CONSEJO
NACIONAL DE LA JUDICATURA
ROL, COMPOSICIÓN E
INDEPENDENCIA
“IV. Rol, composición e
independencia del Consejo Nacional de la Judicatura.
Como rasgos
esenciales de la normativa constitucional aplicable al CNJ resalta su
independencia y la remisión a la regulación por ley formal de sus aspectos
orgánicos, funcionales, financieros y administrativos. Respecto de lo primero,
el inciso primero del art. 187 Cn. y los postulados contenidos en los Acuerdos
de Chapultepec destacan la independencia del CNJ, en especial respecto de los
otros órganos de Estado (particularmente el judicial) y de los partidos
políticos. Por ello, existe fundamento constitucional para afirmar que dicha
institución estatal de rango constitucional y de carácter administrativo goza
de una independencia orgánica, funcional, administrativa y financiera con
respecto a los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial u otros órganos
constitucionales o instituciones públicas, así como de cualquier asociación o
grupo privado de carácter empresarial, gremial, sindical y, en general, de
cualquier sector de poder.
Existe una
interacción de interés entre la independencia del CNJ y su función propositiva
de los integrantes de las ternas a candidatos a Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, Sala de lo Constitucional, cámaras de segunda instancia, jueces de
primera instancia o de paz, o de los candidatos a las promociones y ascensos a
que hubiere lugar, pues las reformas a la LCNJ contenidas en el Decreto
Legislativo nº 801 consisten en la inclusión de los magistrados y jueces en la
conformación subjetiva del CNJ para garantizar su representación. Ello es
relevante, al versar esta función con la proposición en la designación de los
candidatos a magistrados y jueces que componen el Órgano Judicial, sector del
cual proviene el consejal al que el art. 24 LCNJ prohibe optar al cargo de
presidente.
Así, a partir de una
interpretación armónica de los arts. 186 inc. 3 y 187 Cn. en relación con los
arts. 5 y 6 LCNJ y el capítulo III, sección 1, de los Acuerdos de Chapultepec,
se advierte que el CNJ está relacionado o vinculado con el Órgano Judicial en
forma positiva y negativa. La vinculación positiva radica en que es el
encargado de proponer a quienes habrán de ocupar los distintos cargos
judiciales. Por otro lado, la vinculación negativa es una manifestación de su
independencia, e implica que el Órgano Judicial no puede tener injerencias de
ninguna clase en el ejercicio de las atribuciones que le competen. El sentido
de esta limitación reside en evitar que exista cualquier mecanismo de influjo sobre el contenido de las listas de candidatos
judiciales, con el fin de garantizar un proceso de selección transparente,
basado en la idoneidad y capacidad.
B. Como garantía de su independencia, la LCNJ prevé una serie
de mecanismos destinados a evitar que exista algún criterio decisional que no
redunde en la capacidad e idoneidad de los servidores judiciales o en el
mejoramiento de la administración de justicia, es decir, que sea producto de
parcializaciones, injerencias externas o intereses particulares. El art. 17
establece una serie de incapacidades para ser consejal del CNJ, referidas al
parentesco entre los miembros que lo componen, de ellos respecto de magistrados
de la Corte Suprema de Justicia o su calidad de funcionarios públicos. Por su
parte, el art. 18 LCNJ establece limitaciones de afiliación política o de
vinculación material con los partidos políticos. Además, el art. 19 establece
un régimen de excusas que permite que en caso de haber motivos que pongan en
duda la imparcialidad de algún consejal este se aparte del caso. Finalmente, el
art. 2 de la misma ley prescribe que el CNJ posee independencia en lo
financiero, administrativo y presupuestario.
