PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY
FASES ELEMENTALES
“i. Del
proceso de formación de ley
La función
constitucional atribuida a la Asamblea Legislativa se concreta en legislar,
[artículo 121 de la Constitución de la República] esto es, crear, modificar,
interpretar y derogar las leyes secundarias; cometido sujeto a diversas
restricciones formales y materiales. Para el presente caso,
importa destacar el límite formal instituido por virtud del
cauce de las actuaciones para la formación de los imperativos legales.
Al respecto, la
Sala de lo Constitucional de esta Corte ha reseñado que el proceso de
formación de la ley «(…) es concebido como un conjunto
de trámites que han de seguirse a fin de que un texto determinado adquiera
jurídicamente fuerza obligatoria de ley; es decir, una escalonada serie de
requisitos que han de irse cumpliendo para que, como garantías de reflexión y
debate, se adopte una decisión determinada (…)» (Resolución de las doce
horas treinta y dos minutos del veintitrés de enero de dos mil diecinueve,
Controversia 1-2018. La cual cita en su texto la sentencia de trece de
diciembre de dos mil cinco, emitida en el proceso de Inconstitucionalidad
9-2004).
Las fases
elementales que comprende el referido proceso se han
particularizado por la mencionada Sala en reiterada jurisprudencia
(verbigracia: resoluciones de las doce horas veinticuatro minutos del uno de
junio de dos mil veinte —Controversia 1-2020—; de las doce horas
veintiocho minutos del veinte de enero de dos mil veintiuno —Controversia
11-2020—; y, de las doce horas treinta minutos del veintitrés de diciembre de
dos mil veinte —Controversia 11-2020—); estableciendo, en síntesis, las
siguientes etapas.
a. Iniciativa
de ley (artículo 133 de la Constitución).
Es la fase
primigenia del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la Constitución,
dicha iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la
cual pueden presentar anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de
competencia para la obligatoria consideración de la Asamblea Legislativa.
Producida la iniciativa, el proyecto de ley debe pasar a la comisión pertinente
para su conocimiento, discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un
dictamen.
b. Dictamen
de la comisión competente (artículo 135 inciso 1º de la Constitución).
Si la comisión
legislativa que conoce del proyecto así lo decide y aprueba, se emite un
dictamen favorable que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su
debate y discusión.
c. Discusión
y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (artículos 123
inciso 1º y 135 inciso 1º de la Constitución).
Esta fase inicial,
como el resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el
principio deliberativo, que implica que “[...] la voluntad
parlamentaria únicamente puede formarse por medio del debate y la
contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos que se adopten deben
ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas”
(sentencia de las doce horas del treinta de junio de mil novecientos noventa y
nueve, Inconstitucionalidad 8-96). En la actividad legislativa, el debate y la
libre discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a los diferentes
grupos con representación política exponer y defender distintas posiciones y
opciones, lo que posibilita el parlamentarismo democrático.
d. Aprobación
legislativa (artículo 123 inciso 2º de la Constitución).
Para que la
Asamblea Legislativa tome decisiones, se requiere por regla general de por lo
menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos –mayoría
simple–, a menos que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El
carácter pluralista, dialógico y deliberativo de la decisión legislativa
determina que la votación no es un método para decidir, sino solo un
instrumento para cerrar el proceso argumentativo que genera la decisión. La
votación es una salida a la tensión entre la deliberación como método y la
exigencia de una respuesta oportuna.
e. Sanción
presidencial (artículos 135 inciso 1º y 136 de la Constitución).
Es un acto solemne
de carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la República
del contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por
el Órgano Legislativo (sentencia de las quince horas del uno de abril de dos
mil cuatro, Inconstitucionalidad 52-2003 Ac.).
f. Publicación
(artículos 136, 139 y 140 de la Constitución).
La publicación de
la ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que ésta sea del conocimiento
de todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las
normas jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo
así se podrá exigir a los destinatarios el cumplimiento de las normas y éstos
podrán asegurar sus posiciones jurídicas y ejercer y defender sus derechos
(sentencia de las ocho horas del diecinueve de junio de mil novecientos ochenta
y siete, Inconstitucionalidad 1-87, y sobreseimiento de las diez horas del
catorce de enero del año dos mil, Inconstitucionalidad 10-94).”
PROCESO DE
FORMACIÓN DE LEY POSEE UNA CONFIGURACIÓN ESTRICTAMENTE CONSTITUCIONAL, RESPONDE
A PRINCIPIOS ESPECIALES ESTATUIDOS EN LA NORMA PRIMARIA, POR LO TANTO, NO COMPARTE LA
NATURALEZA DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
“El proceso de
formación de ley posee una configuración estrictamente constitucional, responde
a principios especiales estatuidos en la norma primaria, constituye una
expresión del pluralismo político de la sociedad y, por lo tanto, no
comparte [ni asume] la naturaleza de un procedimiento administrativo.
