POTESTAD SANCIONADORA DE
LA ADMINISTRACIÓN
POTESTAD
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA GARANTIZAR LA PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL
ORDENAMIENTO JURÍDICO, MEDIANTE LA IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN
“1. En
términos generales, la administración pública es la estructura orgánica
compuesta por diversas instituciones a la que se le atribuye la función de
gestionar los bienes, recursos y servicios estatales, mediante actividades
encaminadas a la realización del bien común y del interés colectivo. A fin de
realizar la satisfacción de los intereses generales, la administración cuenta
con un poder, no solo de crear normas (generales y abstractas) de rango
inferior al legislativo, sino también para emitir decisiones y hacerlas
ejecutar de forma inevitable. Estas potestades se caracterizan como
posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento jurídico atribuye a la
administración, para que puedan producir efectos jurídicos en la realidad y
tengan la capacidad de imponer al administrado el deber de tolerancia al
desarrollarse su ejercicio.
Dentro de
ellas, para el caso concreto, interesa resaltar aquellas que se relacionan con
el poder sancionatorio de la administración, y cuyo ejercicio puede incidir
negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de los administrados.
En la actualidad, es innegable que a través del Derecho Administrativo
Sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del
ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo
repruebe, sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas
contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por
las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los
distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a
las mismas autoridades y servidores públicos.”
CONDICIONES
EXIGIBLES Y PRINCIPIOS PARA EJERCER EL PODER COERCITIVO DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
“2. Ahora
bien, el ejercicio de este poder coercitivo está sujeto a los condicionamientos
exigibles a cualquier actuación administrativa, a saber: (i) principio de
habilitación previa, según el cual la administración necesita de un respaldo
normativo explícito de acuerdo con la reserva de ley formal para intervenir
negativamente en los derechos fundamentales de los ciudadanos. De modo que se
excluye toda posibilidad de que se pueda imponer limitaciones a los derechos
sin norma legal que lo ampare; (ii) principio de proporcionalidad, es decir,
debe existir congruencia entre los fines que persigue la actuación
administrativa y las medidas de intervención utilizadas; (iii) principio de
igualdad, esto es, la actuación administrativa no puede tener como fundamento
una discriminación o un tratamiento desigual irrazonable ante los diversos
sectores de la población; y (iv) principio favor libertatis, de
acuerdo con el cual la administración (dentro de todos aquellos medios posibles
o admisibles para realizar una intervención) debe escoger el que resulte más
favorable a los derechos de las personas.
La
conjugación de los principios de proporcionalidad y favor libertatis genera
toda una escala o progresión de la actividad administrativa que puede
significar una limitación a derechos fundamentales, a saber: (i) un grado menor
de intervención, que conlleva la inscripción en un determinado registro o la
obligación de soportar inspecciones; (ii) un grado intermedio, como acontece
con la autorización, en el que la administración corrobora que se dan las
condiciones exigidas para una actividad; (iii) un grado superior, donde la
actividad administrativa se concreta en prohibiciones y mandatos; y (iv) un
grado o nivel máximo, en el que se encuentran las restricciones de derechos
fundamentales a favor del interés público.
En esa línea,
para garantizar una intervención justificada en los derechos, el art. 14 Cn.
habilita y condiciona constitucionalmente a la administración pública para que
pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas. Así
lo ha reconocido este Tribunal, al establecer tal precepto como el enclave
constitucional válido para el establecimiento de sanciones administrativas.
Ahora bien, según el modelo constitucional y democrático del ejercicio del
poder político, la potestad sancionatoria está jurídicamente limitada por la
ley, entendida esta no únicamente como ley formal, sino también por las
disposiciones constitucionales. En efecto, sobre ello versa el principio de
legalidad, que determina que toda acción administrativa se presenta como un
ejercicio de poder atribuido previamente por la ley (art. 15 Cn.) así como
delimitado y construido por ella, de manera que no se pueda actuar sin una
atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga a la administración
facultades de actuación que pueden producir efectos jurídicos, como la
imposición de una sanción, que puede ser de diversa naturaleza a las indicadas
en el art. 14 Cn., según se ha establecido en varios pronunciamientos de este
Tribunal.”
PRINCIPIOS
DEL ORDEN PENAL SON DE APLICACIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PUES
AMBOS SON MANIFESTACIONES DEL ORDENAMIENTO PUNITIVO DEL ESTADO
“3. Por
tanto, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las
facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente al
administrado o sus servidores. La diferencia que posee con respecto a los
ilícitos de naturaleza penal es solo cuantitativa (en razón de la intensidad de
la sanción a imponer). De ahí que la aplicación de los principios y reglas
constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal sean aplicables al Derecho
Administrativo Sancionador, con fundamento en la homogeneización o unidad
punitiva, siempre que se atienda a la singularidad en cada uno de sus
procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus
sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas
sobre las penales en el ordenamiento jurídico. Por ello, la aplicación de los
principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal es igualmente
exigible y aplicable en el Derecho Administrativo Sancionador. Y es que los
principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho
Administrativo Sancionador pues ambos son manifestaciones del ordenamiento
punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser
protegido por técnicas administrativas o penales.
Al efecto,
esta Sala sostuvo que las potestades excepcionales de imponer arresto o multa
conferidas a la administración deben entenderse en concordancia con toda la
Constitución y no en forma aislada, de lo cual se concluye que dichas medidas
excepcionales se refieren estrictamente al orden del Derecho Penal, por lo que
es pertinente recalcar que la potestad sancionatoria concedida a la
administración no se limita a lo taxativamente expuesto por el art. 14 Cn. Lo
prescrito en este precepto en cuanto al arresto y la multa son tipo de
sanciones que la administración pública puede imponer, entre otras, que el
orden jurídico determine. Partir del supuesto de que la administración no puede
sancionar a los administrados que incumplen la ley en el resto de sus campos,
sería quitarle la potestad de imperium que le confiere la Constitución, porque
la dejaría sin formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico.
4. Los principios
(que sin duda deben adecuarse con la naturaleza del Derecho Administrativo
Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad) disciplinan tanto los ámbitos
propios de la heterotutela (relaciones de la administración hacia el exterior de
su estructura) y autotutela (relaciones de la administración hacia el interior
de su estructura) administrativa, especialmente en los ámbitos de naturaleza
sancionatoria.
Mediante la heterotutela, la administración se plantea el resguardo y protección de los bienes jurídicos de naturaleza eminentemente social; o bien, como se ha sostenido en la jurisprudencia constitucional, dicha faceta policial administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de los administrados que atentan contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general. En tal sentido, todos los administrados están sujetos al ámbito general de respeto y protección de aquellos aspectos que la comunidad jurídica considera valiosos y que ha elevado a un rango de protección legal mediante leyes penales o administrativas.”
18-2019