ASAMBLEA LEGISLATIVA
MÁRGENES
DE ACCIÓN ESTRUCTURAL
“IX. Márgenes
de acción estructural de la Asamblea Legislativa.
1. La teoría de los
derechos fundamentales y algunas de las disposiciones constitucionales sugieren
que la Constitución debe concebirse como un orden fundamental y un orden marco,
ya que no establece reglas técnicas que indiquen cerrada y taxativamente los fines
a conseguir y los medios que deben emplearse para conseguirlos, aunque también
prevé mandatos y prohibiciones. Por el contrario, confía ciertas cosas a la
discrecionalidad de los órganos públicos, de manera que algunas de ellas no son
mandadas o prohibidas, sino que se dejan abiertos márgenes de acción
estructurales para que dichos órganos, entre ellos el Legislativo, usen tal
discrecionalidad con respeto de lo ordenado o prohibido.
Por esa
razón, esta Sala ha sostenido que la Constitución es un complejo estructurado y
organizativo que se caracteriza también por atribuir competencias a diferentes
órganos, es decir, ordena los cometidos de los que ejercen el poder, de manera
que se posibilite la complementariedad de estos entre sí y se garanticen la
responsabilidad, el control y la limitación en el proceso de adopción de las
decisiones estatales. Y es que la Constitución limita el ejercicio del poder al
distribuir las competencias entre los distintos órganos por ella creados y al
establecer la obligación del ejercicio conjunto en la formación de la voluntad
estatal.
Esta dinámica
de interacción en el proceso político se desarrolla bajo tres tipos de normas:
(i) las prohibiciones, que son aquellos aspectos que son constitucionalmente
imposibles, pues encajan dentro de la esfera de lo indecidible; (ii) las
órdenes o mandatos, que postulan los aspectos de la realidad que son
constitucionalmente necesarios; y (iii) las prescripciones habilitantes que
encajan dentro de lo discrecional, es decir, ámbitos constitucionalmente
posibles. Dentro de este último tipo de normas se configura el margen
estructural que la Constitución confía a los poderes públicos, principalmente
aquellos que tienen competencias relacionadas con la concreción normativa de
los preceptos constitucionales. Por el principio democrático reconocido por el
art. 85 Cn. y la naturaleza deliberativa, de contradicción y de representación
de la Asamblea Legislativa, el legislador es libre para actuar cuando la
Constitución no lo ha obligado a nada o no le impide hacerlo, pues esta es una
de las concreciones de su mandato representativo.
2. Esta Sala ha
reconocido en sus precedentes que existen tres tipos de márgenes de acción
estructurales: para la fijación de fines, para la elección de medios y para la
ponderación. Mediante ellos se garantiza el respeto del principio democrático.
De esta manera, se reconoce que la legislación no constituye una mera
aplicación de los mandatos de optimización. Por ello, si las disposiciones de
derecho fundamental no ordenan ni prohíben nada, ni siquiera implícitamente, en
relación con muchos casos posibles, el legislador tiene competencia para
decidir.
A) Los márgenes de
acción para la fijación de fines permiten al legislador decidir por sí mismo si
interviene un derecho fundamental y los fines, propósitos o principios por los
que lo hace. Como ha dicho esta Sala: “[f]rente a un derecho fundamental, el
[l]egislador tiene un margen para la fijación de fines, cuando el derecho
contiene una reserva competencial de intervención que no define las razones
para la intervención legislativa. En este supuesto, el Legislador puede
perseguir todos los fines (o la intensidad de su realización, una cuestión de
grados o medidas) que el derecho fundamental no prohíba en abstracto, siempre y
cuando respete las exigencias del principio de proporcionalidad”.
B) Los márgenes de
acción para la elección de medios tienen lugar cuando se trata de normas de
fin, bien sean reglas o principios, que solamente establecen la obligación de
alcanzar un determinado estado de cosas sin fijar los medios que deben
emplearse para ello. Este margen que deriva de la estructura de los deberes
positivos entra en escena cuando las normas de derecho fundamental no solo
prohíben ciertas intervenciones legislativas, sino también ordenan la ejecución
de algunas conductas positivas, como cuando se trata de los deberes de
protección y fomento. Si el legislador debe perseguir un fin y tiene a su
disposición varios medios que son igualmente idóneos, la elección del medio
adecuado, en principio, se confía a su discrecionalidad.
Sin embargo,
se aclara que la elección de medios no es una potestad absoluta, ya que, si el
medio elegido produce alguna clase de afectación a un derecho fundamental y hay
otros medios alternos menos perniciosos, por las exigencias del principio de
proporcionalidad, y en concreto el subprincipio de necesidad, debe elegirse el
que logre con igual o mayor idoneidad el fin perseguido, pero con el menor
grado de afectación en el derecho fundamental que resulta intervenido.
C) Finalmente, los márgenes de acción para la ponderación
suponen que la forma como deba resolverse el problema de la
constitucionalización depende sobre todo de la respuesta que se dé al problema
de la ponderación. El mandato de ponderación es idéntico al tercer subprincipio
del principio de proporcionalidad, que exige determinar si la importancia de la
realización del fin mediato perseguido por la medida adoptada justifica la
intensidad de la intervención en el derecho fundamental correspondiente.”