Precisamente, la
Sala de lo Constitucional ha referido ciertos caracteres, de rango primario,
que determinan su verdadera connotación fundamental: «La configuración
constitucional y global de dicho proceso [de formación de la
ley] está regida por el pluralismo de la sociedad. En efecto, el
principio democrático no solo despliega sus efectos en el acto de la elección
de quienes integran la Asamblea Legislativa, sino también en la actuación de
esta: “... la configuración constitucional del procedimiento de
elaboración de leyes se encuentra determinada por la consagración de
los principios democrático y pluralista –art. 85 Cn.–, que no sólo se refleja
en la composición de la Asamblea Legislativa, sino también en su
funcionamiento”. Así, “... el respeto al principio democrático en la actividad
del Órgano Legislativo se manifiesta mediante el cumplimiento de las propiedades
definitorias de la institución legislativa: (i) el principio de representación;
(ii) el principio de deliberación; (iii) la regla de las mayorías para la
adopción de las decisiones; y (iv) la publicidad de los actos. (…)»
(sentencia de las doce horas tres minutos del veintiocho de mayo de dos mil
dieciocho, Inconstitucionalidad 96-2014).
Es evidente,
entonces, que «(…) más allá de constituir un cauce para la
consecución de un acto de conclusión, [el proceso de formación de
ley] goza de una función esencial en la actividad legislativa(…) Dicho
procedimiento implica una operación compleja, en la que concurren diversos
factores (deliberantes, políticos, corporativos, individuales), que resultan
ser coincidentes en la conclusión material que se adopte. Por ello, el mismo
constituye una manera de formar la voluntad estatal, que expresa y representa el
pluralismo político de la sociedad» (sentencia de las once horas cuarenta y
cinco minutos del trece de diciembre de dos mil cinco, Inconstitucionalidad
9-2004; subrayado y resaltado suplidos del texto).”
DISPENSA DE
TRÁMITE EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE LA LEY
“ii.
De la dispensa de trámite en el proceso de formación de la ley
El acto de dispensa
de trámite al que se refieren los abogados peticionarios está
relacionado directamente con el desarrollo de dos fases del proceso de
formación de ley: en primer lugar, la referida al Dictamen de la
comisión competente (artículo 135 inciso 1º de la Constitución)
—delimitada en la letra b. del apartado i. supra—,
y en segundo lugar, la relativa a la Discusión y deliberación en el
pleno legislativo sobre el proyecto de ley (artículos 123 inciso 1º y
135 inciso 1º de la Constitución) —definida en la letra c. del
mismo apartado i. supra—.
Si la comisión
legislativa que conoce de un proyecto de ley así lo decide y aprueba, se emite
un dictamen favorable que después pasa al Pleno de la Asamblea Legislativa para
su debate y discusión. Sin embargo, esta exigencia no opera en forma
definitiva, como si se tratare de una condición necesaria y suficiente o absoluta.
Tal requerimiento puede dispensarse «(…) en aquellos casos en que
se presente una urgencia objetivamente demostrable y que esté debidamente
justificada» (resolución del seis de junio de dos mil once,
Inconstitucionalidad 15-2011).
En tal supuesto,
se genera el denominado acto de dispensa de trámite en
virtud del cual se da cabida a un trámite excepcional y urgente en el proceso
de formación de ley, para poner en conocimiento inmediato del Pleno de la
Asamblea Legislativa un determinado proyecto de ley, sin dictamen previo y
favorable de la comisión respectiva.
Precisamente, el
artículo 76 inciso 1° del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa regula
que «En casos urgentes, y cuando así lo apruebe la Asamblea petición de
algún Diputado o Diputada, podrán dispensarse los trámites establecidos en este
Reglamento y se podrá discutir el asunto en la misma sesión en que se conozca
la correspondencia, aún sin el dictamen de la comisión respectiva».
Por lo anterior se
concluye que el acto de dispensa de trámite representa una
concreción de la función legislativa y constitucional de ordenación/dirección
del proceso de formación de ley, facilitando la modificación extraordinaria
en la tramitación del referido proceso, por razones urgentes.”
LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA, COMO PARTE DE SU FUNCIÓN CONSTITUCIONAL, ORDENA Y DIRIGE EL
PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY
“3. Bajo
las anteriores premisas, se advierte que la Asamblea Legislativa, como
parte de su función constitucional, ordena y dirige el proceso de
formación de ley. Además, en ese decurso, de manera excepcional, dispensa del
previo conocimiento de un proyecto de ley a una comisión legislativa y, por
ende, de la emisión del respectivo dictamen favorable que ordinariamente pasa
al Pleno para su debate y discusión.”
