CONCESIONES
DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
ASPECTOS GENERALES
SOBRE LOS IMPUESTOS Y LAS TASAS
“IV. Aspectos generales sobre los
impuestos y las tasas.
1. El Estado exige el pago de impuestos a quienes se
encuentran en situaciones consideradas en la ley como indicativas de capacidad
económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con alguna
actividad estatal, por lo cual los impuestos son considerados como tributos no
vinculados. Dicha conceptualización coincide con lo regulado en el art. 13 del
Código Tributario (CT), que define al impuesto como “[...] el tributo exigido
sin contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos
o hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la
capacidad contributiva del sujeto pasivo”. Por su parte, la tasa es el tributo
cuyo hecho generador sí está integrado con una actividad del Estado, que
consiste en la prestación de un servicio o en la realización efectiva de una
actividad directamente relacionada con el sujeto gravado. El art. 14 inc. 1º CT
expresa que la tasa “[e]s el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado al
contribuyente”.
3. En ese orden, esta Sala ha explicado que las tasas se
rigen por el principio de beneficio, en tanto que, aunque son coercitivas, su
configuración, desde el punto de vista de su hecho imponible, indefectiblemente
incluye una actividad estatal que favorece de manera particular al sujeto
pasivo de la tasa, un beneficio específico para el obligado al pago. Al
respecto, dicho beneficio puede ser de naturaleza jurídica o mixta –si incluye
otros elementos, por ejemplo, de índole económica–, según sea la actividad
estatal involucrada. De manera que en las tasas no se exige el principio de
capacidad económica, pero ello no supone que, en algunos supuestos concretos
que lo permitan, no pueda tomarse en consideración dicho principio, no como
parámetro para evaluar el hecho generador, pero sí como un elemento para
establecer el monto de la tasa, cuando la actividad estatal que le da origen
puede traducirse en un aprovechamiento económico. Además, dicho principio
cumple una función negativa respecto de las tasas, porque prohíbe que se
configuren como hechos imponibles ciertas manifestaciones que tengan un alcance
confiscatorio.
Por lo anterior, este Tribunal ha señalado que
“para la determinación del importe de las tasas pueden tomarse en cuenta todos los aspectos
relacionados con el servicio o actividad que realiza el Estado y no
solo los costos directos e indirectos que ocasiona prestar el servicio o la
actuación de la Administración. Pudiendo ponderarse la importancia o necesidad
del servicio o actividad; o, el grado de utilidad que el servicio o actividad
presta a la colectividad o al individuo en quien se singulariza”. Así,
aunque el monto de una tasa no refleje el costo que implica la prestación del servicio en cuestión, ello no altera la
naturaleza de dicho tributo al punto de equiparada con un impuesto. De tal
forma, los criterios a tomar en cuenta para fijar el importe de la tasa variarán dependiendo
de la naturaleza de su hecho generador –utilización especial de
dominio público o realización de una actividad administrativa o prestación de
un servicio–, siendo posible calcularlo con base en el beneficio que
este produzca en la esfera jurídica del sujeto pasivo del tributo o bien en el
coste del servicio suministrado.
4. De
acuerdo con lo anterior, los impuestos y las tasas se diferencian
principalmente por los principios que les rigen y por sus respectivos hechos
generadores. Mientras que los impuestos se rigen directamente por el principio
de capacidad económica, en las tasas opera el principio de beneficio, porque no
obstante ser coercitivas, su configuración necesariamente incluye una
contraprestación o beneficio que el Estado cumple en favor del obligado al
pago. En ese sentido, el hecho generador en los impuestos es alguna
manifestación de capacidad económica, mientras que en las tasas, es una
prestación brindada por el Estado, de manera que en este tributo el hecho
generador corresponde a la administración y no al contribuyente.
