COMPETENCIA
COMPETENCIA JURISDICCIONAL ES
UNA DE LAS MANIFESTACIONES DE LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DEL JUEZ NATURAL
“C. Errónea
interpretación del artículo 19 de la LJCA.
El argumento central del
razonamiento de la Cámara radica en que la jurisdicción contencioso administrativa
es incompetente para conocer de la controversia planteada por la parte hoy
apelante, en virtud que el artículo 19 literal a) de la LJCA determina la
legitimación pasiva en los procesos contenciosos administrativos para «[c]ualquier órgano del Estado o entidad
pública en cuanto realice actividad materialmente administrativa». En ese
sentido, considera que la Oficina en El Salvador de la OEI, al ser un organismo
internacional, no se configura como parte de la Administración Pública.
La parte apelante, por el
contrario, afirma que la OEI sí es Administración pública en el presente caso,
puesto que los fondos de la contratación objeto de controversia son públicos.
1. Al
respecto, debe indicarse que el primer punto de análisis del presente asunto es
la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
La competencia jurisdiccional
es una de las manifestaciones de la garantía constitucional del juez natural.
El artículo 15 de la Constitución de la República prescribe que «[n]adie puede ser juzgado sino (…) por los
tribunales que previamente haya establecido la ley».
La Sala de lo Constitucional
ha determinado que esta garantía es de «…configuración
legal, pues su concreción queda condicionada a cierta intermediación normativa
a cargo del legislador, encaminada, como es obvio, a la determinación legal de
los órganos jurisdiccionales competentes, del ámbito de atribuciones de los
mismos y de su régimen orgánico de constitución y composición» [sentencia
de las nueve horas del día diecinueve de abril de dos mil cinco, emitida en el
proceso de inconstitucionalidad con referencia 46-2003].
En la misma sentencia, el
referido Tribunal Constitucional ha explicado que «…el principio de juez natural, comprende ciertas exigencias: (i)
creación previa del órgano jurisdiccional mediante una norma con rango de ley
–arts. 172 inc. 1 y 2; 175 Cn.–; (ii) determinación legal de su régimen
competencial con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso
judicial; y (iii) necesidad de que ese órgano se rija por un régimen orgánico y
procesal común, que impida calificarle como órgano especial o excepcional».
Y en otro pronunciamiento, la
Sala de lo Constitucional enfatizó: «…corresponde
al Legislativo determinar la competencia del juez como un elemento inherente a
la función jurisdiccional. Así, la misma no podrá ser modificada por ninguna
norma de carácter infra-legal como un reglamento administrativo, tampoco por
algún fallo judicial, ni por ninguna decisión dimanante del Ejecutivo» [sentencia
de las catorce horas y treinta y ocho minutos del día siete de febrero de dos
mil catorce, emitida en el proceso de inconstitucionalidad con referencia
71-2010].”
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA ES LA QUE EXPRESAMENTE VIENE DETERMINADA POR LA LEY
“Trasladando las anteriores
nociones al caso en estudio, debe indicarse que la competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa es la que expresamente viene
determinada por la ley. No es posible vía jurisprudencia extender el ámbito de
competencia jurisdiccional, puesto que ello vulneraría la garantía del juez
natural y la seguridad jurídica.
En consecuencia, el presente
análisis se limitará a analizar las disposiciones normativas aplicables al sub
júdice.
El artículo 19 de la LJCA
determina que «[p]odrán ser demandados en
el proceso contencioso administrativo: a) Cualquier órgano del Estado o entidad
pública en cuanto realice actividad materialmente administrativa…».
Si bien, existen numerosas
conceptualizaciones de Administración pública; y la doctrina administrativa ha
ido progresivamente evolucionando respecto a lo que debe entenderse por
“actividad materialmente administrativa”, debe considerarse que, en El
Salvador, desde la LJCA derogada, el legislador ha adoptado un concepto
particular de lo que debe comprenderse como entidades parte de la
Administración pública de El Salvador.
En la actualidad, tal concepto
ha sido retomado en el artículo 3 de la Ley de Procedimientos Administrativos
que establece: «[l]a presente ley se
aplicará al Órgano Ejecutivo y sus dependencias, a las entidades autónomas y
demás entidades públicas, aun cuando su ley de creación se califique de
carácter especial; y a las municipalidades, en cuanto a los actos
administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que
desarrollen. Asimismo, se aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la
Corte de Cuentas de la República, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el Consejo superior de
Salud Pública, el Tribunal Supremo
Electoral y, en general a cualquier institución de carácter público,
cuando excepcionalmente ejerza potestades sujetas al derecho administrativo.