PROCESO DE
FORMACIÓN DE LA LEY NO ES UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
“Es importante
reiterar, también, que el proceso de formación de la ley no es un
procedimiento administrativo puesto que la función constitucional a la
que sirve de cauce, los principios que lo rigen y, en esencia, su objeto, son
elementos formales y materiales intrínsecos a la potestad constitucional
de legislar, esto es, la producción de normativa
secundaria con carácter general.
Si no se trata de
un procedimiento administrativo, ergo, el proceso de formación de
ley no produce actos administrativos y mucho menos está compuesto,
en su prosecución, de actos de trámite de esta naturaleza.
El íntegro régimen que atribuye, dirige
y limita el proceso de formación de ley, incluyendo el acto de dispensa de
trámite: (i) es autónomo e independiente; (ii) posee
una ordenación nuclear en el esquema jurídico de mayor jerarquía en El
Salvador; (iii) no está sujeto a ninguna variación,
mutación o diversificación por el ordenamiento infra constitucional
y, por ende, su prevalencia, indemnidad y respeto supone la tutela
directa de derechos, procedimientos y potestades constitucionales; y, (iv)aunque
exista una regulación de la dispensa de trámite en el artículo
76 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, este acto
excepcional [no autónomo] se genera en el marco del
ejercicio de una potestad estrictamente constitucional —no legal secundario—
puesto que integra la estructura del proceso de formación de ley regido,
ontológicamente, por la norma primaria.”
ACTO DE DISPENSA DE TRÁMITE DE UN PROYECTO DE LEY,
CONSTITUYE UN ACTO LEGISLATIVO PRODUCTO DE UNA FACULTAD CONSTITUCIONAL,
ATRIBUIDA A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
“Con fundamento en
lo expuesto, el alegado «(…) acto de dispensa de trámite
aprobado con 64 votos de los diputados presentes en la Segunda Plenaria
desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5 de mayo de 2021 (…) [por
medio del cual] se conoció la pieza de correspondencia (…) que contenía
la “Ley para el uso de productos para tratamientos médicos en situaciones
excepcionales de salud pública ocasionada por la pandemia de Covid-19” (…)»
(folio 1 vuelto); es una decisión expresiva de cierta potestad
constitucional, connatural a la función pública ordinaria de la Asamblea Legislativa,
que no representa el ejercicio de ninguna potestad administrativa sometida a la
normativa infra constitucional y, por lo tanto, inconexa con el ejercicio de la
denominada “función administrativa”.
Sentada esta
premisa es importante mencionar además, que, del análisis integral de la
demanda, de la delimitación de la causa de pedir y del examen del núcleo de
reclamación jurídico, se advierte que la pretensión de los abogados
postulantes no está dirigida a ningún control infra constitucional en el ámbito
del derecho administrativo. En otras palabras, los
peticionarios, aun con la invocación de normas de la LPA y de vicios propios de
los actos administrativos (falta de motivación y, por otra parte, la
concurrencia de una nulidad de pleno derecho por infracción al procedimiento
previo a la emisión de un acto administrativo —el
proceso de formación de ley, evidentemente no lo es—), presentan
el ejercicio de una verdadera acción constitucional tendiente a la revisión de
una facultad legislativa no sujeta al derecho administrativo.
Ciertamente, el
fundamento jurídico de la pretensión no es otro que el control de los
límites constitucionales que concurren para la formación de la voluntad
legislativa, con motivo de una dispensa de trámite decidida en
el proceso de formación de ley de rango constitucional.
Y es que el
mismo planteamiento hecho en la demanda refleja, irrefutablemente, una acción
constitucional. Así, los abogados peticionarios refieren:
«(…) Lo
anterior cobra mayor relevancia cuando encontramos, como parte del contenido de
la ley que contenía la pieza de correspondencia introducida al pleno de la
Asamblea Legislativa a través del acto de dispensa de trámite que ahora
impugnamos, elementos que limitan el ejercicio de derechos
constitucionalmente establecidos (…)» (el subrayado y
resaltado son propios, folio 2 vuelto).
«Las
disposiciones que el acto impugnado violenta están contempladas en los
artículos 2, 85, 86 y 135 de la Constitución» (folio 3 frente).
«(…) no
está en discusión que la Asamblea Legislativa sea el órgano encargado de la
aprobación de leyes en la República, sino que dicha facultad debe
ser ejercida en la forma que en el ordenamiento jurídico se establece, para el
caso en la forma que la norma constitucional ha dispuesto. Y es que la Asamblea
Legislativa en el ejercicio de su función administrativa de someter por
dispensa de trámite el conocimiento del contenido de la "Ley para el uso
de productos para tratamientos médicos en situaciones excepcionales de salud
pública ocasionadas por la pandemia Covid-19", no deja de estar
sometida a las reglas de garantías y derechos, recogidas en la Constitución» (el
subrayado y resaltado son propios, folios 3 vuelto al 4 frente).
