REGLAMENTO
DE EJECUCIÓN
PRINCIPIO DE
SEPARACIÓN ORGÁNICA DE FUNCIONES DETERMINA QUE LA EMISIÓN DE LEYES FORMALES
CORRESPONDE A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y NO AL ÓRGANO EJECUTIVO
“IV. Reglamentos de ejecución de la
ley y límites a la potestad reglamentaria.
1. Por
aplicación del principio de separación orgánica de funciones y arts. 123 y 131
ord. 5° Cn., la emisión de leyes formales (que entre otras cosas se
caracterizan por ser generales) corresponde a la Asamblea Legislativa y no al
Órgano Ejecutivo, menos aún a sus órganos dependientes dentro de la
administración central.”
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL ÓRGANO EJECUTIVO
“Por ello, la competencia del Ejecutivo de
dictar reglamentos debe entenderse siempre con reservas. No se trata de una
competencia que le pertenece como principio, sino como excepción. Sin embargo,
la ley necesita con frecuencia de colaboración reglamentaria. En ese sentido,
la potestad reglamentaria ha sido reconocida como un medio indispensable para
el cumplimiento de los fines de la Administración y como una exigencia
inevitable ante la complejidad creciente de la dinámica social, a la que se
responde mejor con la habitualidad, rapidez y continuidad de la producción
reglamentaria. Por ello, dicha potestad es un poder de producción normativa, es
decir, un poder para producir o crear disposiciones jurídicas abstractas y
generales que vinculan a sus destinatarios y que tienen como fin el desarrollo
de leyes o la creación de la estructura interna de un órgano estatal o un ente
público.”
FUNCIONES
“2. Dentro de sus distintas
manifestaciones, es pertinente referirse al reglamento de
ejecución, que se dicta para detallar los aspectos accesorios y los
medios técnicos que posibilitan la aplicación de una ley. Este tipo de
reglamento puede y debe desarrollar los contenidos de la ley mediante
disposiciones acordes con ella, siempre que no contradigan su texto ni su
finalidad. Es decir, cumple una función normativa complementaria, al
interpretar el alcance o precisar las formas de aplicación de las disposiciones
legales; derivar o constatar la habilitación legal de competencias inherentes o
implícitas; disciplinar cuestiones técnicas o intensamente variables; definir
medidas de escasa o nula incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos; o
concretar principios generales del derecho, entre otros contenidos posibles, ya
que las formas que adopta la colaboración normativa entre la ley y el
reglamento son múltiples y heterogéneas.”
RESERVA DE LEY COMO GARANTÍA INSTITUCIONAL Y
COMO TÉCNICA DE DISTRIBUCIÓN DE POTESTADES REGULADORAS A FAVOR DE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA EN RELACIÓN CON CIERTOS ÁMBITOS DE ESPECIAL INTERÉS PARA LOS
CIUDADANOS
“Por supuesto, junto con sus alcances, el
reglamento de ejecución tiene límites, entre los cuales se encuentra uno común
a todo tipo de reglamento, pues deriva de la distribución de poderes normativos
que realiza la propia Constitución. Se trata de la reserva de ley, como
garantía institucional y como técnica de distribución de potestades reguladoras
a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de especial
interés para los ciudadanos. Esta preferencia hacia la ley surge de los
principios que rigen la integración y el funcionamiento de dicho órgano, es
decir, la democracia, el pluralismo, la contradicción, el libre debate y la
publicidad, que le proporcionan una legitimación reforzada respecto de los
demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas. En una
manifestación más precisa, la reserva de ley implica, en principio, la
prohibición de que órganos distintos a la Asamblea Legislativa produzcan normas
sobre la materia reservada.”