Desde los Acuerdos
de Paz se acentuó la necesidad de independencia del CNJ. Pero, aún cuando se
fijó la independencia respecto del Órgano Judicial, no se pensó en que tal
órgano fundamental no tuviera representación en él. Así se infiere de la frase
inicial del Capítulo III, sección 1, de los Acuerdos de Chapultepec, que alude
a “la integración al mismo, hasta donde sea posible, no solo de jueces, sino
también de los sectores de la sociedad que no estén directamente conectados con
la administración de justicia” (itálicas propias). Ello implica que se tenía
previsto que los jueces tuvieran representación en el órgano que se encargaría
de elegir la composición y formación de los miembros de la judicatura. De esto
se sigue que los jueces y magistrados del Órgano Judicial son quienes conocen
de primera mano las necesidades formativas, aptitudes necesarias y mejoras
urgentes que tal órgano requiere.
2. Ahora bien, la determinación del marco estructural y
funcional que corresponde al CNJ no puede hacerse solo a partir de lo prescrito
por la Constitución. Así lo sostuvo esta sala en la sentencia de
inconstitucionalidad 122-2014, ya citada, al expresar que “[una] forma que
permite, al menos de manera indirecta, conocer el sentido y alcance del
contenido normativo de una disposición constitucional, es analizar su
desarrollo legislativo, cuando [e]ste sea compatible con [aquella]”. En ese
sentido, la LCNJ puede ser útil para determinar las funciones que competen al
CNJ, su forma de ejercicio y las garantías de independencia de tal órgano
constitucional.
En la legislación actual, el CNJ se encuentra
compuesto por siete consejales propietarios e igual número de suplentes, los
cuales poseen un período de funciones de cinco años (art. 10 LCNJ) y provienen
de los sectores que se mencionan a continuación: (i) tres de ellos, propuestos
por el gremio de abogados; (ii) uno de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias
Sociales de la Universidad de El Salvador; (iii) uno de las otras Facultades,
Escuelas o Departamentos de Derecho de las universidades privadas del país,
debidamente autorizadas; (iv) uno propuesto por el Ministerio Público; y (v)
uno electo por los magistrados de Cámaras de Segunda Instancia, jueces de
primera instancia y jueces de paz (art. 9 LCNJ). Los requisitos para ser
consejal del CNJ son los que se establecen en el art. 176 Cn., y, en caso de
tratarse del miembro propuesto por las Facultades, Departamentos y Escuelas de
Derecho, deberá además haber ejercido la docencia universitaria al menos
durante los cinco años anteriores a la elección (art. 12 LCNJ).
La composición del
CNJ obedece a la representación de los distintos sectores relevantes en el
quehacer jurídico. Así, está presente la representación del sector a quien
compete primordialmente la formación de los futuros profesionales y la
formación continua de los que ya poseen un título académico que permite el
ejercicio de la abogacía (Facultades, Escuelas o Departamentos de Derecho), del
gremio de abogados, el Ministerio Público y el sector judicial. El fin inmediato
de ello es favorecer el pluralismo jurídico al interior del CNJ, que luego
habrá de reflejarse en la conformación del Órgano Judicial.”
PRINCIPIO Y JUICIO
DE IGUALDAD
“V. Principio y juicio de igualdad.
1. La igualdad es reconocida en el art. 3 Cn., y puede
ser concebida como un principio y como un derecho fundamental. Entendida como
principio, es un mandato que supone una sujeción para todos los órganos
públicos en el ejercicio de sus funciones. También es el derecho que tienen las
personas de exigir de las autoridades un trato equivalente al encontrarse en
condiciones similares a otras, pero también a que deliberadamente se les dé un
trato dispar en beneficio propio, al encontrarse en situación distinta a los
demás, bajo criterios justificados constitucionalmente. De ello se sigue que la
igualdad tiene un contenido relacional, porque precisa de la existencia de
normas, relaciones jurídicas y situaciones en las que se haya introducido una
diferencia de trato.
Ya sea como
principio o derecho, puede constituir un mandato de equiparación o uno de
diferenciación. Como exigencia de equiparación, implica dar un trato igual a
circunstancias o situaciones no idénticas que, sin embargo, deben considerarse
irrelevantes para el disfrute o ejercicio de determinados derechos o para la
aplicación de una misma disposición. Para llevar a cabo el juicio de
equiparación, se debe establecer el criterio según el cual se van a considerar
los datos como irrelevantes para predicar la igualdad entre situaciones o
personas distintas. Como exigencia de diferenciación, equivale a no equiparar
arbitrariamente aquellas situaciones o personas entre las que se presentan
diferencias relevantes. Se trata de establecer un trato diferenciado con
respecto a circunstancias o situaciones aparentemente semejantes, pero que
requieren una regulación jurídica distinta.