Incluso, los mismos
peticionarios reconocen la verdadera naturaleza de la decisión que pretende
someter a control ante esta Sala: «(…) debieron motivar y comprobar
objetivamente por qué no se podía esperar a que la comisión respectiva
conociera la iniciativa y la discutiera con los sectores involucrados, al
no hacerlo vulneraron los principios de contradicción, libre debate y
discusión propia de la actividad legislativa (arts. 85 y
135 Cn.)» (el subrayado y resaltado son propios, folio 5 frente).
En suma, es de
esta forma que el núcleo jurídico de la pretensión reclama un
control autónomo y directo de la facultad constitucional que se materializa en
la ordenación del proceso de formación de ley y en la dispensa de trámites.”
CARACTERÍSTICA DE
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
“4. La
función administrativa, de la cual derivan los actos administrativos, tiene
como característica esencial concretar, mediante su actividad, los fines del
Estado, y principalmente satisfacer las necesidades públicas. Esta
previsión constituye un criterio teleológico que permite
determinar, en conjunción con otros razonamientos, si la actuación de una
institución pública constituye, en esencia, un acto administrativo.
En este sentido, concluir que cierta orden es un acto de tal naturaleza
—administrativa— sólo por el hecho de que su emisor es una autoridad que
pertenece a la Administración Pública —criterio subjetivo— es un juicio
insuficiente, pues existen variadas instituciones públicas cuya función
ordinaria no es la administrativa.”
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD ADMINISTRATIVA ES APLICABLE, EXCLUSIVAMENTE, A ACTUACIONES SUJETAS AL
DERECHO ADMINISTRATIVO
“No debe perderse de vista que el principio de legalidad
administrativa opera en relación a todo funcionario público,
únicamente en cuanto a sus actuaciones y omisiones regidas por el Derecho
Administrativo. Este principio, refiriéndose al sometimiento de la
Administración Pública a la ley, garantiza, en primer término, el
respeto y sujeción al ordenamiento jurídico infra constitucional
y de naturaleza administrativa, pues toda actuación de los funcionarios
públicos, en cuanto a esta particular área del derecho, debe sustentarse
en la atribución de una serie de potestades cuyo ejercicio
permite, por una parte, la válida emisión de actos administrativos.
Se forma así la denominada cadena de la legalidad del acto
administrativo que consiste en el nexo ineludible que debe existir
entre un acto administrativo, una potestad que comparte esta misma
naturaleza y cuyo ejercicio lo origina, y la ley que
atribuye expresamente esta potestad (acto?potestad?ley).
Consecuentemente, el principio de legalidad administrativa es
aplicable, exclusivamente, a actuaciones sujetas al derecho administrativo.”
DISPENSA DE TRÁMITE PRODUCTO DEL EJERCICIO DE UNA POTESTAD
CONSTITUCIONAL AUTÓNOMA NO ADMINISTRATIVA, SUSCEPTIBLE DE CONTROL MEDIANTE UNA
ACCIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD
“Dicho esto, esta Sala es categórica en establecer que los abogados
peticionarios, aun cuando refieren en sus alegatos algunas normas de
la LPA, conceptos propios del derecho administrativo y de los actos
administrativos —la motivación como elemento de validez de un acto
administrativo y la nulidad de pleno derecho que concurre cuando se quebranta
el procedimiento previo a la emisión de este tipo de actos, según queda
expresado—, están cuestionando una decisión que
no configura un acto administrativo.
Por el contrario, el alegado «(…) acto de dispensa de
trámite aprobado con 64 votos de los diputados presentes en la Segunda Plenaria
desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5 de mayo de 2021 (…)» (folio 1
vuelto); es producto del ejercicio de una potestad constitucional
autónoma —no administrativa— y enmarcada en la función legislativa que se rige
por los principios particulares del derecho constitucional y, por lo tanto,
susceptible de control mediante una acción de constitucionalidad ante el
tribunal competente en tal materia —y no ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo—.”
ÁMBITO DE COMPETENCIA MATERIAL PARA EL CONTROL DEL PROCESO DE FORMACIÓN
DE LEY Y DE LOS ACTOS DE DISPENSA DE TRÁMITE
“5. La
tesis de esta Sala y las razones de derecho que la sostienen son confirmadas
por la misma jurisprudencia constitucional, que ha determinado el correcto
ámbito de competencia material para el control del proceso de
formación de ley y de los reputados actos de dispensa de trámite que,
dentro de aquél, podrían ser concurrentes.
Así, la Sala de lo
Constitucional ha reseñado que, dada la naturaleza constitucional del
proceso de formación de ley «(…) la inobservancia de los
principios fundamentales que informan el trámite en cuestión produce
como consecuencia inevitable la existencia de vicios en la formación de la ley,situación
que afecta a la validez de la decisión que en definitiva se adopte,
independientemente de su contenido (…)» (sentencia de las doce horas tres
minutos del veintiocho de mayo de dos mil dieciocho, Inconstitucionalidad
96-2014, donde el resaltado y subrayado se encuentran excluidos).