Esta ley será aplicable a los concesionarios de la Administración Pública».”
EXISTEN POTESTADES
ADMINISTRATIVAS EXCEPCIONALES QUE DESARROLLAN LOS ÓRGANOS: LEGISLATIVO,
JUDICIAL Y CUALQUIER OTRA ENTIDAD PÚBLICA SUJETA AL DERECHO PÚBLICO
“Esta Sala ya ha analizado que
el ejercicio de las potestades administrativas ordinarias o “por excelencia”
corresponden al órgano ejecutivo y entidades autónomas, pero que existen
potestades administrativas excepcionales que desarrollan los órganos:
legislativo, judicial y cualquier otra entidad pública sujeta al derecho
público [véase sentencia de las quince horas cinco minutos del uno de marzo de
dos mil veintiuno, emitida en el proceso de apelación con referencia
7-21-RA-SCA].”
TANTO LA LPA COMO LA LJCA INTRODUCEN
LA POSIBILIDAD DE CONTROLAR LAS ACTUACIONES DE ENTES QUE, NO SON ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
“Asimismo, tanto la LPA como
la LJCA introducen la posibilidad de controlar las actuaciones de entes que, no
son Administración pública, pero por razones de interés general se ha optado
por someterlos al régimen del derecho administrativo y de la jurisdicción
contencioso administrativa; estos entes, son los denominados “concesionarios de
la Administración pública”.”
EL LEGISLADOR HA ATRIBUIDO EL
CARÁCTER DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ÚNICAMENTE A ENTIDADES SALVADOREÑAS
“Ahora bien, fuera del caso
especial de los concesionarios (que pueden ser personas nacionales o
extranjeras), debe puntualizarse que el legislador ha atribuido el carácter de
Administración pública únicamente a entidades salvadoreñas. Es decir,
instituciones nacionales de naturaleza pública. Por lo que en este punto
se advierte la incompatibilidad entre la naturaleza de la OEI, como organismo
internacional, y el concepto de Administración pública que el legislador
salvadoreño ha establecido.
El criterio determinante para
que una entidad se configure como Administración Pública es que encaje en el
concepto legalmente establecido, es decir, que una entidad pública
nacional realice una función administrativa ordinaria o excepcional.”
LA OFICINA DE EL SALVADOR DE
OEI, AL SER LA REPRESENTACIÓN PERMANENTE DE UN ORGANISMO INTERNACIONAL, NO
PUEDE SER CONSIDERADA COMO UN ENTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE EL SALVADOR
“En consecuencia, la Oficina
de El Salvador de OEI, al ser la representación permanente de un organismo
internacional, no puede ser considerada como un ente de la Administración
pública de El Salvador. Ergo, al no ser Administración pública en los términos
antes expuestos, no es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
conocer sobre los actos que emita dicho organismo internacional, de conformidad
a los artículos 1 y 19 letra a) de la LJCA. Por ello tampoco se configura el
segundo vicio de interpretación invocado por la parte apelante.”
NO DEBE CERRARSE LA
POSIBILIDAD A QUE, EN UNA EVENTUAL REFORMA LEGISLATIVA, SE INCORPORE LA
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA CONOCER DE
CONTRATACIONES O ACTOS PREPARATORIOS QUE INVOLUCREN EL MANEJO DE FONDOS
PÚBLICOS O SUPONGAN LA EJECUCIÓN DE UNA ACTIVIDAD PÚBLICA POR PARTE DE
ENTIDADES INTERNACIONALES O SUPRANACIONALES
“2. Sin
perjuicio de lo expuesto, esta Sala estima necesario aclarar que no debe
cerrarse la posibilidad a que, en una eventual reforma legislativa, se
incorpore la competencia de la jurisdicción contencioso administrativo para
conocer de contrataciones o actos preparatorios que involucren el manejo de
fondos públicos o supongan la ejecución de una actividad pública por parte de
entidades internacionales o supranacionales.
Esta competencia, puede ser de
carácter especial, tal como se ha contemplado para los concesionarios; delimitando
claramente los supuestos en que la misma se determinará.
De forma ilustrativa (no
aplicable al presente caso), en España la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público, ha distinguido entre contratos celebrados por
entidades de la Administración pública y por entidades que no son consideradas
como Administración pública, pero tienen poder adjudicador. Entre estas últimas
se ubican en entidades con personalidad jurídica propia, que hayan sido creadas
específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan
carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos
pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad,
controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano
de administración, dirección o vigilancia [véase
artículo 3].