LIMITACIÓN O RESTRICCIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES CONSTITUYEN MATERIA VEDADA
“Al respecto, cabe
señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido reiteradamente que
una de esas materias vedadas al reglamento es la limitación o restricción de
los derechos fundamentales, y por ello se ha aclarado que los reglamentos solo
pueden regular derechos fundamentales, mientras que una limitación o restricción
a derechos solo puede efectuarse por una ley en sentido formal. Por lo
anterior, debe señalarse que toda ley que afecte de manera negativa a una norma
o una posición que pueda adscribirse al ámbito de protección inicial de un
derecho fundamental debe ser considerada como una limitación a ese derecho. En
el concepto de limitación encaja toda clase de desventajas que una norma pueda
producir en un derecho (ej., suprimir, eliminar, impedir o dificultar su
ejercicio).”
LÍMITES QUE LA
JURISPRUDENCIA HA DERIVADO DE LA SUBORDINACIÓN DEL REGLAMENTO DE EJECUCIÓN A LA
LEY
“Además, debe
señalarse que también existen otros límites que la jurisprudencia ha derivado
de la subordinación —técnica y jerárquica— del reglamento de ejecución a la
ley, en el sentido de que: (i) el reglamento no se puede emitir más que para
facilitar y asegurar la aplicación de la ley; (ii) dicho reglamento no puede
entrar en contradicción con los preceptos de la ley, (iii) el reglamento no
puede suplir a la ley allí donde esta no existe, aunque el Presidente de la
República considere necesario regular un contenido. Esto último, en armonía con
la función de colaboración normativa antes expuesta, solo impide la creación
reglamentaria de contenidos carentes de alguna cobertura legal o cuya necesidad
no pueda fundarse, así sea implícitamente, en la función de facilitación de la
ley que se desarrolla.”
LIMITACIÓN DE LA
POTESTAD REGLAMENTARIA POR LA VINCULACIÓN INSTRUMENTAL O TÉCNICA DEL REGLAMENTO
A LA LEY
“Lo anterior
significa que, además de la reserva de ley, cuando se trata de reglamentos de
ejecución la potestad reglamentaria está limitada por la vinculación
instrumental o técnica del reglamento a la ley. La razonabilidad técnica del
reglamento ejecutivo, en relación con la ley, significa que debe existir una
apropiada adecuación entre los fines postulados por la ley y los medios que
diseña el reglamento para lograrlos, de modo que pueda aceptarse que los
últimos están objetivamente dirigidos a facilitar o favorecer la consecución de
los primeros.
Para verificar el respeto de dicha limitación,
es necesario determinar: (i) la finalidad tanto de las disposiciones legales
objeto de desarrollo, como de las reglamentarias en juego; (ii) la
compatibilidad entre los fines de ambas, y (iii) la medida en que el contenido
de la disposición reglamentaria impugnada facilita o asegura la implementación
de la finalidad de la ley que desarrolla mediante sus disposiciones.
V. Resolución
del problema jurídico.
1. Básicamente, los demandantes alegaron que la potestad
reglamentaria del Presidente de la República tiene ciertos límites materiales,
dentro de los que se encuentra el respeto a las atribuciones y competencias
conferidas al resto de órganos o entidades públicas y las materias sobre las
cuales puede ejercerse la competencia normativa. Para ellos, de la literalidad
del art. 168 ord. 14° Cn. se desprende un límite material a la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, en el sentido de que este solo
puede decretar reglamentos para asegurar la aplicación de las leyes cuya
ejecución le corresponde, excluyéndose de dicha facultad aquellas leyes que no
le compete implementar o poner en funcionamiento.
Agregaron que el
art. 58 LAIP determina que el IAIP es el ente al que corresponde velar por la
correcta interpretación y aplicación de esa ley, garantizar el debido ejercicio
del derecho a la información pública, evaluar el desempeño de los entes obligados
sobre el cumplimiento de ese cuerpo normativo, conocer y resolver los medios de
impugnación que establece y el procedimiento sancionatorio, entre otros
aspectos. Al considerar tales atribuciones, estimaron que resulta cuestionable
lo previsto en el art. 109 inc. 1° LAIP, que le confiere al Presidente la
facultad de reglamentar una ley que no ejecuta en sentido estricto, el
Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública, que es un reglamento
de ejecución (art. 1 RELAIP) que se encuentra en una relación de dependencia
con la Ley de Acceso a la Información Pública, cumpliendo una función normativa
complementaria.