Nótese que el postulado jurisprudencial
refiere la invalidez e ineficacia de la ley, esto es,
el declive de los efectos de una declaración de la voluntad soberana y de
carácter general que, con imperio, manda, prohíbe o permite [artículo 1 del
Código Civil]. Y es que, ciertamente, lo que el proceso de formación de la ley
produce es un cuerpo normativo o disposición de carácter general.
De ahí que, de origen, no puede concebirse que este proceso tenga por culmen la
emisión, por ejemplo, de un acto administrativo, categoría que, en sentido
contrario a la ley, incumbe una declaración unilateral de
voluntad producto del ejercicio de una potestad administrativa, con
carácter singular.
La anterior precisión es de suma
relevancia puesto que el control que se advierte con relación al proceso de
formación de ley es de constitucionalidad. Como ya se
estableció supra, el proceso de formación de ley representa el
ejercicio de la función connatural de la Asamblea Legislativa (legislar), que
no es la administrativa.
Desde datas anteriores, la
jurisprudencia constitucional había sentado esta razón de derecho: «(…) la
ley no es un acto aislado [como ahora se pretende], sino
el resultado de un procedimiento que conlleva una serie de actividades
ordenadas a la consecución de un fin, y que implican el ejercicio de la
potestad legislativa; dentro de este proceso de
formación de la ley se comprenden las fases de iniciativa, discusión y
aprobación, sanción, promulgación y publicación, siendo que –como ha sostenido
este tribunal en la Sentencia de 19-VI-1987, dictada en el proceso de Inc.
1-87, Considerando IV–, "la falta de uno de esos pasos o el
realizarlos en violación a las regulaciones constitucionales acarrea la
inconstitucionalidad de una ley por defectos en la forma" (…)»
(sentencia de las catorce horas del uno de febrero de dos mil uno,
Inconstitucionalidad 22-96, cuyos resaltados y subrayados son propios de esta
Sala).
En este orden, la Sala de lo
Constitucional, apenas en dos mil veinte, ha reiterado el anterior postulado
competencial estableciendo, de manera categórica, que el control de los
actos que componen el proceso de formación de ley debe ser sometido a la
jurisdicción constitucional, puesto que allí radica la competencia para juzgar
el ejercicio de la facultad legislativa que se concreta en la producción de
normas jurídicas secundarias. Así, dicho Tribunal ha referido: «(…)
Como en la fase legislativa [del proceso de formación de ley] quedan
comprendidos los trabajos y discusiones de las comisiones pertinentes, su labor
no puede ser simplemente omitida. Las comisiones legislativas cumplen un rol
destacado en el proceso de formación de la ley, pues aprueban los dictámenes
favorables de los proyectos respectivos que posteriormente son conocidos y
discutidos en el pleno de la Asamblea Legislativa, como lo estatuye el art. 76
inc. 1° RIAL. En consecuencia, este tribunal puede controlar la
constitucionalidad de un decreto por vicios de forma cuando dicha autoridad
haya aprobado, interpretado auténticamente, reformado o derogado una ley sin
que exista por regla general un dictamen favorable de la comisión
correspondiente» (resolución de las doce horas veintiséis minutos
del siete de octubre de dos mil veinte, Controversia 5-2020, donde el resaltado
y subrayado se encuentran suplidos).
Siguiendo esta línea de análisis, en la
misma providencia que se cita, y aludiendo al acto legislativo de
dispensa de trámite, la Sala de lo Constitucional precisó: «En
algunos casos, es posible que esté justificado omitir el dictamen favorable
para que el proyecto de ley pueda ser considerado por el pleno legislativo.
Ello es admisible cuando se imponga la urgencia en aprobarlo por razones
comprobadas. En tal supuesto, en tanto que la dispensa de trámite es la
excepción al procedimiento legislativo ordinario, la Asamblea Legislativa tiene
la carga de argumentar por qué fue necesario e ineludible suprimir esa etapa y
debe demostrar que en su pleno existió o se posibilitó una discusión sobre la
urgencia de la aprobación del proyecto de ley. En caso contrario,
habría un vicio de formación y, por tanto, el decreto legislativo sería
inconstitucional» (resaltado y subrayado son de este Tribunal).
Ya la Sala de lo Constitucional había
precisado que, en cuanto al proceso de formación de ley, «(…) la
infracción o violación a los límites constitucionales formales y materiales da
lugar a una inconstitucionalidad. La inconstitucionalidad es formal cuando el
órgano productor, el Legislativo, por ejemplo, contraviene las
reglas que determinan los órganos competentes, los procedimientos y
los ámbitos de validez regulados en la Constitución» (sentencia de las doce
horas tres minutos del veintiocho de mayo de dos mil dieciocho,
Inconstitucionalidad 96-2014, donde el resaltado y subrayado son ausentes).
