POTESTAD TRIBUTARIA
COMPETENCIA
DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DECRETAR IMPUESTOS, TASAS Y DEMÁS CONTRIBUCIONES
SOBRE TODA CLASE DE BIENES, SERVICIOS E INGRESOS, EN RELACIÓN EQUITATIVA
"1. A. El art. 131 ord. 6° Cn. establece que
“[c]orresponde a la Asamblea Legislativa: […] Decretar impuestos, tasas y demás
contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en relación
equitativa […]”. Esto significa que una de las materias reservadas a la ley
formal es la denominada materia tributaria, fiscal o impositiva, la cual tiene
como finalidad, por un lado, garantizar el derecho de propiedad frente a
injerencias arbitrarias del poder público —dimensión individual—; y, por otro
lado, garantizar el principio de autoimposición, es decir, que los ciudadanos
no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han
consentido —dimensión colectiva—."
LÍMITES FORMALES Y MATERIALES
"El Estado, en
ejercicio de su poder de imperio y en virtud de una ley, puede establecer y
exigir prestaciones en dinero o pecuniariamente evaluables para cubrir los
gastos que requiere el cumplimiento de sus fines. Esta potestad tributaria se
sujeta a una serie de límites materiales y formales. Del lado de los primeros
se encuentran los contenidos en el art. 131 ord. 6° Cn., que son los principios
de capacidad económica, igualdad, progresividad, no confiscación y
proporcionalidad. Del lado de los segundos se encuentra el principio de
legalidad tributaria y la reserva de ley. Como esos límites existen, el control
de las normas que prevén tributos es característico de la materia. En ese
sentido, el tributo que la Constitución exige es el que no transgrede los
límites para su configuración y determinación, y que busque ser un medio
efectivo de financiamiento para el Estado."
PODER
TRIBUTARIO ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCIÓN PARA LOS CONCEJOS MUNICIPALES
"B. La Constitución también reconoce poder
tributario a los concejos municipales. En efecto, el art. 204 ord. 1° Cn.
prescribe que “[l]a autonomía del Municipio comprende: […] Crear, modificar y
suprimir tasas y contribuciones públicas para la realización de obras
determinadas dentro de los límites que una ley general establezca”. La
disposición transcrita establece que el ejercicio de la potestad tributaria
municipal debe hacerse dentro de los límites establecidos por una ley general,
que es la LGTM."
POTESTAD TRIBUTARIA DADA A LOS CONCEJOS
MUNICIPALES DEBE DARSE DENTRO DE LOS LÍMITES ESTABLECIDOS POR UNA LEY GENERAL
"Esto significa
que si bien se admite la intervención normativa municipal, esta supone una
competencia derivada de la ley. Por tanto, existirá habilitación normativa para
el municipio solo si la ley correspondiente efectúa una remisión o
habilitación expresa o inequívoca, concreta y específica, así como delimitada
—hecha de modo que precise los términos materiales de la cuestión que se
remite, de tal forma que su ámbito de actuación quede claramente circunscrito—.
Cumplidos tales requisitos, la norma municipal habilitada o remitida debe
respetar los límites establecidos o la cuantía admitida por la ley.
Si estos límites no se respetan, se produce una deslegalización de la materia
reservada, lo cual es inadmisible, porque una regulación independiente y no
claramente subordinada a la ley en materia de impuestos municipales supondría
una degradación de la reserva formulada por la Constitución. Ahora bien, la ley
debe respetar la autonomía municipal. Esto significa que no puede contener
regulaciones que la interfieran o anulen de forma desproporcionada, pues
volvería ineficaz el contenido del art. 204 ord. 1° Cn."
PRECEDENTES RELACIONADOS
"2. Este
Tribunal ha emitido una serie de precedentes que se refieren al tema analizado.
De todos ellos conviene destacar los que aluden al alcance del poder tributario
de la Asamblea Legislativa en relación con el de los concejos municipales, con
el fin de analizar su corrección y de modificarlos en caso de ser necesario.
En sentencia de 14 de
octubre de 2003, inconstitucionalidad 42-2000, esta Sala afirmó que “[el art.
