LICITACIÓN PÚBLICA

BASES DE LICITACIÓN DEBEN SER REDACTADAS DE FORMA CLARA Y PRECISA, PARA MEJOR ENTENDIMIENTO Y SE PRESENTEN EN IGUALDAD DE CONDICIONES, LLEVAN NORMAS DEL PROCEDIMIENTO, CRITERIOS PARA EFECTUAR EVALUACIÓN

“A. Es menester, destacar de forma general aspectos importantes del procedimiento de selección de la mejor oferta, iniciando por las bases de licitación, las cuales, constituyen el instrumento particular que regula la contratación específica [artículo 43 de la LACAP] y que, además, establecen las reglas del procedimiento de selección. Las bases o el pliego de condiciones es el resultado de un proceso preliminar, en el cual, ante una necesidad que debe ser satisfecha, la Administración pública comienza por estudiar qué es lo que necesita, cuánto, cómo y a qué plazos requiere la provisión, la obra, los bienes o servicios.

De las bases de licitación se requiere, una redacción clara y precisa a fin que los interesados conozcan en detalle, el objeto del futuro contrato, los derechos y obligaciones contractuales que surgirán para ambas partes, los requerimientos y las especificaciones de las mismas para que las ofertas comprendan todos los aspectos, armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de condiciones, así como las normas que regulan el procedimiento y cualquier otro dato que sea de interés para los participantes. Aunado a ello, éstas deben incorporar los criterios o parámetros que permitan a la Administración efectuar la evaluación de las ofertas cuya concurrencia es indispensable para aceptar o no una oferta y/o recomendarla.

En ese sentido, el proceso de evaluación de ofertas que realiza la Comisión de Evaluación de Ofertas (CEO) [artículo 55 de la LACAP], o que realiza el titular de la institución, en razón de lo previsto en el artículo 56 inciso 4° de la LACAP, debe ceñirse a lo estipulado en las ponderaciones y especificaciones que las mismas bases establecen. Igualmente, el examen del procedimiento de licitación que realiza la Comisión Especial de Alto Nivel [CEAN] y la institución licitante, durante la sustanciación del recurso de revisión [artículo 77 de la LACAP], no debe apartarse de las bases de licitación por ser ésta la oportunidad para la Administración de corregir su decisión, ante una adjudicación contraria al ordenamiento jurídico, a las condiciones del pliego, ya sea adjudicándola a otra oferente que sí satisfaga los criterios de evaluación o declarándola desierta; o, bien, como una oportunidad para confirmar que la oferta seleccionada es la más conveniente a los intereses de la institución, aún bajo el examen realizado por la CEAN.”

FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LICITATORIO

“De ahí que, el procedimiento licitatorio tenga por finalidad encontrar la oferta más ventajosa a los intereses estatales y del bien común que persigue la función de la Administración, esto no significa que la oferta con el precio más bajo será, necesariamente, la seleccionada, pues tal valoración de conveniencia debe armonizar con los parámetros o requisitos técnicos y financieros de obligatorio cumplimiento por parte de las ofertas de bienes o servicios, en atención a la tecnificación y naturaleza de la prestación u objeto de la licitación, según las bases de licitación, y frente a los cuales el aspecto financiero no puede prevalecer deliberadamente.

La LACAP, en el artículo 43 contempla que: previo a toda licitación o todo concurso, deberán elaborarse las bases correspondientes, siendo éstas el instrumento particular que regulará a la contratación específica. Ello con el objeto que todos los participantes se encuentren en igualdad de condiciones al momento de ofertar, para que no exista un elemento sorpresivo que defina la preferencia de la contratación.

En ese sentido, es necesario reiterar que el pliego de condiciones o bases de licitación conforma los límites específicos a los que, tanto la Administración como los ofertantes deben ceñirse, en palabras del doctrinario Eduardo García de Enterría «…los pliegos de condiciones constituyen la ley del contrato con fuerza vinculante para las partes. La expresión no debe inducir a confusión, sin embargo, en orden a la naturaleza de los pliegos, que carecen de toda sustancia normativa en sentido propio, en cuanto simples piezas integrantes del contenido de un contrato, que extraen su fuerza, precisamente, de su inclusión en el mismo por las partes contratantes…». [Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Temis, Bogotá-Lima, 2008, pág. 688].