También el referido Tribunal ya se
pronunció sobre un caso donde el demandante había cuestionado el acto
legislativo de dispensa de trámite de determinado
proyecto de ley. En tal proceso se estableció: «(…) el
peticionario sostuvo en el escrito de 7-XI-2014 que la impugnación recaía en la
inobservancia del órgano emisor de un requisito de forma establecido por la
Constitución para la validez de los decretos, con independencia de su
contenido. En concreto, el reproche consiste en el incumplimiento al
contenido del art. 135 inc. 1° Cn. debido a que no se permitió la apertura del
debate y la contradicción en dos momentos claves: por una parte, no se
justificó el cumplimiento de alguno de los presupuestos para la aprobación de
la dispensa de trámite (…) Explicó que en la sesión plenaria de la
Asamblea Legislativa no hubo justificación para la dispensa de trámite en la
aprobación de los decretos objetados ya que no se fundamentó cuál fue la
urgencia que habilitara la exención del proceso ordinario de formación de ley. Al
aprobarse la dispensa, no hubo oportunidad concreta de debatir el fondo y la
finalidad de los decretos. De ahí que la dispensa de trámite fue un obstáculo o
impedimento absoluto para el cumplimiento del requerimiento establecido en el
parámetro de control» (sentencia de las catorce horas cuarenta y tres
minutos del catorce de noviembre de dos mil dieciséis, Inconstitucionalidad
67-2014, donde el resaltado y subrayado que ahora se consignan, están
ausentes).
La Sala de lo Constitucional, en la
misma resolución que se cita, estableció los parámetros de control
estrictamente constitucionales, a partir del análisis de argumentos
idénticos a los señalados por los abogados peticionarios en este intentado
proceso contencioso administrativo —falta de motivación de la dispensa
de trámite e infracción de una fase esencial del proceso de formación de ley—.
Así, tal Tribunal adujo: «El problema jurídico que debe ser resuelto en este
caso es si los Decretos Legislativos n° 81 al 99, aprobados en la Sesión
Plenaria Ordinaria n° 13 de la Asamblea Legislativa, que inició el 17-VIII-2012
y finalizó el 18-VIII-2012, contravienen o no el art. 135 inc. 1°
Cn. por haberse aprobado todos ellos con dispensa de trámite, sin que haya
existido discusión sobre la urgencia en su aprobación. Y las
cuestiones de las que depende la solución de dicho problema son las siguientes:
(IV) de cuál es el concepto de Constitución sostenido en la jurisprudencia
constitucional y del tipo de límites que tal normativa prevé para
disciplinar la producción de los decretos legislativos; y (V) de los
vicios formales en que la Asamblea Legislativa puede incurrir al aprobar una
ley (específicamente los relacionados a la fase legislativa del proceso de
formación de la ley), sobre todo cuando éstas se aprueban con dispensa
de trámite, y la incidencia que esto produce en el principio democrático. (…)»
(el resaltado es propio).
Siguiendo ese criterio
competencial-material, respecto del acto de dispensa de trámite cuestionado en
el referido proceso de inconstitucionalidad 67-2014, se fijó: «En
definitiva, si una Ley se aprueba con dispensa de trámite sin que la Asamblea
Legislativa haya sometido a debate las razones de la urgencia (único caso
genérico que puede justificar dicha dispensa), habría un vicio de forma
en su emisión y, por tanto, el decreto legislativo aprobado sería
inconstitucional».
Y así, el caso que se comenta terminó
con el siguiente fallo, expresivo de la competencia material para ejercer un
control concentrado de constitucionalidad de los actos constitutivos del
proceso de formación de ley, conforme el art. 183 de la Constitución de la
República: «(…) 1. Declarase la inconstitucionalidad, de
un modo general y obligatorio, de los Decretos Legislativos n° 81 al
99 (aprobados en la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa que inició el
17-VIII-2012 y finalizó el 18-VIII-2012, publicados en el Diario Oficial n°
154, tomo 396, del 22-VIII-2012); (…) La razón fundamental para la
declaratoria de inconstitucionalidad estriba en que las reformas a las leyes
antedichas se hicieron con dispensa de trámite, sin que el pleno legislativo
haya aducido razón alguna para justificar la urgencia en la aprobación de los
mismos, lo cual contraviene el contenido del art. 135 inc. Cn.»
(sentencia de las catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de
noviembre de dos mil dieciséis, inconstitucionalidad 67-2014; resaltado y
subrayado son propios).
Igual conclusión se obtuvo en el
proceso de inconstitucionalidad 96-2014, específicamente en la sentencia de las
doce horas tres minutos del veintiocho de mayo de dos mil dieciocho.”