204 ord. 1° Cn.] complementa el art. 131 ord. 6° Cn., en tanto que las tasas y
contribuciones especiales a nivel local son excepciones a la reserva de ley en
materia tributaria, puesto que la Constitución misma realiza un reparto de
competencia a favor del [m]unicipio. Es decir, que la reserva de ley en materia
tributaria está referida a las tasas y contribuciones aplicables en todo el
territorio nacional, mas no a las tasas y contribuciones municipales.
Finalmente, en cuanto a los impuestos, ya sean nacionales o locales, el órgano
competente para su emisión es únicamente la Asamblea Legislativa, ya que el
[m]unicipio [solo] goza de iniciativa de ley de conformidad con el art. 133
ord. 4° de la Constitución”. Esta misma idea se expresó, aunque con otras
palabras, en la sentencia de 26 de octubre de 2015, inconstitucionalidad
110-2013.
En sentencia de 22 de
mayo de 2013, inconstitucionalidad 25-2009, este Tribunal también estableció
que “de conformidad con el principio de subsidiaridad, la Asamblea Legislativa
no ha de regular en detalle lo relacionado con las tasas de un municipio
específico, ya que eso provocaría la anulación de la autonomía municipal en la
materia relacionada. Pero, en virtud de dicho principio, tal ente sí podría
emitir, supletoriamente, una normativa que desarrolle detallada y
específicamente tasas de algún municipio concreto, cuando la comuna respectiva
no lo haya hecho por sí misma”. Finalmente, en sentencia de 1 de octubre de
2014, inconstitucionalidad 87-2010, esta Sala argumentó que “la intensidad de
la intervención normativa de la Asamblea Legislativa y, por consiguiente, la
manera en que opere la reserva legal dependerá del tipo de tributo del cual se
trate. Así, el legislador deberá regular al máximo los impuestos […] y las
tasas y contribuciones especiales a nivel nacional, mas no las tasas y
contribuciones especiales municipales”."
RESERVA
DE LEY ABSOLUTA RECAE SOBRE LOS IMPUESTOS, LAS TASAS Y LAS CONTRIBUCIONES
ESPECIALES DE ALCANCE NACIONAL, MIENTRAS QUE LA RESERVA DE LEY RELATIVA LO HACE
SOBRE LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES MUNICIPALES
"En resumen: (i) la reserva de ley absoluta recae sobre los impuestos,
las tasas y las contribuciones especiales de alcance nacional, mientras que la
reserva de ley relativa lo hace sobre las tasas y contribuciones especiales
municipales; (ii) el art. 204 ord. 1° Cn. confiere poder tributario a los
municipios en lo relativo a tasas y contribuciones especiales cuyos
efectos se circunscriban a los límites territoriales municipales; y (iii) en el
ejercicio de su poder tributario, la Asamblea Legislativa puede emitir normas
que desarrollen detallada y específicamente tasas de algún municipio concreto,
bajo la única condición de que el concejo municipal de este no lo haya hecho
por sí mismo."
CAMBIO DE PRECEDENTE
"V. Análisis y cambio de
precedente.
1. Como se dijo, los precedentes constitucionales no son estáticos e
invariables, sino que pueden ser modificados ante determinadas circunstancias,
ya que con el paso del tiempo se pueden revelar deficiencias o falencias que
obliguen a la reevaluación de los argumentos aducidos1 en las resoluciones
pasadas para, a futuro, formar una jurisprudencia constitucional con una más
depurada pretensión de corrección. En ese sentido, este Tribunal se ha
percatado de que en sus decisiones anteriores no ha evaluado ciertos argumentos
que podrían favorecer otra posibilidad interpretativa que goza de mayor solidez
y corrección, en tanto que incluye la evaluación de todas las disposiciones
constitucionales en juego, y no solamente los arts. 131 ord. 6° y 204 ord. 1°
Cn. —que, como se puede advertir, han sido los que se han considerado en las
resoluciones previas acerca del tema—.