2. En la sentencia de 23 de octubre de 2020,
inconstitucionalidad 98-2015, este tribunal estableció que el examen o juicio
de igualdad debe ser un test integrado. El juicio de igualdad es el análisis escalonado que hace el órgano
contralor de constitucionalidad para verificar la violación al principio de
igualdad en los términos del art. 3 Cn..
A. El primer paso consiste en determinar si la medida
que se enjuicia representa una intervención en el derecho de igualdad, esto es,
identificar si se está en presencia de una diferenciación o de una equiparación
introducida por una norma. La intervención de un derecho fundamental ocurre
cuando el legislador expide una norma que afecta negativamente su contenido
garantizado a primera vista a una de sus modalidades de ejercicio, en aras de
proteger o tutelar otros derechos o bienes constitucionales. Es decir, se trata
de una modificación del objeto o sujetos de forma que se impide o se dificulta
el ejercicio de las acciones, propiedades o situaciones habilitadas por el
derecho afectado. Si en lugar de tratarse de una intervención a un derecho se
trata de una regulación positiva, no habría necesidad de realizar un test de
proporcionalidad.
Dado que la igualdad
se traduce en una prohibición de discriminación y en un deber de promoción y
protección, en el primer caso se entenderá que existe una intervención en
la igualdad cuando la medida otorgue un trato diferenciado a dos destinatarios
del derecho, mientras que en el segundo la intervención se producirá cuando las
normas prevean un trato paritario a un grupo de sujetos en los que, por sus
circunstancias, uno o más de ellos deban ser favorecidos por el Estado en
comparación con los demás.
B. El segundo paso es seleccionar el tipo de escrutinio de
igualdad que deberá guiar la aplicación del principio de proporcionalidad. Para
determinar el tipo de escrutinio a utilizar, es necesario tomar como referencia
la idea de categorías sospechosas de discriminación. Estas son situaciones,
criterios o factores que históricamente han sido causas comunes de tratos
discriminatorios. El art. 3 Cn. prevé algunas de ellas de manera expresa
–nacionalidad, raza, sexo y religión–, pero dicha enumeración no es taxativa. Así,
la infracción a la prohibición de discriminación o el incumplimiento de la
obligación de promoción o protección puede estar fundamentada o no en tales
categorías.
Cuando el trato
equiparador o diferenciador se basa en circunstancias ajenas o distintas a las
referidas categorías sospechosas, el escrutinio a utilizar es aquel que puede
denominarse escrutinio básico. En cambio, cuando el trato equiparador o
diferenciador sí se basa en ellas, es posible hacer una distinción de
escrutinios excepcionales: el escrutinio intermedio, que es el que debe
utilizarse para enjuiciar las acciones afirmativas cuyo propósito es cumplir la
obligación de promoción o protección de los derechos de las personas que
pertenecen a alguna de esas categorías; y el escrutinio estricto, que es el que
debe realizarse para analizar las medidas que establecen un trato diferente en
detrimento (discriminación) de los derechos de un grupo de personas de alguna
de dichas categorías.
C. El último paso es la aplicación del principio de proporcionalidad.
Este principio opera como un criterio estructural de carácter escalonado que
sirve para determinar si una medida de intervención a derechos fundamentales
está justificada o no por la Constitución. Posee dos variantes: la prohibición
de exceso y la prohibición de protección deficiente. La estructura de la
primera está compuesta por tres elementos universalmente aceptados: idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto o ponderación. En cambio, la
estructura de la segunda se compone de los elementos siguientes: idoneidad,
suficiencia o medio alternativo más idóneo y proporcionalidad en sentido
estricto o ponderación. Para los efectos de la presente sentencia, solo
interesa analizar el funcionamiento de la prohibición de exceso.