COMPETENCIA
MATERIAL DE LOS TRIBUNALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS NO OBEDECE A UN CRITERIO
SUBJETIVO DE LA JUSTICIA NI A LA EXACERBACIÓN DE POTESTADES EN FAVOR DE UN
CONTROL JUDICIAL INDISCRIMINADO, ARBITRARIO Y SIN LÍMITES
LEGALES-CONSTITUCIONALES
“6. Pues
bien, para este Tribunal resulta imperativo respetar la competencia material
que opera en el orden de la jurisdicción contencioso administrativa; pues, si
bien todo administrador de justicia esJuez de la Constitución, este
axioma fundamental viene a concretarse en la facultad de control difuso de
constitucionalidad reconocida en el artículo 185 de la norma primaria, aunado a
la vinculación constitucional, así como al deber de integración normativa que
regulan los arts. 2 y 19 del Código Procesal Civil y Mercantil, entre otras
tantas disposiciones legales aplicables a supuestos como el de mérito.
En este orden de
ideas, todo Juez de la Constitución debe ser, antes que cualquier
otra cosa, juez competente, dado que para aplicar el
control difuso de constitucionalidad es necesaria la concurrencia previa de los
principios de juez natural y competente [artículo 15 de la Constitución de la
República], para conocer de determinado asunto. Luego, el conflicto sometido a
decisión debe tener como fundamento jurídico la aplicación de normas infra constitucionales,
puesto que solamente la concreción de leyes secundarias y materiales permite la
aplicación del referido control; en otras palabras, si un juez aplica la facultad
del artículo 185 de la Constitución, es porque la pretensión que se le ha
planteado tiene como fundamento una norma secundaria que exige su confrontación
con la norma primaria. En cambio, una pretensión que se basa en la
tutela autónoma y directa de derechos, garantías y procesos constitucionales
—como el proceso de formación de ley— no es susceptible de control difuso
puesto que, en realidad, se trata de una acción de constitucionalidad directa
que reclama un control concentrado de constitucionalidad.
En abono a este
razonamiento, la Sala de lo Constitucional, en la resolución de las quince
horas cuarenta minutos del trece de agosto de dos mil trece
(Inconstitucionalidad 77-2013/97-2013), estableció: «(…) Es
cierto que todo Juez debe atender las disposiciones legales, y especialmente
responder a lo dispuesto por la Constitución. Pero ese deber no se
extiende a que todo Juez, en cualquier materia, al amparo de ser aplicador de
la Ley Suprema, tenga competencia para conocer y decidir en el fondo asuntos
constitucionales cuya interpretación corresponde en última instancia la Sala de
lo Constitucional. Los Jueces ordinarios conocen de invocaciones
de la Constitución por la vía de excepción. Sólo esta Sala puede conocer de
alegaciones constitucionales por vía de acción. La competencia de los
tribunales es un fragmento de la jurisdicción, dispuesta para cada Juez o
tribunal, en razón de la materia, territorio, entre otros. De manera que un
tribunal determinado carece de atribuciones para decidir asuntos que corresponden
a otros en razón de la materia, como es en este caso, la materia constitucional»
(el resaltado y subrayado son propios).
Sobre ese punto,
esta Sala considera necesario enfatizar que la competencia material de los
tribunales contencioso administrativos no obedece a un criterio subjetivo de la
justicia ni a la exacerbación de potestades en favor de un control judicial
indiscriminado, arbitrario y sin límites legales-constitucionales. Debe
recordarse que el artículo 3 inciso 1° del CPCM impone, como axioma radical en
el ejercicio de la función jurisdiccional, el principio de legalidad: «Todo
proceso deberá tramitarse ante juez competente y conforme a las disposiciones
de este Código, las que no podrán ser alteradas por ningún sujeto procesal».”
IMPRESIÓN POLÍTICA
O MEDIÁTICA DE DETERMINADO CONFLICTO DE NINGUNA FORMA PUEDE CONSTITUIR UNA
JUSTIFICACIÓN PARA QUE UN JUEZ, SIN LA COMPETENCIA MATERIAL PARA CONOCER DEL
CASO EN CONCRETO, SE ARROGUE LA POTESTAD PARA JUZGARLO
“Así, los
conflictos jurídicos que esta Sala puede conocer y decidir, deben tener a su
base el ejercicio de potestades puramente administrativas. La competencia en
este Tribunal, lejos de asentarse en un ideario irrestricto de la jurisdicción,
se yergue sobre un claro objeto de control material: las actuaciones y
omisiones administrativas producto del ejercicio de la función
administrativa —artículos 1 y 3 de la LJCA—, esto es,
actos administrativos, contratos administrativos, actividad material
constitutiva de vías de hecho, inactividad material de la Administración
Pública, reclamaciones de responsabilidad patrimonial contra ésta y las
actuaciones y omisiones de naturaleza administrativa de los concesionarios.