Otra distinción importante entre los impuestos y
las tasas es el destino de los ingresos que
generan. En el caso de los ingresos percibidos por los impuestos, en
términos generales, se rigen por los principios de no afectación y de unidad de
caja (art. 224 Cn.), los cuales establecen que los ingresos públicos deben
integrarse en un fondo común o caja única, en el que se sumen a todos los
restantes ingresos –perdiendo todo signo indicativo de su procedencia– y que
sirvan para financiar todas las erogaciones estatales, sin afectación especial
alguna para gastos determinados o particulares. En cambio, las
tasas tienen una relación objetiva y directa con la actividad pública que
figura como su hecho generador. Por ello, los recursos obtenidos por su cobro
pueden ser utilizados para sufragar su costo, e incluso para financiar las
actividades del ente estatal que brinda la contraprestación respectiva.”
GESTIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
“VII. Gestión del espectro
radioeléctrico.
El espectro
radioeléctrico es el medio por el que se propagan en el espacio las ondas
electromagnéticas sin guía artificial o soporte físico, para la transmisión de
información de diversa índole –datos, audio e imágenes–. Abarca frecuencias
desde los 9 Khz hasta los 3,000 Ghz y se divide en bandas que comprenden rangos
atribuidos a servicios de comunicaciones específicos, como la telefonía, la
radiodifusión sonora y la televisión (art. 6 LT). Se caracteriza por
ser un bien natural e intangible, de dominio público porque su
titularidad recae en el Estado y no en entes privados (art. 9 LT), escaso y
finito, ya que del rango infinito de frecuencias existentes no todas son
utilizables para la comunicación; y cuya prestación constituye un servicio
público, debido a que se destina para la satisfacción de un interés público o
para un beneficio colectivo. Ahora bien, el espectro radioeléctrico muestra
características especiales que vuelven necesario su uso eficiente y la igualdad
de oportunidades en su aprovechamiento, lo que justifica su regulación y
ordenación estatal, es decir, su organización y administración racional. Una de
las formas de realizarlo es mediante el otorgamiento de títulos habilitantes
para su utilización y/o explotación, en los cuales se definen las condiciones
de la asignación y los principales derechos y obligaciones del ente regulador,
de los proveedores de los servicios y de los consumidores.
Con exclusión de las
frecuencias que son de uso oficial y que solo utilizan instituciones estatales
mediante autorización (arts. 6 inc. 2º y 12 incs. 1º, 3º y 5º LT), existen dos
clases de frecuencias: las que son de uso regulado que requieren de concesión,
es decir, las comerciales y comunitarias que suponen una utilización del
espectro para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones con o
sin fin de lucro, respectivamente, o para utilización privada (arts. 6 inc. 2º
y 12 incs. 1º, 4º y 6º LT); y las frecuencias de uso libre que se encuentran a
disposición del público en general para operar estaciones radioeléctricas y
dispositivos de baja potencia, las cuales requieren de licencia (arts. 6 inc.
2º y 12 inc. 2º LT).
En términos amplios,
en lo relativo a la explotación del espectro radioeléctrico por particulares,
el legislador tiene libertad de configuración, por lo que puede optar por
cualquiera de los títulos habilitantes mencionados, y su exigencia se
fundamenta en el derecho soberano del Estado de reglamentar sus recursos
naturales y las telecomunicaciones, y en específico, el espacio por el que se
propagan las ondas electromagnéticas –que abarcan las de índole
radioeléctrica–. Asimismo, su regulación se basas en la necesidad de que tal
servicio esencial se suministre en la satisfacción del interés público, para
procurar la coexistencia de la totalidad de los servicios sin interferencias,
estimular la competencia entre operadores, proteger a los consumidores y
procurar que las asignaciones de frecuencias se lleven a cabo con base en
criterios de equidad y eficiencia, entre otros aspectos.”