Por su parte, el argentino Roberto Dromí menciona que: «[e]l pliego de condiciones es el conjunto de cláusulas formuladas unilateralmente por el licitante, en las cuales se especifican el suministro, obra o servicio que se licita [objeto], las pautas que regirán el contrato a celebrarse, los derechos y obligaciones de los oferentes y del futuro contratista [relación jurídica] y las condiciones a seguir en la preparación y ejecución del contrato [procedimiento]». [Roberto Dromí, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura, Buenos Aires, Argentina, 2001, Pág. 398].

Es decir que, tal como lo señala el actor, al momento que la Administración evalúa las ofertas, se está en presencia de una potestad discrecional de la Administración; sin embargo, ello no es sinónimo de arbitrariedad, ya que la norma brinda parámetros a observar por la administración pública, quien decidirá en el ejercicio de dicha potestad dentro de un abanico de distintas posibilidades previstas en la ley. Ahora bien, es notorio que el fundamento de la facultad discrecional radica en la misma legislación, ya que es este elemento lo que le provee cobertura de legalidad, ello significa que un acto discrecional, es de suyo prudencial, y por ello al existir distintas posibilidades [todas legales], debe la administración pública motivar las razones de su decisión; en este punto es fundamental señalar, que si bien en los actos discrecionales, existen en abstracto varias posibilidades de acción [dentro de parámetros legalmente establecidos]; al estar en el caso específico, y adecuar la realidad fáctica a los parámetros de la norma, sólo puede existir una consecuencia jurídica, que aplique legalmente los mismos, y obedezca a los límites de la norma.”

SI RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN TIENE COMO PRECEDENTE LA INOBSERVANCIA DE PARÁMETROS DE EVALUACIÓN, O ARBITRARIA MODIFICACIÓN DE LA CALIFICACIÓN PORCENTUAL, EL ACTO ADOLECE DE UN VICIO QUE INVALIDA EL PROCEDIMIENTO

“B. Partiendo de las consideraciones anteriores, la demandante sostiene que las valoraciones y sumatorias realizadas por la autoridad demandada se apartan de los principios de igualdad y competencia, ya que de la sumatoria se identifica una equivocación en los puntajes, y que, con ello, al haber resuelto y adjudicado los renglones a empresas que no cumplían -según su consideración- con las condiciones requeridas por la Administración, los actos administrativos impugnados, son discrecionales, transgrediendo el artículo 3 literal a) de la LJCA. En consecuencia, esta Sala procederá a revisar en el expediente administrativo, la evaluación de su oferta, realizada por la Comisión Evaluadora de Ofertas [CEO] y que motivó la recomendación de no adjudicarle los renglones 33, 34, 35 y 36 a la sociedad demandante.

b.1 En las referidas bases en la sección II «EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS», se estableció el proceso, los factores de evaluación, y los puntajes, así: capacidad legal, no tiene puntaje; capacidad financiera y oferta técnica, con un máximo de cuarenta (40) y mínimo de veinte (20); y, la oferta económica máximo de veinte (20) y mínimo de diez (10). A su vez, se señaló expresamente que no necesariamente se adjudicará a la oferta de menor precio. (Fs. 55 de la pieza 1 del expediente administrativo).

En la sección 3 de las bases de licitación, se determinó que «el suministro será otorgado al licitante cuya oferta cumpla con todo lo requerido y no se adjudicará necesariamente a la de menor precio si no aquella que más convenga a los intereses de la institución». (Fs. 61 de la pieza I del expediente administrativo).

b.2 En este orden de ideas, en la sección II literal C «EVALUACIÓN TÉCNICA» se estipuló que «[p]revio a analizar lo correspondiente a la parte técnica, se determinará si cada oferta cumple con los requisitos legales y administrativos requeridos en las presentes bases de licitación».