a. La idoneidad
exige que toda intervención en los derechos fundamentales deba ser la adecuada
para contribuir a la obtención del fin constitucionalmente legítimo que
persigue. Aquí hay dos exigencias: la medida que se impugna debe perseguir un
fin admisible desde la Constitución y debe ser adecuada para favorecer su
obtención. Entonces, la medida es idónea si, y solo si, es la apropiada para
alcanzar el fin identificado como tal. Cuando se cuestiona la
constitucionalidad de una medida que interviene un derecho fundamental por
violación al subprincipio de idoneidad, lo primero que debe hacer el tribunal
es analizar si el fin que persigue y que ha sido propuesto como su fundamento
está amparado por la Constitución –así, “no puede pedirse igualdad en la ilegalidad”–.
Luego, el análisis ha de demostrar si la medida adoptada es adecuada para
contribuir a alcanzar, conseguir o asegurar ese fin. Esto significa que entre
el medio y el fin existe (o debe existir) una relación de causalidad, la cual
se presenta cuando el precepto impugnado conduce a un estado de cosas en que la
realización de su fin se ve aumentada.
En materia de
igualdad, el análisis de idoneidad debe seguir ciertas reglas argumentativas,
las cuales varían en función del escrutinio que sea utilizado: (i) si se aplica
el escrutinio básico, la medida debe servir para alcanzar un fin que la
Constitución no prohíba; (ii) si se aplica el escrutinio intermedio, la medida
debe procurar conseguir un fin constitucionalmente deseado –promocionar o
proteger a alguno de los grupos o individuos de las categorías sospechosas–; y
(iii) si se aplica el escrutinio estricto, la medida debe servir para alcanzar
un fin constitucionalmente imperioso. Esto indica que la selección del
escrutinio incide en el margen de acción que posee el legislador para regular
medidas relacionadas con la igualdad, dado que uno de sus márgenes es para la
fijación de fines.
b. La necesidad,
segundo elemento del principio de proporcionalidad, exige que toda medida que
interviene un derecho fundamental sea la más benigna con este, entre todas las
que revistan por los menos la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el
objetivo propuesto. Según esto, la “necesidad” presupone la existencia de por
lo menos un medio alterno a la
medida adoptada por el legislador con igual o mayor idoneidad. La razón es que
este examen es una comparación entre medios. En este análisis, es preciso
seleccionar aquel o aquellos medios que, según el conocimiento científico,
técnico, dogmático, jurisprudencial o general existentes en el momento de
expedirse la medida cuestionada habrían podido y podrían ser idóneos de alguna
manera, para contribuir a la obtención de la finalidad perseguida por el
Legislativo con la medida.
En materia de
igualdad, el análisis de la necesidad de la medida equiparadora o
diferenciadora debe pasar por el examen de si la medida idónea resulta ser la
más benevolente de todas las posibles con las cuales se compara. Dicho de otra
manera: el término de comparación propuesto debe ser igualmente idóneo para
determinar si la afectación a la igualdad por la equiparación o por la
diferenciación es mayor que la situación jurídica del sujeto con que la norma
enjuiciada debe ser comparada. Esto significa que el actor corre con la carga
de proponer al tribunal una medida alternativa menos perjudicial –término de
comparación–, pues es de la esencia de este estrato del principio de
proporcionalidad el ser un examen hipotético en el que se analizan
posibilidades que no existen, pero que pueden llegar a existir.
c. La
proporcionalidad en sentido estricto o ponderación consiste en un proceso
argumentativo para determinar si las ventajas que se obtienen mediante la
intervención legislativa en el derecho fundamental logran compensar los
sacrificios que esta implica para sus titulares y para la sociedad en general.
Como se observa, el objeto normativo de la ponderación no es la norma
cuestionada (que fue previamente objeto del análisis de idoneidad y necesidad),
sino el fin constitucional, el cual se pondera con el derecho fundamental
intervenido. El proceso argumentativo que corresponde realizar al tribunal en
una ponderación está representado por dos pasos: (i) la identificación del peso
de los objetos normativos a ponderar –fin constitucional y derecho fundamental
intervenido– y su posterior comparación –para determinar si la importancia del
fin constitucional es mayor que el derecho fundamental, o viceversa–; y (ii) la
construcción de una regla de precedencia, para determinar cuál de los objetos
normativos debe preferirse.”
DECLARATORIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 24 DE LA LEY DEL CONSEJO NACIONAL DE LA
JUDICATURA DEBIDO A QUE EL TRATO DIFERENCIADO QUE PROPORCIONA NO ES PROPORCIONAL
“VI. Resolución del problema
jurídico.
B. El escrutinio de igualdad que corresponde a este caso
es el básico. Esto se debe a que el hecho de ser un funcionario judicial no ha
sido identificado en la historia como un criterio recurrente para la
discriminación de las personas. En ese sentido, no se trata de una categoría
sospechosa de discriminación, ni de las que expresamente prevé el art. 3 Cn. ni
de las que podrían calificarse así a partir de los datos empíricos, históricos
y sociales con que se cuenta hasta este momento.
C. a. Al aplicar el test de proporcionalidad, debe
iniciarse por el subprincipio de idoneidad. Así, se tiene que el fin que
persigue el art. 24 LCNJ es el de garantizar la independencia del CNJ respecto
del Órgano Judicial. Esta finalidad, además, resulta ser constitucionalmente
legítima, pues encuentra fundamento en el art. 187 inc. 1 Cn., que establece la
independencia del CNJ. En consonancia con esta disposición constitucional, los
Acuerdos de Paz también aluden a ella como una idea predicable a él. También es
una medida adecuada, puesto que fomenta ese fin –hay una relación causal
fin-medio– al favorecer la independencia del CNJ respecto del Órgano Judicial:
al no ser presidente de él el miembro seleccionado por los Magistrados, Jueces
de Primera Instancia y Jueces de Paz, se produce una separación institucional
tendiente a ese fin.
b. En cuanto al
examen de necesidad, debe determinarse si existe alguna o algunas otras medidas
igualmente idóneas, pero menos lesivas del derecho fundamental o principio
constitucional en juego. En específico, en este caso debe enjuiciarse se
existen otras opciones para la consecución de la independencia del CNJ respecto
del Órgano Judicial que sean menos lesivas del principio de igualdad. Se trata,
en suma, de un análisis de las otras opciones en juego y la indicación de
cuáles de ellas –si las hubiere– logran el fin perseguido por el art. 24 LCNJ
–independencia (art. 187 inc. 1 Cn.)– sin que requieran de la limitación de la
igualdad (art. 3 Cn.) o que lo hagan con menor intensidad.
Al respecto,
conviene recordar las medidas de garantía de independencia que ya tiene
previstas la LCNJ y el nivel de incidencia que la ostentación de la presidencia
del CNJ puede tener en la independencia de este órgano constitucional. La base
conceptual de la que se parte es que el CNJ sí debe estar representado por
miembros del Órgano Judicial, según se expuso en el considerando IV. Estas son
las que se mencionan: (i) independencia en lo financiero, administrativo y
presupuestario (art. 2 inc. 1 LCNJ), por lo que tales elementos no pueden ser
mecanismos de coacción o manipulación; (ii) la capacidad de organizar y
administrar la Escuela de Capacitación Judicial compete exclusivamente al CNJ
(art. 7 letra d LCNJ); (iii) prohibición de que los consejales en funciones
desempeñen cargos públicos remunerados durante el tiempo para el que han sido
electos, excepto los de carácter docente o cultural, que evita que posean
vinculación formal con alguna institución a la cual se deban (art. 9 inc. 3
LCNJ); (iv) la circunstancia de que al cesar en sus funciones los consejales se
incorporarán a su cargo o empleo anterior, en lo pertinente a los miembros del
sector público (art. 9 inc. 3 LCNJ), que procura que las decisiones no se
adopten sobre la base de beneficios futuros o del riesgo de que se pierda el
cargo.