2. A) Ahora bien, el
art. 168 ord. 14° Cn. establece que son atribuciones y obligaciones del
Presidente de la República: "Decretar los reglamentos que fueren
necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya ejecución
le corresponde". Los actores basan sus alegatos en una interpretación
literal de dicha disposición, para concluir que la ejecución de leyes por vía
reglamentaria solo corresponde al Presidente de la República en materias
relativas a las competencias del Órgano Ejecutivo, pero no exponen argumentos
para justificar por qué, ante los términos de dicha disposición, tal facultad
no debe entenderse de forma contraria, es decir, considerar a la potestad
reglamentaria de ejecución del Presidente de la República en sentido amplio.”
INTERPRETACIÓN
SISTEMÁTICA DE LA CONSTITUCIÓN
“Al respecto, la
jurisprudencia de esta Sala ha indicado que los cánones tradicionales de la
interpretación jurídica, entre los que se encuentra el gramatical, cumplen un
papel complementario en la interpretación de las disposiciones constitucionales
y que su utilización, aunque en ocasiones permitida, debe matizarse,
principalmente por motivo de las funciones que cumple la Constitución en el
ordenamiento jurídico, el carácter abierto y concentrado de sus disposiciones y
el carácter axiológico y político de algunos de sus contenidos. Un excesivo
literalismo que sostenga que "lo que establezca el enunciado
constitucional es lo que debe tenerse como norma" confunde de modo
manifiesto la distinción entre
disposición constitucional y norma constitucional. Las normas son productos
interpretativos y su formulación no se logra con una simple lectura o un mero
cotejo de enunciados lingüísticos.
Asimismo, ha
explicado que la interpretación sistemática es aquella que intenta dotar a un
enunciado de comprensión dudosa de un significado sugerido o no impedido por el
sistema jurídico del que forma parte, es decir, atribuir un significado a una
disposición tomando en cuenta el contenido de otras normas o su contexto
jurídico, evitando percepciones aisladas, dentro de la relación dinámica en que
se mueven las disposiciones entre sí en el ordenamiento jurídico. La
justificación de la interpretación sistémica de la Constitución es su
concepción como un sistema con una lógica interna propia, una coherencia
intrínseca, armónica y objetiva que justificaría acudir a unos preceptos para
aclarar el significado incierto de otros, en el sentido que las disposiciones
de la Constitución están vinculadas en un complejo orgánico, lo que vincula a
sus intérpretes, tanto supremos como previos, que en todo momento deberán tener
presente en su actividad este carácter esencial de la Constitución.”
LA LEY DE ACCESO A
LA INFORMACIÓN PÚBLICA AL ESTABLECER EL MANDATO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE EMITIR SU REGLAMENTO, SUPONE QUE SU EMISIÓN ES PARTE DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA
“B) Entonces,
la frase "cuya ejecución le corresponde" del art. 168 ord. 14° Cn. es
clave para entender el alcance de la potestad reglamentaria presidencial. Esto,
desde luego, se vincula con el concepto mismo de "función ejecutiva".
Al respecto, los precedentes constitucionales han entendido que dicha función
consiste en el cumplimiento de los mandatos contenidos en las leyes, y es la
más relevante dentro del Órgano Ejecutivo. Por tanto, si en este caso concreto
la Ley de Acceso a la Información Pública ha establecido el mandato del
Presidente de la República de emitir su reglamento, esto supone que su emisión
es, en principio, parte de dicha función. En consecuencia, cualquier
interpretación contraria a esta debió de ser argumentada por los demandantes,
porque supone ir en contra de lo que la jurisprudencia constitucional ha
sostenido hasta la fecha.”
