RESERVA DE LEY

POTESTAD REGLAMENTARIA

B. La potestad reglamentaria es un medio indispensable para el cumplimiento de los fines de la Administración y una exigencia inevitable ante la complejidad creciente de la dinámica social, a la que se responde mejor con la habitualidad, rapidez y continuidad de la producción reglamentaria. Dicha potestad es un poder de producción normativa, es decir, para producir o crear disposiciones jurídicas abstractas y generales que vinculan a sus destinatarios y que tienen como fin el desarrollo de leyes o la creación de la estructura interna de un órgano estatal o un ente público (sentencia de 25 de junio de 2009, inconstitucionalidad 26-2008).

Dentro de sus distintas manifestaciones es pertinente referirse al reglamento de ejecución, que se dicta para detallar los aspectos accesorios y los medios técnicos que posibilitan la aplicación de una ley. Este tipo de reglamento puede y debe desarrollar los contenidos de la ley mediante disposiciones acordes con ella, siempre que no contradigan su texto y su finalidad. Es decir, cumple una función normativa complementaria, al interpretar el alcance o precisar las formas de aplicación de las disposiciones legales; derivar o constatar la habilitación legal de competencias inherentes o implícitas; disciplinar cuestiones técnicas o intensamente variables; definir medidas de escasa o nula incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos; o concretar principios generales del derecho, entre otros contenidos posibles, ya que las formas que adopta la colaboración normativa entre la ley y el reglamento son múltiples y heterogéneas (inconstitucionalidad 26-2008, ya citada).

LIMITACIONES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA

“Por supuesto, junto con sus alcances, el reglamento de ejecución tiene límites, entre los cuales se encuentra uno común a todo tipo de reglamento, pues deriva de la distribución de poderes normativos que realiza la propia Constitución. Se trata de la reserva de ley, como garantía institucional y como técnica de distribución de potestades reguladoras a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos (sentencia de 21 de septiembre de 2012, inconstitucionalidad 60-2005).

Una de esas materias vedadas al reglamento es la limitación de los derechos fundamentales y por ello se ha aclarado que los reglamentos solo poseen facultad para regular dichos derechos, mientras que una limitación o restricción a estos solo puede efectuarse por una ley en sentido formal (sentencia de 27 de marzo de 2001, inconstitucionalidad 22-97). La limitación o restricción de un derecho implica la modificación de su objeto o sujetos de forma que impide o dificulta el ejercicio de las acciones, propiedades o situaciones habilitadas por el derecho afectado (inconstitucionalidad 60-2005, ya citada).

También existen otros límites que la jurisprudencia ha derivado de la subordinación —técnica y jerárquica— del reglamento de ejecución a la ley, en el sentido de que el reglamento: (i) no se puede emitir más que para facilitar y asegurar la aplicación de la ley; (ii) no puede entrar en contradicción con los preceptos de la ley; y (iii) no puede suplir a la ley allí donde ésta no existe (sentencia de 16 de mayo de 2000, inconstitucionalidad 16­95). Esto último, en armonía con la función de colaboración normativa antes expuesta, solo impide la creación reglamentaria de contenidos carentes de alguna cobertura legal o cuya necesidad no pueda fundarse, así sea implícitamente, en la función de facilitación de la ley que se desarrolla. Lo anterior significa que, además de la reserva de ley, cuando se trata de reglamentos de ejecución la potestad reglamentaria está limitada por la vinculación instrumental o técnica del reglamento a la ley. La razonabilidad técnica del reglamento ejecutivo en relación con la ley significa que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por la ley y los medios que diseña el reglamento para lograrlos, de modo que pueda aceptarse que los últimos están objetivamente dirigidos a facilitar o favorecer la consecución de los primeros (sentencia de 15 de marzo 2002, inconstitucionalidad 30-96).”

POSIBILIDADES Y DEBERES DE ACTUACIÓN QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ATRIBUYE A LA ADMINISTRACIÓN

“C. a. En el presente caso, ante la falta de pago durante el periodo 2001 a 2011, la SIGET requirió por medio de la resolución T- 0423-2011 el pago de las tasas adeudadas más los intereses correspondientes, el cual también fue inobservado, por lo que inició, mediante las resoluciones T-0763-2011, T-0764-2011 y T-0765-2011, tres procedimientos sancionatorios, contra la sociedad pretensora por la presunta infracción grave establecida en el art. 33 letra e) de la LT durante los años 2008 a 2010.

Tales procedimientos sancionatorios culminaron con las resoluciones T-1427-2011, T-1460-2001 y T-1461-2011 en las que se determinó que la sociedad actora incurrió en la infracción grave mencionada, por lo que fue sancionada en cada una de esas resoluciones al pago de US$33,139.60 dólares en concepto de multa, de conformidad con el art. 139 del RLT —D.E. n° 84 de 15 de julio de 2011, publicado en el D.O. n° 133, Tomo n° 392, de 15 de julio de 2011—, la cual debía ser abonada en un plazo máximo de diez días hábiles y, además, se aclaró que por cada día en que la infracción continuara se aplicaría la multa adicional de US$331.40 dólares.