FACULTAD DEL
LEGISLADOR PARA GRAVAR LA UTILIZACIÓN O EXPLOTACIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
POR MEDIO DE UNA TASA PUESTO QUE LOS SUJETOS OBLIGADOS RECIBEN COMO
CONTRAPRESTACIÓN EL APROVECHAMIENTO DE UN RECURSO NATURAL Y EL CORRESPONDIENTE
TÍTULO HABILITANTE PARA ELLO
“En consecuencia,
dado que el espectro radioeléctrico es un bien demanial que es objeto de un
servicio público y cuya utilización y/o explotación requiere de un título
habilitante emitido por el ente regulador (SIGET) establecido por la ley (art.
9-B LT), el legislador se encuentra facultado para gravar tal actividad –según
la clasificación de la frecuencia de que se trate–, a fin de cubrir el costo
efectivo de la gestión, supervisión y control del espectro y para el desarrollo
de las telecomunicaciones, tanto en sentido técnico como en beneficio social,
entre otras finalidades. Por tanto, los montos que en tal concepto se cobran
tienen naturaleza tributaria, en particular la de una tasa, puesto que los
sujetos obligados reciben como contraprestación, el aprovechamiento de un
recurso natural y el correspondiente título habilitante para ello.
VIII. Resolución de los problemas jurídicos.
1. Corresponde ahora analizar si el art. 116-A
inc. 1º LT vulnera la equidad tributaria en su manifestación del
principio de capacidad económica (art. 131 ord. 6º Cn.). Para hacerlo, es
necesario determinar si el tributo contenido en la disposición impugnada es un
impuesto o una tasa. Para lo cual se analizará si, por su pago, los obligados
reciben alguna contraprestación de la SIGET, como ente estatal encargado de la
gestión y regulación del sector telecomunicaciones y del espectro
radioeléctrico.
A. El actor aduce que los servicios gravados utilizan las
frecuencias de uso libre y que cuando las señales de radio y televisión se
transmiten por medios físicos, el espectro radioeléctrico ni siquiera se usa,
por lo que los sujetos pasivos no reciben contraprestación por su pago. Por
ende, concluye que el tributo es un verdadero impuesto, a pesar de que el
legislador le haya denominado como tasa. Esta posición es compartida por el
Fiscal General de la República.
B. Al respecto, debe señalarse que, según el art. 115
inc. 1º LT, la regla general es que la
explotación del espectro radioeléctrico para la prestación de servicios de
radiodifusión y de televisión por
suscripción requiere de concesión, que otorga la SIGET. Como excepción a esta
regla, el inc. 3º de tal disposición indica que cuando los servicios
mencionados se transmitan por medios alámbricos, el título habilitante
requerido es la licencia. En torno a esto último, debe indicarse que los medios
alámbricos son aquellos que se prestan por cable coaxial o fibra óptica, en los
que las señales de audio y video siempre utilizan el espectro radioeléctrico,
pero viajan encapsuladas por la superficie del cable metálico o como haces de
luz en el medio físico. Ello se reitera en los arts. 6 y 107 del Reglamento de
la Ley de Telecomunicaciones y, para el caso específico de la televisión por
suscripción, en el art. 2 inc. 2º del Reglamento para la Prestación de
Servicios de Difusión de Televisión por Suscripción por Medios Alámbricos o
Inalámbricos.
En el caso de la
televisión satelital, el art. 14 inc. 1º letra d y el inc. 2º LT determinan que
los operadores que transmitan desde el territorio nacional requieren de
concesión para tener los derechos de uso de las frecuencias del espectro
radioeléctrico pertinentes. Asimismo, el art. 2 inc. 2º parte final del
Reglamento para la Prestación de Servicios de Difusión de Televisión por
Suscripción por Medios Alámbricos o Inalámbricos establece que “[l]os
proveedores de servicios audiovisuales por medio de sistema satelital que
directamente entregan la señal a los usuarios requerirán, según el caso, de
concesión o licencia”. Respecto de ambas disposiciones, el amicus
curiae sostuvo que cuando dicho servicio se presta por medios
inalámbricos, no se generan emisiones desde las estaciones terrenas hacia el
satélite, por lo que “solo [se] requiere el uso de las frecuencias de bajada en
el sentido espacio-tierra”, y en tal supuesto, su explotación se otorga
mediante licencia.