A. El primer argumento proviene de lo establecido en
el art. 262 Cn. Esta disposición prevé que “[l]a creación,
modificación y supresión de tasas y contribuciones públicas a que se refiere el
ordinal 1º del [a]rt. 204 de esta Constitución, serán aprobadas por la Asamblea
Legislativa mientras no entre en vigencia la ley general a que se refiere la
misma disposición constitucional”. En consecuencia, al emitir dicha ley este
órgano perdió la competencia para emitir tasas y contribuciones especiales de
alcance municipal, con lo que solamente persistió la competencia para emitir
las de alcance nacional, lo que excluiría la alternativa del principio de subsidiariedad.
B. El segundo argumento proviene de la opinión vertida en las discusiones previas a la
aprobación de la Constitución de la República. Según consta en el tomo VII de
las versiones taquigráficas que contienen la discusión y aprobación del
proyecto de la Constitución de la República de 1983, que es instrumento
fidedigno para la interpretación de la Constitución (art. 268), el licenciado
Rey Prendes, al referirse a la iniciativa de ley de los concejos municipales,
sostuvo que “si nosotros queremos fortalecer al municipio, tenemos que
preservar la disposición que el proyecto señala en el art. 201 [art. 204 en la
Constitución aprobada] en donde le da la facultad a los concejos municipales de
crear, modificar y suprimir tasas”. Luego, agregó que “la Asamblea
daría una ley de carácter general para las tasas y las contribuciones, para que
dentro de esa ley general, el municipio pueda actuar con toda autonomía en
cuanto a la disposición de imponer las tasas y las contribuciones, de acuerdo
que los impuestos que también imponen los municipios, queden reservados a la
Asamblea Legislativa, solo los impuestos, no las tasas y las contribuciones”.
C. Como tercer argumento —en conexión con el anterior— se encuentra la autonomía municipal. La
jurisprudencia de esta Sala ha establecido que los municipios son
distribuciones territoriales donde se organiza institucionalmente el ejercicio
de las potestades de la administración pública. Así, según el art. 202 Cn., el
municipio se instaura para ejercer el gobierno representativo de la localidad,
es decir, como una forma en que el Estado descentraliza la administración y los
servicios públicos correspondientes a un ámbito territorial específico, con el
propósito de lograr una gestión más eficaz. Esto supone, por un lado, cierto
ámbito de decisión y, por otro, la atribución de competencias sobre la base de
la participación o intervención del municipio en cuantos asuntos le afecten.
Lo que conformaciones anteriores de este Tribunal no habían considerado
al establecer el principio de subsidiaridad fue que la
autonomía municipal también se puede manifestar negativamente. Es decir, no
solo comprende la opción de establecer tasas o contribuciones especiales, sino
también la de decidir no crearlas por razones que obedezcan a valoraciones de
oportunidad, conveniencia o de otra índole que sean consideradas por el concejo
municipal respectivo. Este razonamiento resulta de la aplicación del criterio
de corrección funcional, que implica no contradecir la distribución
constitucional de funciones, atribuciones y competencias entre los órganos de
Estado.
D. Otro argumento viene provisto por la naturaleza de ciertas disposiciones
constitucionales, como la del art. 131 ord. 6° Cn. en relación con el art. 262
Cn. En la teoría de la Constitución se reconoce que hay ciertas disposiciones
constitucionales con una aptitud regulativa limitada en el tiempo. Se trata de
enunciados normativos que no se crean con la pretensión de normar
indefinidamente ciertas situaciones o estado de cosas, sino que obedecen a
necesidades temporales y contingentes que carecen de permanencia. Son normas
que de alguna forma permiten la adaptación legislativa secundaria o la
normalización o consecución de un estado de cosas que, una vez alcanzado, hace
innecesaria la perpetuación de su aptitud regulativa. La Constitución
salvadoreña ofrece varios ejemplos de esta clase de disposiciones (arts. 250,
256 y 259, por mencionar unos).