Finalmente, por medio de la resolución T-T-0810-2012, la SIGET resolvió revocar definitivamente la concesión de dos frecuencias del espectro radioeléctrico y requerir a la sociedad demandante la cantidad de US$296,603.14 dólares —en concepto de tasa anual por los años 2001 a 2012, más los intereses legales correspondientes y las multas por la infracción grave prevista en el art. 33 letra e) de la LT—.

b. Con los medios de prueba aportados al proceso se ha comprobado que la SIGET aplicó a la sociedad (C+I) Universal, S.A. de C.V. —ahora Constructora Universal, S.A. de C.V.—, tres sanciones de multa sustentadas en el art. 139 del RLT y, además, con posterioridad requirió el pago de las cantidades de dinero impuestas, so pena de iniciar el proceso ejecutivo común ante el eventual incumplimiento.

La citada disposición reglamentaria prescribía que, de conformidad con los arts. 37 y 40 de la LT, la SIGET aplicaría para la infracción grave establecida en el art. 33 letra e) de la LT una multa de US$33,139.60 dólares, que se encontraba ajustada conforme al Índice de Precios al Consumidor. Además, señalaba que por cada día calendario en que la infracción continuara se aplicaría una multa adicional de US$331.40 dólares.

c. La Administración Pública, a fin de realizar la satisfacción de los intereses generales, cuenta con un poder no solo de crear normas —generales, impersonales y abstractas— de rango inferior al legislativo, sino también para dictar decisiones y hacerlas ejecutar de forma inevitable (sentencia de 29 de abril de 2013, inconstitucionalidad 18­2008). Estas potestades se caracterizan como posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración, para que sus actos puedan producir efectos jurídicos en la realidad y tengan la capacidad de imponer al administrado el deber de tolerancia al desarrollarse su ejercicio.

Dentro de ellas interesa resaltar aquella que se relaciona con el poder sancionatorio de la Administración y cuyo ejercicio puede incidir negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de quienes revisten la calidad de administrados. La importancia de esta potestad se manifiesta en el hecho de que, si fuera vedada a la Administración, significaría dejarla sin una herramienta eficaz para hacer cumplir el ordenamiento jurídico; en otras palabras, es innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias a este (sentencia de 13 de febrero de 2015, inconstitucionalidad 21-2012).”

PODER COERCITIVO SE ENCUENTRA SUJETO A DIVERSOS CONDICIONAMIENTOS EXIGIBLES A CUALQUIER ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

“Ahora bien, el ejercicio de este poder coercitivo se encuentra sujeto a diversos condicionamientos exigibles a cualquier actuación administrativa, entre los que interesa resaltar el principio de habilitación previa, según el cual, para intervenir negativamente en los derechos fundamentales de los ciudadanos, la Administración necesita de un respaldo normativo explícito conforme a la reserva de ley formal; se excluye, entonces, toda posibilidad de que pueda imponer limitaciones a las libertades públicas sin norma legal que la ampare.”

INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

“Teniendo en cuenta la normativa vigente al momento de los hechos y aplicada en este caso en las resoluciones controvertidas, se advierte que el art. 33 de la LT establecía el catálogo de infracciones graves, entre las que se encontraba la regulada en su letra e) consistente en: “Negarse a pagar a la SIGET los derechos correspondientes a la administración, gestión y vigilancia del espectro”. Tal disposición se complementaba con lo prescrito en el art. 37 de la LT, el cual establecía las sanciones de la siguiente manera: “Las infracciones graves serán sancionadas con una multa de cien mil a doscientos mil colones por cada infracción, además de una multa de dos mil colones por cada día que la infracción continúe”.

Dicho lo anterior, es pertinente hacer unas breves acotaciones sobré la infracción administrativa y la sanción administrativa. Al respecto, la SCA ha señalado, en cuanto a la primera, que por esta “... se ha entendido aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica al que se apareja una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho, y que no aparece calificado en el ordenamiento jurídico como delito o falta” (auto de 27 de febrero de 2013, proceso contencioso administrativo con ref. 240-2009). En relación con la segunda, la SCA ha establecido que: “... la naturaleza jurídica de la sanción nos indica que la misma es un acto de gravamen, un acto, por tanto, que disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (prohibición de una determinada actividad, a la que la doctrina denomina sanción interdictiva), bien mediante la imposición de un deber antes inexistente (sanción pecunaria). Es decir, la sanción administrativa es un acto que implica punición por una actuación u omisión que la Administración determina como contraría a la ley” (auto de 27 de junio de 2013, proceso contencioso administrativo con ref. 366-2010).

Por su parte, esta Sala ha señalado que “la sanción administrativa se puede definir como un castigo impuesto por la administración pública. Lo interesante de este concepto es que permite deducir los elementos esenciales de las sanciones administrativas, a saber: (i) su imposición proviene de una autoridad administrativa; (ii) consisten en un perjuicio que se impone al sujeto que sufre la sanción; y (iii) imponen el perjuicio referido como castigo. Es así que, la sanción administrativa sólo puede imponerse si se comete una infracción administrativa” (sentencia del 20 de enero de 2009, inconstitucionalidad 84-2006).”