La Ley 9/2017 española
expresamente ha establecido supuestos de cuándo dichas entidades no
Administración pública, pero con poder adjudicar, serán sometidas a la
jurisdicción contencioso administrativa o a la jurisdicción civil [véase artículo 27].
Sin embargo, al ser la
competencia jurisdiccional conferida estrictamente por el legislador, tal
ejemplo de derecho comparado no es aplicable en El Salvador.”
EXISTE UNA IMPOSIBILIDAD
OBJETIVA PARA CONOCER Y CONTROLAR JUDICIALMENTE CUALQUIER ACTUACIÓN EMITIDA POR
LA OEI, SALVO LOS CASOS ESPECIALES QUE PACTE CON LAS AUTORIDADES SALVADOREÑAS O
SI RENUNCIA EXPRESAMENTE A LA INMUNIDAD JURISDICCIONAL QUE LE FUE RECONOCIDA
“3.
Finalmente y de manera accesoria, existe un aspecto adicional que imposibilita
a la jurisdicción contencioso administrativa conocer sobre actuaciones emitida
por la Oficina en El Salvador de la OEI.
En el Acuerdo entre la
República de El Salvador y la OEI para el establecimiento de la Sede de la
Representación Permanente de la OEI en El Salvador y sus Privilegios e
Inmunidades, de fecha veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve,
se pactó en su artículo II que «El
Gobierno [de El Salvador] reconoce la
inmunidad de jurisdicción de la Representación de la OEI…».
La inmunidad de jurisdicción
se ha definido como «…un derecho que
tiene alguien (persona o Estado) frente a otro (autoridad o Estado) que «no
puede» ejercer su poder. La inmunidad significa la falta de poder, o la necesidad
de no ejercerlo o suspenderlo, en determinados casos». [Diez de Velasco
Vallejo, M. Instituciones de Derecho
Internacional Público. Decimosexta Edición, Tecnos, Madrid: 2007, p. 312]
Esta inmunidad de
jurisdicción, salvo supuestos específicos pactados entre el Estado y el
organismo internacional, sólo puede ser renunciada voluntariamente por parte
del organismo internacional.
Para el presente caso, se
verifica que en las bases de la licitación pública OEI/LCT/03/2020,
específicamente, en el apartado 1.4. titulado “RÉGIMEN JURÍDICO Y JURISDICCIÓN
COMPETENTE”, se determinó: «[l]a ejecución del contrato tendrá carácter privado, siendo competente el orden
jurisdiccional civil para conocer las controversias que surjan de su ejecución» (resaltado propio)
[folio 42 vuelto del expediente de la Cámara].
Por lo que se advierte una
renuncia expresa y voluntaria de la OEI a la inmunidad de jurisdicción, pero
únicamente bajo dos supuestos: (i) en
el caso de la ejecución del contrato; y (ii)
únicamente ante la jurisdicción civil.
En primera instancia, la parte
hoy apelante pretendió impugnar la adjudicación de la licitación pública ante
la jurisdicción contencioso administrativo; supuestos que aún se encuentran
amparados por la inmunidad de jurisdicción que el Estado de El Salvador le
confirió a la Representación de la OEI en el país.
En consecuencia, existe una
imposibilidad objetiva para conocer y controlar judicialmente cualquier
actuación emitida por la OEI, salvo los casos especiales que pacte con las
autoridades salvadoreñas o si renuncia expresamente a la inmunidad
jurisdiccional que le fue reconocida.
Conclusión.
En virtud de lo expuesto, esta
Sala estima que no concurren las vulneraciones invocadas por la parte apelante,
puesto que, en efecto no es competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa conocer de actuaciones emitidas por la OEI.
Ahora bien, esta incompetencia
se ha determinado en virtud que (i)
la Oficina en El Salvador de la OEI no es Administración pública ni
concesionario; y no existe, a la fecha, disposición normativa alguna que
otorgue competencia especial para conocer de actuaciones de organismos
internacionales; y (ii) la Oficina en
El Salvador de la OEI goza de inmunidad de jurisdicción.
Siendo que, esta Sala estima
procedente confirmar la declaratoria de improponibilidad por falta de
presupuestos materiales de la demanda interpuesta por el asocio hoy apelante
contra actuaciones emitidas por la OEI.”