En resumen, se
advierte que: (i) en general, los servicios de radiodifusión sonora y de
televisión, todos por suscripción, que se propagan por medios inalámbricos,
requieren de una concesión como título habilitante, porque utilizan las
frecuencias del espectro de uso regulado; (ii) por exclusión, cuando tales
servicios se transmiten por medios alámbricos, el título habilitante exigido es
la licencia, pues se utilizan las frecuencias de uso libre; y (iii) en el caso
específico de la televisión por cable, debido a que se otorga tanto en sentido
tierra-espacio como espacio-tierra, cuando se transmiten señales desde el
territorio nacional, se necesita de concesión, pues el uso de frecuencias de
uso regulado, mientras que si las frecuencias se utilizan solo para recibir las
señales satelitales en una estación terrena por medios inalámbricos y mediante
la porción de espectro de uso libre, se exige licencia, por razones técnicas
y/o de ordenamiento del espectro (art. 12 inc. 7º LT). Entonces, según lo
apuntado, todos los servicios de telecomunicaciones citados en el art. 116-A LT
utilizan y explotan el espectro radioeléctrico y reciben un título habilitante
de la SIGET para ello –concesión o licencia, según el caso–, quien lo otorga
como parte de su competencia, pues es el ente rector de las telecomunicaciones
y, por ende, de la administración y supervisión de dicho espectro.
C. En ese orden, este Tribunal nota que, tal como lo han
afirmado la autoridad demandada y el amicus curiae, el hecho
generador del tributo regulado en el art. 116-A LT es el beneficio o
contraprestación que por su pago reciben cada uno de los operadores de los
servicios gravados, que consiste en el uso de un bien demanial, autorizado
mediante el título habilitante respectivo y en la gestión que para ello realiza
la SIGET, como lo regula el art. 120 LT. Por tanto, se descarta que el hecho
generador sea la capacidad económica de los sujetos pasivos, calculada por el
número de suscriptores, usuarios finales o clientes de sus servicios, pues el
número de suscriptores únicamente es el criterio utilizado para calcular el
monto del tributo. Por ello, deben desestimarse los argumentos del demandante y
del Fiscal General de la República, ya que se ha verificado que el tributo
contenido en la disposición impugnada es una tasa y no un impuesto. Y debido a
ello, el principio de capacidad económica como manifestación de la equidad
tributaria no resulta aplicable para la configuración de su hecho generador.
En consecuencia, se
advierte que no existe vulneración al art. 131 ord. 6º Cn. y así se declarará
en esta sentencia.”
INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN CONSTITUCIONAL POR
RECIBIR LA SIGET LA RECAUDACIÓN QUE SE OBTENGAN POR EL COBRO DE LA TASA DEBIDO
A QUE DEBE CUBRIR LOS COSTOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y SERVICIOS
QUE ESTA PRESTA EN LA GESTIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
“2. Al
haberse determinado que el tributo en cuestión es una tasa, debe recordarse que
esta clase de tributo se caracteriza por que el producto de su recaudación es
exclusivamente destinado al financiamiento de la actividad o servicio
respectivo y no a fines ajenos a aquellos para cuyo funcionamiento constituye
su único presupuesto. Por ello, no existe impedimento constitucional para que
el legislador determine que los recursos que se obtengan con su implementación
ingresen al patrimonio de la SIGET, a fin de cubrir los costos de los
procedimientos administrativos y servicios que esta presta en la gestión del
espectro radioeléctrico –lo que incluye la emisión y/o renovación del título habilitante
correspondiente–. Por ello, tampoco existe la vulneración del art. 224
inc. 1º Cn., y así se declarará en este pronunciamiento.”