DEBE EVITARSE LA HIPERINFLACIÓN NORMATIVA, EL
EXCESO Y SOBREABUNDANCIA DE CUERPOS NORMATIVOS LEGISLATIVOS Y EJECUTIVOS,
INCIDE NEGATIVAMENTE EN LA SEGURIDAD JURÍDICA, LA CUAL DEBE RESPETARSE
“El caso habría sido
distinto si, por ejemplo, el problema fuera que el reglamento versa sobre una
materia que la Constitución misma ordena reglamentar a otro órgano distinto del
Ejecutivo (por ej., art. 131 ord. 1° Cn.). Pero, como no es así, el significado
atribuido al parámetro de control debió ser argumentado racionalmente para
aceptar la interpretación realizada. Esto debido a que, en el estado actual de
cosas, esta presenta un problema práctico que conduce a un resultado
rechazable: si se aceptara dicha interpretación, entonces tendría que emitirse
un número cuantioso de reglamentos, pues el conjunto de instituciones
públicas existentes (y creadas por
ley) es numeroso, a la vez que también hay muchas leyes que contienen normas
que solo son en parte "ejecutadas" por el Órgano Ejecutivo en el
sentido en que los actores interpretan tal expresión, de modo que en esos casos
tendría que haber cuanto menos dos reglamentos: el de la parte que
correspondería al Ejecutivo y el de la que tocaría al órgano creado por ley.
Esto conduciría a un resultado pernicioso para la seguridad jurídica conocido
como hiperinflación normativa y también generaría incerteza sobre el ente
competente en casos que encajen en zonas de penumbra aplicativas.
Asimismo, llevaría a
una consecuencia normativa inaceptable para el proceso de inconstitucionalidad:
el parámetro de control no se conformaría únicamente por la Constitución, sino
también por la ley, porque entonces tendría que analizarse cuál es el órgano
legal que la "ejecuta" (nuevamente, en la acepción que los actores le
dan al término). Esto conlleva lo que la jurisprudencia llama
desconstitucionalización por exceso, es decir, la aceptación de que todo
contenido legal es, a su vez, constitucional, lo que produciría otras
consecuencias derivadas de esta idea que son plenamente rechazables (ej.,
bastaría con la reforma de la ley ordinaria mediante un proceso distinto del
previsto en el art. 248 Cn. para cambiar un contenido constitucional).”
CONSTITUYENTE DA AL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA UNA HABILITACIÓN GENERAL Y AMPLIA PARA EMITIR
REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN A MANERA DE
EQUILIBRIO POLÍTICO Y COLABORACIÓN EN LA RELACIÓN CON EL ÓRGANO LEGISLATIVO
“C) De
igual manera, con base en un enfoque sistemático e histórico, se observa que
los actores al interpretar el art. 168 ord. 14° Cn. no toman en consideración
el contexto de dicho parámetro de control, esto es, su ubicación dentro del
apartado constitucional relativo a las atribuciones y obligaciones del
Presidente de la República, así como su vinculación con el principio de
colaboración entre Órganos del Estado (art. 86 Cn.). Tampoco consideran la
finalidad que sobre este punto trazó el constituyente. Al respecto, debe
señalarse que durante la discusión de la Constitución únicamente se hizo
referencia a la potestad reglamentaria del Presidente para señalar que el
reglamento no puede ir más allá de las disposiciones de la ley, no puede
reformarla. Además, se advierte que dicha disposición es similar a la
establecida en el art. 78 ord. 15° de la Constitución de 1950, y que en los
Documentos Históricos de la Asamblea Constituyente consta que la discusión
únicamente se centró en advertir que "los reglamentos del Ejecutivo para
asegurar la aplicación de las leyes no debe alterar el espíritu de estas con
cualquier clase de excepciones, porque se cree que sobra[,] dado que es de la
esencia de esta clase de reglamentos al subordinarse completamente a las
leyes".
