y se emparenta con el denominado “Derecho Penal de autor”, esto es, un rigor adicional al que correspondería en razón de la peligrosidad demostrada en las sucesivas entradas posteriores al sistema penal^[15]. Esto es así porque la reincidencia no se relaciona “con una conducta humana exteriorizada por medio de una actividad positiva o negativa que lesiona o pone en peligro un bien jurídico determinado, sino como una circunstancia ajena y ajena totalmente a esos presupuestos (tener en cuenta otras realizaciones dolosas ya juzgadas y una actitud de rebeldía o contrariedad al derecho) a efectos del análisis judicial”^[16].

Esto puede tener claras repercusiones en cuanto al respeto de garantías constitucionales, tales como los principios de culpabilidad y de la prohibición de la múltiple persecución. En relación con el primero, la condena debe fundamentarse en la exigibilidad de un comportamiento adecuado a derecho respecto de los hechos que han sometido a conocimiento de la autoridad judicial y no de situaciones anteriores que ya fueron juzgadas. Es así que no puede afirmarse que exista un “saldo” de la culpabilidad que deba ser tenido en cuenta en la comisión de injustos posteriores, en tanto que éste ya fue compensado en el cumplimiento de la sanción anterior. Y en cuanto a la segunda, es preciso señalar que agravar la pena en una posterior condena conforme situaciones que ya fueron juzgadas, implica aplicar dos veces la misma circunstancia, lo cual es clara vulneración al principio en estudio en su dimensión material.”

PRINCIPIOS QUE JUSTIFICAN LA PROHIBICIÓN DE LA MÚLTIPLE PERSECUCIÓN O JUZGAMIENTO

“VI. Resolución del problema jurídico.

1. Lo anterior es importante para resolver la cuestión de fondo planteada por la demandante en el presente proceso, lo que básicamente consiste en determinar si lo preceptuado en los arts. 55 nº 11, 56 nº 22 y 61 nº 1 LCD inobserva la garantía contemplada en el art. 11 inc. 1º parte final Cn.

Como se explicó en los párrafos antecedentes, es una constante en la jurisprudencia de esta Sala la afirmación que ante la duplicidad de procedimientos sancionatorios, al tratarse de los mismos hechos, sujetos e interés vulnerado, únicamente corresponda la aplicación de una consecuencia jurídica previamente determinada. De ahí que resulte absolutamente contrario a los principios de tipicidad y proporcionalidad, sancionar en más de dos ocasiones una misma conducta infractora de una norma[17]. A ello hace referencia el art. 11 inc. 1º parte final Cn. cuando establece que ninguna “puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa”.

Y respecto a los fundamentos constitucionales que inspiran la garantía en estudio, se identifican al principio de tipicidad y la necesaria proporcionalidad de la respuesta punitiva como límite. Desde la primera perspectiva, cada trasgresión a la norma mediante una acción u omisión que lesione o ponga en peligro algún bien o interés socialmente protegido lleva aparejada la imposición de una sanción. En otras palabras, una sanción como consecuencia de la transgresión de una determinada norma que se relaciona en un tipo penal o administrativo concreto. Por otra parte, “el principio de prohibición de exceso” busca evitar un derroche excesivo e inútil de injerencia estatal en los derechos de los sancionados, bastando una respuesta adecuada a los fines de prevención que se persiguen cumplir[18].”

INEXISTENCIA DE EFECTO RESIDUAL O ACUMULATIVO DEL PRIMER O LOS ANTERIORES ENJUICIAMIENTOS QUE DEBA SER TENIDO EN CUENTA EN POSTERIOR DECISIÓN JUDICIAL O ADMINISTRATIVA DE CARÁCTER SANCIONATORIA

“En ese orden, estos principios que justifican la prohibición de la múltiple persecución o juzgamiento resultan inobservados cuando los órganos sancionadores –sean éstos jurisdiccionales o administrativos– retoman situaciones que ya fueron juzgadas anteriormente, para agravar –de forma posterior– una consecuencia jurídica, lo cual es una clara vulneración a la prohibición de la múltiple persecución en su dimensión material[19]. En otros términos, no existe ningún efecto residual o acumulativo del primer o los anteriores enjuiciamientos que deba ser tenido en cuenta en posterior decisión judicial o administrativa de carácter sancionatoria, so pena de afectar la garantía constitucional establecida en el art. 11 inc. 1º parte final Cn.”

DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 55 NÚMERO 11, 56 NÚMERO 22 Y 61 NÚMERO 1 DE LA LEY DE LA CARRERA DOCENTE, POR VULNERAR LA PROHIBICIÓN DE LA MÚLTIPLE PERSECUCIÓN POR CONSIDERAR UN HECHO QUE FUE JUZGADO ANTERIORMENTE PARA LA IMPOSICIÓN DE UNA NUEVA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

“Lo anterior resulta advertible en los tres supuestos sometidos a estudio y que están previstos en el régimen disciplinario de la Ley de la Carrera Docente. En el primero, la falta grave estipulada en el art. 55 nº 11 LCD requiere para su aplicación la comisión de una primera falta menos grave. En el segundo, la falta muy grave contenida en el art. 56 nº 22 LCD requiere para su aplicación la comisión de una primera falta grave. Y en el caso de la tercera, la sanción de despido prevista en el art. 61 nº 1 LCD exige la comisión de una falta muy grave por segunda vez[20].