ARTICULO  139 DEL RLT VULNERA LA RESERVA DE LEY Y, CON ELLO, EL DERECHO A LA PROPIEDAD DE LA SOCIEDAD ACTORA., AL HABER SIDO APLICADO POR LA SIGET EN LAS RESOLUCIONES QUE SE IMPUGNAN

“En razón de lo expuesto, se observa que el legislador, en atención al principio de legalidad, cumplió con la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las infracciones y las sanciones en las que incurriría quien cometiera alguna de las conductas prohibidas. El monto de tales sanciones, convertidas a dólares de los Estados Unidos de América, oscilaba entre US$11,428.57 y US$22,857.14.

d. A pesar de lo anterior, debe tenerse en consideración que el art. 37 de la LT se veía afectado por lo regulado en el art. 40 de la misma ley, el cual establecía que: “El valor de las multas a las que se refieren los artículos 36, 37 y 38 de esta Ley, serán ajustadas con base al Índice de Precios al Consumidor publicado por el Ministerio de Economía. El ajuste se realizará semestralmente, a partir del primer día hábil de los meses de enero y julio. La SIGET anunciará semestralmente el valor actualizado de las sanciones”.

Vale la pena señalar que el art. 40 de la LT en ningún momento prescribe que el ajuste de las multas deberá ser, por un lado, realizado por la SIGET y, por otro, efectuado en el RLT o en un acuerdo emitido por esa entidad. Y es que, según lo regulado por el legislador, la facultad de la SIGET se limita a anunciar semestralmente el valor actualizado de las sanciones.

No obstante, el art. 139 del RLT vigente al momento de los hechos prescribía que la SIGET aplicaría para la infracción grave establecida en el art. 33 letra e) de la LT una multa de US$33,139.60 dólares, la cual se encontraba ajustada conforme al Indice de Precios al Consumidor; además, señalaba que por cada día calendario en que la infracción continuara se aplicará una multa adicional de US$331.40 dólares. Esto de conformidad con los arts. 37 y 40 de la LT.

De lo anterior se observa que el art. 139 del RLT imponía como sanción una multa fija de US$33,139.60 dólares y una multa adicional de US$331.40 dólares por cada día en que continuara la infracción. La jurisprudencia de esta Sala ha admitido, a propósito de este punto, la posibilidad de crear multas fijas en determinados supuestos (auto de 30 de marzo de 2016, inconstitucionalidad 110-2015), pero en este caso interesa centrarse en lo siguiente: el monto de las multas reguladas en la citada disposición reglamentaria era superior al margen señalado en el art. 37 de la LT. Y es que, como ya se dijo, la LT determinaba que las infracciones graves serían sancionadas con multa entre ¢100,000.00 — US$11428.57— y ¢200,000.00 —US$22857.14— colones, más ¢2,000.00 colones — US$228.57—; pero el reglamento prescribía las multas fijas, convertidas a colones, correspondientes a ¢289,971.50 y ¢2,899.75, respectivamente.

Lo anterior lleva a concluir que, en el presente caso, las multas fijas establecidas por el art. 139 del RLT no buscaban facilitar y asegurar la aplicación de la ley, sino la creación de contenidos sin cobertura legal y que, además, entran en contradicción con los preceptos de la ley, específicamente el art. 37 de la LT.

Asimismo, cuando se decide sancionar una conducta u omisión determinada se entiende que subyace la idea de privación o limitación a un derecho fundamental. En consecuencia, la ley en sentido formal tendrá lugar cuando sean objeto de las correspondientes normas sancionadoras los derechos fundamentales, de manera que una sanción entendida como medida privativa del ejercicio de un derecho procederá en los casos previstos y tipificados en normas preestablecidas emanadas por la Asamblea Legislativa y únicamente en la cuantía y extensión previstas por esta.

En este caso, la LT ha definido esencialmente las conductas objeto de infracciones administrativas y las sanciones a imponer, pero el RLT, por medio de su art. 139, establece sanciones que superan los márgenes legales establecidos y que involucran una medida restrictiva para los derechos fundamentales —en particular, el de propiedad—, lo que implica que se encuentra en contradicción directa con la ley.

En ese sentido, dado que una materia vedada a los reglamentos es la limitación o restricción de los derechos fundamentales —lo cual es producto de la interpretación del art. 246 de la Cn., en el que existe, por un lado, una habilitación para que la "regulación de elementos que no impliquen necesariamente restricción o limitación de derechos sea efectuada por cualquier disposición infraconstitucional y, por otro, una reserva para que la limitación o restricción al ejercicio de los derechos sea normada únicamente por la ley en sentido formal—, se concluye que el art. 139 del RLT ha vulnerado la reserva de ley y, con ello, el derecho a la propiedad de la sociedad Constructora Universal, S.A. de C. V., al haber sido aplicado por la SIGET en las resoluciones T-1427-2011, T-1460-2001 y T-1461-2011, emitidas en los procedimientos sancionatorios, así como en la resolución T-T-0810-2012, en la que se requirió el pago de las multas impuestas; por lo tanto, deberá estimarse este punto de la pretensión en contra de los mencionados actos administrativos."