Sobre este punto, este tribunal ya ha establecido que «el proceso de evaluación de ofertas que realiza la Comisión de Evaluación de Ofertas (CEO) [artículo 55 de la LACAP], o que realiza el titular de la institución, en razón de lo previsto en el artículo 56 inciso 4° de la LACAP, debe ceñirse a lo estipulado en las ponderaciones y especificaciones que las mismas bases establecen. Igualmente, el examen del procedimiento de licitación que realiza la Comisión Especial de Alto Nivel [CEAN] y la institución licitante, durante la sustanciación del recurso de revisión [artículo 77 de la LACAP], no debe apartarse de las bases de licitación por ser ésta la oportunidad para la Administración de corregir su decisión, ante una adjudicación contraria al ordenamiento jurídico, a las condiciones del pliego, ya sea adjudicándola a otra oferente que si´ satisfaga los criterios de evaluación o declarándola desierta; o, bien, como una oportunidad para confirmar que la oferta seleccionada es la más conveniente a los intereses de la institución, aún bajo el examen realizado por la CEAN» [sentencia con referencia 350-2012, emitida el treinta de enero de dos mil diecinueve].

Lo anterior se traduce en que, si la resolución de adjudicación tiene como precedente la inobservancia de los parámetros de evaluación, o existe una arbitraria modificación de la calificación porcentual, sin fundamentación razonable alguna y únicamente para brindar ventaja o desfavorecer a alguno de los concurrentes, el acto adolece de un vicio que invalida el procedimiento.”

LEGALIDAD DEL ACTO, AL HABER FINALIZANDO EL PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN, ADJUDICANDO A LA OFERTA QUE SE CONSIDERÓ SERÍA LA MÁS VENTAJOSA A LOS INTERESES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“C. En virtud de lo expuesto, y con el objeto de realizar un efectivo control de legalidad, es necesario que esta Sala verifique si la Administración pública aplicó los principios de igualdad y libre competencia en el procedimiento de adjudicación, que culminó con el acto administrativo hoy impugnado.

En primer lugar, se debe retomar lo detallado en las bases de licitación, en la sección IV «ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LOS SUMINISTROS REQUERIDOS», concretamente lo que la Administración requería en los renglones cuestionados:

*Extracto del cuadro de las especificaciones técnicas de los suministros requeridos por la Administración demandada. [Fs. 71-87 de la pieza 1 del expediente administrativo].

c.1 Ahora bien, en cuanto al renglón 33, si bien es cierto la oferta presentada por la actora era la de menor precio, en el cuadro de análisis de ofertas que consta a folios 4371 de la pieza 14 del expediente administrativo, la CEO concluyó que la: «…oferta 1 [léase Droguería Pinto Pharma] es la de mejor precio pero no se tiene experiencia clínica ni cartas que lo recomienden su funcionabilidad y calidad en su uso…», lo anterior en atención a lo establecido en la Sección II número 2 de las bases de licitación “CALIDAD” donde se requería: «[l]as empresas que no han trabajado con el Hospital, para ganarse los SEIS PUNTOS (6) deberá presentar 3 constancias por el Representante Legal de las Instituciones Públicas o Privadas Legalmente Constituidas (…) especificando la calidad, de los [sic] contrario CERO PUNTOS (0 PUNTOS)» [fs. 58 de la pieza 1 del expediente administrativo] [negritas propias del texto]; verificándose en la oferta presentada por Droguería Pinto Pharma, que para el producto requerido en el renglón 33 únicamente presentó 2 cartas de experiencia de uso, no cumpliendo con lo requerido por las bases, de ahí que su oferta fuera descartada en la recomendación realizada por la CEO.

c.2 En cuanto al renglón 34, a fs. 74 de la pieza 1 del expediente administrativo, consta que el producto requerido en las bases consistía en «CATÉTER INTRAVENOSO No. 20 X 1 1/4’’, EMPAQUE INDIVIDUAL ESTÉRIL, DESCARTABLE», y el producto ofertado por la demandante según se verifica a folios 246 de la pieza 2 fue «CATÉTER INTRAVENOSO No. 20 X 1 1/4’’ 1/2”, EMPAQUE INDIVIDUAL ESTÉRIL, DESCARTABLE » [resaltado nuestro]; de tal forma que al ser el producto ofertado de una medida distinta a la requerida no alcanzó el puntaje mínimo de la evaluación solicitada, al no cumplir con las especificaciones técnicas, es decir, no obtuvo el puntaje mínimo para continuar con la evaluación de su oferta económica.