Dentro de este grupo
de normas se encuentra la parte del art. 131 ord. 6° Cn. que otorga
competencia, al menos en principio, a la Asamblea Legislativa para normar sobre
los tributos municipales. Si esta disposición se interpreta en armonía con el
art. 262 Cn., se concluye que tal disposición otorgó competencia a la
Asamblea Legislativa para crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones
municipales únicamente hasta que se emitió la ley general mencionada, que es la
LGTM. Una vez que la LGTM fue emitida, se cumplió con el supuesto de hecho que
dio lugar a la consecuencia jurídica de sustraer dicha competencia tributaria
legislativa.
E. Finalmente, el tema también debe ser visto desde las jerarquías
normativas. Entre las ordenanzas municipales que establecen tasas o
contribuciones especiales de alcance municipal y las leyes que pretenden hacer
lo mismo, existe una relación de jerarquía material, es decir, la idea de
que una norma jurídica es jerárquicamente superior a otra cuando, en caso
de conflicto, la primera prevalece sobre la segunda. En este caso, esto se debe
a que hay una norma superior a ambas —Constitución— que le otorga a las
primeras una posición jerárquica preferente al reconocer la autonomía municipal
en materia tributaria (art. 204 n° 1 Cn.) y limitar los alcances de la potestad
tributaria legal (art. 205 Cn.), de lo que deriva que, en caso de conflicto,
las ordenanzas municipales prevalecen.
NUEVO
PRECEDENTE ESTABLECE QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA CARECE DE COMPETENCIA PARA
ESTABLECER TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES AMPARÁNDOSE EN LA APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD
"2. La reevaluación de los argumentos utilizados en los
precedentes reseñados y el examen de los que quedaron excluidos del análisis da
lugar a cambiar el precedente en el sentido de que la
Asamblea Legislativa carece de competencia para establecer tasas y contribuciones
especiales amparándose en la aplicación del principio de subsidiaridad. Esto
implica que la sola inexistencia de una tasa o contribución establecida por el
municipio no habilita al ente legislativo para emitirla por sí mismo. Además,
tampoco puede establecer tasas o contribuciones especiales que en principio
tengan alcance nacional, pero que en realidad se refieran a asuntos que sean
estrictamente municipales y gravables por el concejo municipal respectivo —alumbrado
público, ornato, aseo, entre otros—."
EJEMPLO
DE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE ALCANCE NACIONAL QUE NO
ENTRA EN EL ESPECTRO DE LAS MUNICIPALIDADES
"A. Una contribución especial de alcance nacional que
no entra en el espectro de las municipalidades es la establecida mediante
Decreto Legislativo n° 396, de 13 de junio de 2013, publicado en el Diario
Oficial 116, tomo 399, de 26 de junio de 2013, que establece la contribución
que deberán aportar los productores de caña y centrales azucareras o ingenios
por libra de azúcar extraída durante la zafra 2012/2013, para financiar el
presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2013 del Consejo Salvadoreño de
la Agroindustria Azucarera."
EJEMPLO DE UNA
TASA CON ALCANCE NACIONAL Y POR LO TANTO PUEDE ESTABLECERSE POR LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA
"B. Una tasa que, al igual que la contribución especial
mencionada en el párrafo anterior, tiene alcance nacional y por tanto puede
establecerse por la Asamblea Legislativa, es la contenida en el Decreto
Legislativo n° 829, de 26 de enero de 2000, publicada en el Diario Oficial n°
33, tomo 346, de 16 de febrero de 2000, consistente en las tasas por la prestación de servicios del Cuerpo de Bomberos de El
Salvador. Estos ejemplos pretender dar cuenta del alcance y sentido del
precedente nuevo que esta Sala establecerá en materia tributaria. Esto
significa que no se agotan todas las opciones posibles de las normas en
circulación compatibles con el estándar fijado en esta decisión, ni se prejuzga
la corrección de la forma de establecer tributos por la Asamblea Legislativa y
concejos municipales."
DEFINICIONES SOBRE LOS IMPUESTOS Y LAS
TASAS
"VI. Clases de tributos.