Así, no se advierte
que el Constituyente haya tenido la intención de desconcentrar o fragmentar la
potestad reglamentaria de ejecución del Presidente de la República, sino que
este le dio una habilitación general y amplia para emitir este tipo de reglamentos
a manera de equilibrio político y
colaboración en la relación con el Órgano Legislativo. El Constituyente no
previó límites relacionados con las materias sobre las cuales el Presidente
puede ejercer la competencia normativa en forma exclusiva.
En el marco de una
sociedad cuyas interrelaciones son dinámicas y complejas, se requiere contar
con una administración pública que asegure el mantenimiento de sus supuestos
básicos, pero que además disponga de una extensa gama de facultades, una de los
cuales es la emisión de reglamentos que coadyuven a la función legislativa. Y
es que frente a la solemnidad, lentitud e intermitencia del funcionamiento de
los órganos legislativos en relación con las exigencias sociales, se opone la
habitualidad, rapidez y continuidad de la producción reglamentaria, aunado a la
complejidad técnica de muchos de estos productos normativos que no pueden
emanar de parlamentos de composición política, sin conocimientos, experiencias,
archivos o capacidad técnica. Ello justifica que la administración pública
disponga, sin duda, de la potestad reglamentaria amplia.
D) Aunado a lo
expuesto, la argumentación de los ciudadanos es parcialmente contradictoria,
pues a pesar de sostener, a partir de una interpretación literal del art. 168
ord. 14° Cn., que la potestad reglamentaria del Presidente de la República
opera solo en cuanto a leyes que le corresponde ejecutar, reconocen de modo
contradictorio que dicho funcionario participa de su ejecución junto al IAIP,
lo que implica que, en todo caso, sí corresponde a aquel decretar el reglamento
aludido (esto, asumiendo la acepción de "ejecutar" empleada por
ellos). Como lo indican los arts. 52 inc. 1°, 53 incs. 7° y 9° y 57 LAIP, el
Presidente es el responsable de nombrar a los comisionados propietarios y
suplentes del Instituto y de emitir el reglamento de las asambleas sectoriales
para la elección de tales comisionados, lo cual, contrario a lo que sugieren
los demandantes, sí implica la ejecución de dicho cuerpo normativo en esos
aspectos concretos.
Además, como señala
la Asamblea Legislativa, el art. 7 LAIP dispone que, entre otros, son entes
obligados al cumplimiento de esta ley los órganos el Estado y sus dependencias,
es decir, el Órgano Ejecutivo también es un sujeto que ejecuta la ley en el ámbito
específico de permitir el acceso a la información concerniente a la
administración de los fondos o información pública otorgados y a la función
pública conferida, en su caso.
Los demandantes
omiten considerar, por un lado, que el Presidente de la República posee
habilitación legal expresa para dictar el Reglamento de la Ley de Acceso a la
Información Pública (art. 109 inc. 1° LAIP), lo que es congruente con lo
sostenido en la jurisprudencia de esta Sala que establece que cuando se trata
de materia reservada a ley los reglamentos de ejecución deben partir de una
habilitación normativa o remisión legal, como ocurre en el caso del art. 109 inc. LAIP. Por todo
lo expuesto, se deberá declarar que no existe la inconstitucionalidad alegada.
B) También se declarará sin lugar la adopción de la medida
cautelar solicitada por el ciudadano Eduardo Salvador Escobar Castillo, porque
mediante esta resolución se ha decidido sobre la constitucionalidad del objeto
de control. En consecuencia, no tendría sentido práctico alguno pronunciarse
sobre esto. Y es que, en efecto, toda medida cautelar es instrumental al
proceso judicial en que debiera ser decretada, por lo que, por ejemplo, se ha
sostenido que carece de toda justificación adoptarla si el proceso no ha de
iniciarse por rechazo liminar. Algo similar puede predicarse en este caso.”
172-2016