c.3 En el mismo sentido del renglón inmediato superior, la parte demandada cuestionó las asignaciones en el renglón 35, en la cual la CEO expresó que la: «…oferta 1 [léase Droguería Pinto Pharma] (…) sacaron menos de 20 puntos en su evaluación técnica, lo cual hace que se les excluye de la evaluación económica». [Fs. 4381 de la pieza 14 del expediente administrativo], dicha calificación obedeció a que el producto requerido en las bases era «CATÉTER INTRAVENOSO No. 22 X 1’’ EMPAQUE INDIVIDUAL ESTÉRIL, DESCARTABLE » [fs. 74 de la pieza 1 del expediente administrativo], y el ofertado por Droguería Pinto Pharma según consta a folios 247 de la pieza 2 del expediente administrativo fue «CATÉTER INTRAVENOSO No. 22 X 1 1/2’’ EMPAQUE INDIVIDUAL ESTÉRIL, DESCARTABLE » [resaltado nuestro], siendo que la medida ofertada difería de la solicitada y por ello la CEO llegó a la conclusión antes citada.

c.4 Finalmente, en cuanto al renglón 36, la CEO estableció a folios 4386 de la pieza 14 del expediente administrativo que la: «…oferta 1 [léase Droguería Pinto Pharma] (…) aunque tienen mejor precio y mayor puntaje en el total (…) se desconoce su calidad y experiencia clínica, no hay cartas que lo recomienden…» circunstancia que, al revisar la oferta presentada por la actora, se coteja que únicamente presentó dos cartas de experiencia de uso sobre el producto requerido en el renglón 36, no cumpliendo con lo requerido en la Sección II número 2 de las bases de licitación “CALIDAD” donde se requería: «[l]as empresas que no han trabajado con el Hospital, para ganarse los SEIS PUNTOS (6) deberá presentar 3 constancias por el Representante Legal de las Instituciones Públicas o Privadas Legalmente Constituidas (…) especificando la calidad, de los [sic] contrario CERO PUNTOS (0 PUNTOS)» [Fs. 58 de la pieza 1 del expediente administrativo] [negritas propias del texto].

De lo anterior, se logra inferir que, pese a lo argumentado por la sociedad demandante respecto a que se le transgredieron los principios de igualdad y competencia, se verificó en el expediente administrativo que tuvo la oportunidad de verificar lo consignado en las bases, presentar su oferta y que esta fuese evaluada junto con las presentadas por los demás oferentes, por lo tanto, de acuerdo al principio de igualdad, la demandante ostentó un trato igualitario frente a la Administración.

Asimismo, la autoridad demandada, al ponderar todos los requisitos establecidos en las bases de licitación, procedió de conformidad a las mismas a calificar y asignar los puntajes según el cumplimiento de los aspectos técnicos y financieros, siendo éstos elementos reglados, que no coadyuvaron a que la Administración pública actuara de forma discrecional, pero no arbitraria; puesto que el análisis en los renglones señalados por la actora, fueron verificados de conformidad a dichos parámetros, dando como resultado que no obtuviera el puntaje mínimo necesario para ser considerada su oferta económica.

En ese sentido, se observa que la Administración en atención a la recomendación de la CEAN, [a raíz del recurso interpuesto por la actora] revocó la adjudicación del renglón 83 y lo re adjudicó a la sociedad demandante, al reconocer que, la oferta presentada por Droguería Pinto Pharma, llenaba los requisitos técnicos financieros y económicos en su totalidad, y que la misma fue calificada como una oferta excelente, sumando el mayor puntaje en su evaluación general; de tal suerte que la autoridad demandada actuó en cumplimiento a lo establecido en la sección 3 de las bases de licitación, en la cual se dejó sentado que el suministro sería otorgado al licitante cuya oferta cumpliera con todo lo requerido, no obstante no fuera la de menor precio, si no aquella que más conviniera a los intereses de la institución. (Fs. 61 de la pieza 1 del expediente administrativo).

En consecuencia, se observa que tampoco se ha transgredido el principio de libre competencia, porque la demandante tuvo la oportunidad de participar y competir junto con otros oferentes conforme a los mismos criterios de selección contemplados en las bases de licitación, finalizando el procedimiento de licitación, adjudicando a la oferta que se consideró sería las más ventajosa a los intereses de la Administración pública.

De ahí que, con base a las razones antes expuestas, se concluye que la actuación por parte de la autoridad demandada al momento de emitir el acto de adjudicación ha sido en observancia de la LACAP y las bases de licitación, por ello no se configuran las violaciones alegadas por la sociedad demandante.”