Además, se
encuentra: (v) la ausencia de mandato imperativo hacia los consejales de parte
de los sectores o instituciones que los hayan propuesto (art. 9 inc. 4 LCNJ);
(vi) el establecimiento de remuneraciones por el ejercicio del cargo (art. 9
inc. final LCNJ), que pretende evitar que el consejal reciba dádivas, sobornos
o regalías; (vii) fijación de mecanismos de elección de los candidatos a nivel
interno del sector o institución proponente (art. 13 LCNJ), que busca evitar la
sujeción por parte del candidato a consejal con dicho sector o institución;
(viii) estabilidad en el ejercicio del cargo, debido a su carácter irrevocable,
salvo causa justificada (art. 15 y 16 LCNJ); (ix) la circunstancia de que, una
vez electo como consejal, este cargo no esté supeditado a la pertenencia
posterior al sector o institución proponente (art. 15 inc. 2 LCNJ); (x) la
fijación de causales de incapacidad (art. 17 LCNJ); (xi) incompatibilidades
referidas al desempeño de cargos directivos o de cualquier otra índole en
partidos políticos, realización de actividades de política partidista y
prevalecimiento del cargo en el ejercicio de su profesión (art. 18 LCNJ); y
(xii) la regulación de un sistema de excusas y suplencias cuando el consejal o
sus familiares hasta el grado fijado por el art. 19 LCNJ pudieran tener algún
interés en un aspecto decidible por el CNJ.
Ahora bien, el
presidente del CNJ posee las funciones que establece el art. 27 LCNJ, que en su
mayoría se refieren a aspectos meramente administrativos que no trascienden en
forma alguna en el desempeño de las funciones propositivas y directivas de
dicho órgano. Solamente las funciones previstas en las letras d y g de tal
disposición implican cierto grado de incidencia decisional, que son: (i)
nombrar y remover al personal administrativo y de servicio sujeto a
ratificación del pleno, dentro de las limitaciones del presupuesto, Ley de
Salarios y demás disposiciones aplicables, y conceder las licencias y permisos
que correspondan a su nivel de aprobación; y (ii) autorizar y ejecutar las
operaciones financieras relacionadas con la ejecución del presupuesto y las que
el pleno haya autorizado en su caso, todo de conformidad con la ley,
disposiciones y reglamentos aplicables.
Se puede advertir
que estas decisiones, que dependen exclusivamente del presidente del CNJ, no
inciden en las funciones esenciales que corresponden a este órgano por el art.
187 Cn. De hecho, la primera está supeditada a una ratificación del pleno del
CNJ. Quien ostenta la presidencia del CNJ no posee una posición privilegiada o
preferente para la realización de las funciones propositivas o directivas que
le corresponden a este órgano constitucional ni puede tomar decisiones de suma
trascendencia en forma unilateral. Las decisiones que repercuten en la
realización de las funciones esenciales del CNJ son tomadas en forma colegiada
y, en consecuencia, el poder decisional y unilateral de su presidente
no influye sensiblemente en la ejecución de su rol constitucional. Al
contrario, las decisiones que sí se vinculan con el ejercicio de las funciones
propositivas y directivas corresponden
al pleno (art. 22 LCNJ), por lo que son el resultado de un proceso decisorio
deliberado, informado y colegiado.
2. Por tanto, se puede concluir que la medida limitadora
establecida en el art. 24 LCNJ no supera el test de necesidad, ya que existen
otras medidas que logran el mismo fin propuesto sin ejercer una limitación del
principio de igualdad (art. 3 Cn.) en favor de la independencia del CNJ (art.
187 inc. 1 Cn.). Estas medidas son las que se desarrollaron y explicaron en
este apartado como garantías de independencia contenidas en la LCNJ. Mediante
las disposiciones citadas, y sin necesidad de limitar la igualdad de los
consejales entre sí, se logra con igual idoneidad o adecuación el fin legítimo
perseguido por el art. 24 LCNJ. En ese sentido, el trato diferenciado
que proporciona el objeto de control no es proporcional. Y, en consecuencia, se
deberá declarar inconstitucional.”