En los tres casos, se tratan de supuestos típicos que no relacionan comportamientos disvaliosos, sino de hechos anteriores ya sancionados. Al respecto, como se ha expuesto en líneas anteriores, las faltas administrativas que se nutran básicamente de infracciones sancionadas anteriormente son inconstitucionales, pues cada conducta sancionable debe tener una identidad propia (en un sentido técnico, un injusto propio)[21]. Por ende, la vulneración a la garantía en estudio es más que evidente y así debe declararse en esta sentencia.”

POSIBILIDAD QUE INFRACCIONES ANTERIORMENTE REALIZADAS SE CONSIDEREN COMO ELEMENTOS A TENER EN CUENTA DENTRO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO COMO PARTE DEL ESTÁNDAR DE UN CORRECTO DESEMPEÑO LABORAL QUE TODO EDUCADOR DEBE PROCURAR

“No obstante, aunque las diversas infracciones anteriormente realizadas no puedan constituir un hecho nuevo, sí pueden considerarse como elementos a tener en cuenta dentro del expediente administrativo como parte del estándar de un correcto desempeño laboral que todo educador debe procurar en relación a la función que dentro de una institución le corresponde, y ello puede incidir respecto a permanencia en su cargo.  

De tal manera que, si para su contratación se requirió el cumplimiento de ciertos requisitos relativos a su idoneidad para el cargo –estudios, cursos, experiencia laboral anterior– o en relación con su solvencia moral –como por ejemplo carecer de antecedentes penales o policiales–, se requerirá igualmente que el educador mantenga tales cualidades de suficiencia durante el lapso de tiempo que brinde sus servicios a fin de demostrar su idoneidad ocupacional y moral para el cargo. En dado caso que carezca de ellas, esto deberá ser evaluado laboralmente por la institución contratante. Y es que no puede desconocerse que el ejercicio de la potestad disciplinaria resguarda un componente ético, en el que valores como el prestigio institucional, la calidad del servicio o el funcionamiento eficaz de la administración pública son directrices que deben tenerse en cuenta en los procesos de selección y mantenimiento en el cargo o empleo para cualquier servidor público.”

18-2019

[1] El inciso 1º de dicho precepto legal establece que: “[n]adie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho, aunque se modifique su calificación o se aleguen nuevas circunstancias”.

[2] El art. 139 nº 6 de la Ley de Procedimientos Administrativos señala que debido a la prohibición de doble sanción: “no podrán sancionarse los hechos que hayan sido objeto de sanción penal o administrativa, siempre que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento”.

[3] Sentencia de 18 de diciembre de 2003, amparo 1350-2002.

[4] Ejemplo, auto de 8 de noviembre de 2021, inconstitucionalidad 66-2018.

[5] Auto de 23 de abril de 1998, amparo 109-98.

[6] Por ejemplo, véase el auto de 14 de octubre de 2011, amparo 161-2010.

[7] Sentencia de 4 de mayo de 1999, amparo 231-98.

[8] Sentencia de 4 de marzo de 2002, amparo 270-2000.

[9] Al respecto, véase la sentencia de 15 de noviembre de 2021, inconstitucionalidad 50-2018 AC.

[10] Precisamente a esto se ha referido Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia de 17 de septiembre de 1997, caso Loayza Tamayo vs. Perú, parágrafo 66, en la que afirmó que “el principio de non bis in idem” busca “proteger los derechos de los individuos que han sido procesados por determinados hechos para que no vuelvan a ser enjuiciados por los mismos hechos. A diferencia de la fórmula utilizada por otros instrumentos internacionales de protección de derechos humanos (por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, artículo 14.7, que se refiere al mismo ‘delito’), la Convención Americana utiliza la expresión ‘los mismos hechos’, que es un término más amplio en beneficio de la víctima”.

[11] Sentencia de 25 de mayo de 2018, inconstitucionalidad 128-2015.

[12] Sentencia de inconstitucionalidad 18-2008, ya citada.

[13] Cano Campos, Non bis in idem, Prevalencia de la vía penal y Teoría de los Concursos en el Derecho Administrativo Sancionador, en Revista de la Administración Pública, número 156, septiembre-diciembre, 2001, págs. 204-205.

[14] Por ejemplo, en el caso de la libertad condicional. Al respecto, véase la sentencia de 29 de abril de 2013, inconstitucionalidad 63-2010 AC.

[15] Bustos Ramírez, Control social y sistema penal, Edit. PPU, Barcelona, 1987, págs. 261-262.

[16] Sentencia de 23 de diciembre de 2010, inconstitucionalidad 5-2001.

[17] Sentencia de inconstitucionalidad 18-2008, ya citada.

[18] Sentencia de inconstitucionalidad 5-2001, ya citada.

[19] Nieto, Derecho Administrativo Sancionador, Edit. Tecnos, Madrid, 2005, pág. 472.

[20] A excepción del supuesto referido al art. 56 nº 19 LCD relacionado con el hecho de acosar sexualmente o cometer actos contra la libertad sexual en contra delos compañeros o compañeras de trabajo, alumnos o alumnas, padres o madres de éstos, dentro o fuera del centro educativo.

[21] Sentencia de inconstitucionalidad 18-2018, ya citada.