Sumado a ello, es
importante señalar que la impresión política o mediática de determinado
conflicto de ninguna forma puede constituir una justificación para que
un juez, sin la competencia material para conocer del caso en concreto, se
arrogue la potestad para juzgarlo. Lo contrario implicaría
arbitrariedad, violación al principio de legalidad y la afectación inmediata de
la seguridad jurídica, contraviniendo los artículos 1 inciso primero, 17 inciso
final y 86 inciso final de la Constitución, entre otras tantas disposiciones
legales, dado que este Tribunal, al igual que todas las instituciones de orden
público, ejercen su competencia con base de una predeterminación
objetiva y material.”
CONTROL DE
ACTUACIONES LEGISLATIVAS QUE CONFORMAN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE LA LEY
SECUNDARIA Y, EL ACTO DE DISPENSA DE TRÁMITE QUE CONCURRE DE FORMA
EXCEPCIONAL; SON ASPECTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS A UNA
ACCIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD
“En lo que importa
al presente caso, el control del decurso de las actuaciones legislativas que
conforman el denominado proceso de formación de la ley
secundaria y, en lo particular, el acto de dispensa de
trámite que concurre de forma excepcional en tal
proceso; son aspectos constitucionales que se encuentran sujetos a una acción
de constitucionalidad directa de conformidad con los artículos 174
inciso 1° y 247 de la Constitución de la República, 2 y 3 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales.
Con todo lo
planteado, esta Sala concluye que la pretensión incoada por los abogados
postulantes posee, como componente nuclear, la tutela autónoma y directa de
procedimientos, mecanismos y potestades constitucionales a cargo de la Asamblea
Legislativa en el marco del proceso de formación de la ley
secundaria; conflicto jurídico que no forma
parte de la competencia material de este Tribunal,dado que en el
mismo no subyace ninguna decisión con el carácter de acto administrativo, ni el
ejercicio de la denominada función administrativa.
7. A
partir de los fundamentos doctrinarios, administrativos, constitucionales,
legales y jurisprudenciales sentados en los apartados precedentes, esta Sala
arriba a las siguientes conclusiones.
i. El
reputado «(…) acto de dispensa de trámite aprobado con 64 votos
de los diputados presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión
Ordinaria de fecha 5 de mayo de 2021 (…)» (folio 1 vuelto); no es
un acto administrativo pues que no se trata de una decisión producto
del ejercicio de la denominada función administrativa regida
por los principios, instituciones, objeto y normas del derecho administrativo.
ii. El
proceso de formación de ley, en el que se produce de forma excepcional un acto
de dispensa de trámite de un proyecto de ley, no
goza del carácter de procedimiento administrativo. Por
el contrario, se trata de un proceso eminentemente constitucional, con
principios, reglas de ordenación y objeto propios de dicha materia.
iii. El
acto de dispensa de trámite de un proyecto de ley viene a
constituir un acto legislativoproducto del ejercicio de una potestad
estrictamente constitucional, atribuida de manera directa a la Asamblea
Legislativa en el marco de la ordenación y dirección del proceso
de formación de la ley secundaria.
iv. Esta
atribución —decidir sobre la dispensa de trámite de un
proyecto de ley—, dada su naturaleza, está sujeta al estatuto del derecho
constitucional.
v. La
pretensión deducida por los abogados postulantes no tiene por objeto el control
de la legalidad administrativa, ni de una decisión gestada en aplicación de la
función administrativa, ni del estatuto del derecho administrativo.
vi. La
pretensión incoada por los referidos abogados posee, como nuclear fundamento
jurídico, un control autónomo y directo de la facultad constitucional para ordenar
y dirigir el proceso de formación de la ley secundaria, sobre la base de reglas
y principios predefinidos en tal proceso constitucional.
vii. La
pretensión incoada no tiene por objeto el control de un acto administrativo; de
ahí que no tiene asidero la invocación de disposiciones de la LPA y de vicios
propios de los actos administrativos —falta de motivación y, por otra parte, la
concurrencia de una nulidad de pleno derecho por infracción al procedimiento
previo a la emisión de un acto de esta naturaleza—. Por el contrario, esta pretensión
expone, irrefutablemente, el ejercicio de una verdadera acción constitucional
tendiente a la revisión de una facultad legislativa no sujeta al derecho
administrativo. Ergo, se constata que la
pretensión no es otra que el control de los límites
constitucionales que concurren para la formalización de la voluntad
legislativa, en el marco del proceso de formación de ley y la dispensa
de trámite de un proyecto de ley.
viii. Con fundamento en los artículos 172 inciso 1° de la Constitución de la República; 1 de la LJCA, y 2 y 3 del CPCM; resulta obvio que esta Sala carece de competencia material para conocer sobre la constitucionalidad del «(…) acto de dispensa de trámite aprobado con 64 votos de los diputados presentes en la Segunda Plenaria desarrollada en Sesión Ordinaria de fecha 5 de mayo de 2021 (…)» (folio 1 vuelto).”