1. Los tributos han sido clasificados en la jurisprudencia de este Tribunal
y en la doctrina como impuestos, tasas y contribuciones especiales. Sobre ello,
la jurisprudencia ha sostenido que el impuesto es el tributo cuyo hecho
imponible es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la
administración. Por ende, el impuesto es el tributo por antonomasia: se paga
porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la
obligación tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa
alguna.
La tasa, por su
parte, es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un
servicio o la realización de una actividad por el Estado, que afecta o
beneficia de modo particular al sujeto pasivo. De ese modo, las tasas muestran
las siguientes características: (i) su hecho imponible lo conforma un servicio
o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado
al pago; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita
su particularización; y (iii) la actividad o servicio es inherente a la
soberanía estatal, es decir, que nadie más que el Estado está facultado para
realizarla."
CONTRIBUCIONES ESPECIALES
"Finalmente,
la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste
en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como
consecuencia de la realización de obras o actividades especiales del Estado,
encaminadas a la satisfacción de intereses generales. Respecto de este
tributo, resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no, en el caso
concreto, el beneficio previsto, pues basta que la obra o actividad
pública de que se trate sea idónea para producir dicho beneficio."
DIFERENCIA ENTRE IMPUESTOS, TASAS Y
CONTRIBUCIONES ESPECIALES
"2. A. Al
haber referido las características de cada clase de tributo, se consignarán
sus diferencias desde el punto de vista de su hecho imponible y del principio
de capacidad económica. El impuesto se diferencia de las tasas y las
contribuciones especiales en que el hecho imponible del primero es una
situación que revela capacidad económica, referida exclusivamente al obligado,
sin relación alguna con la actividad del Estado. Por el contrario, el hecho
imponible de las tasas y contribuciones especiales es una situación que
necesariamente se relaciona con la realización de una actividad del Estado.
Asimismo, las tasas se diferencian de las contribuciones especiales en que, si
bien en el hecho imponible de ambas está presente un servicio o actividad
administrativa, en las primeras dicha actividad está motivada por el particular
y pretende la solución de necesidades individuales; en cambio, en las segundas
el Estado actúa principalmente para la satisfacción de los intereses generales,
aunque también genere un beneficio especial a determinadas personas."
PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA
"En cuanto a
la capacidad económica, entendida como la aptitud económico-social de una
persona para contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado, es una
exigencia predicable de todo el orden tributario. Pero, no está presente de la
misma forma ni con la misma intensidad en los distintos tipos de tributos. En
el caso de los impuestos, este principio despliega toda su eficacia, pues
su hecho imponible se define únicamente a partir de la capacidad económica del
contribuyente. En cuanto a las contribuciones especiales, tiene aplicación
únicamente en los supuestos en que la obra o actividad estatal aumenta el valor
de los bienes del sujeto pasivo. Finalmente, en el caso de las tasas, no
existe, en principio, obligación para el ente que las crea de tomar en cuenta
la capacidad económica del contribuyente, aunque puede hacerlo
voluntariamente o si la ley se lo exige."
EN LAS TASAS NO SE EXIGE EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA COMO CON LOS IMPUESTOS, PERO EN CIERTOS SUPUESTOS PUEDE TOMARSE EN CONSIDERACIÓN COMO UN ELEMENTO PARA ESTABLECER SU MONTO, CUANDO LA ACTIVIDAD QUE LAS ORIGINA PUEDA TRADUCIRSE EN APROVECHAMIENTO ECONÓMICO
"B. Esta Sala ha indicado
reiteradamente que las tasas se rigen por el principio de beneficio, en el
sentido que, si bien son coercitivas, su hecho imponible incluye una actividad
estatal que favorece de manera particular al sujeto pasivo, un beneficio
específico para el obligado al pago que puede ser de naturaleza jurídica o
mixta —en tanto incluya otros elementos, por ejemplo, de índole económica—. De
modo que en las tasas no se exige el principio de capacidad económica —como
con los impuestos—, pero en ciertos supuestos puede tomarse en consideración
como un elemento para establecer su monto, cuando la actividad que las origina
pueda traducirse en aprovechamiento económico."
110-2017