SUPRESIÓN DE
PLAZAS
COMPETENCIA DE LA LJCA PARA CONOCER DEL ACTO DE SUPRESIÓN DE PLAZAS
MUNICIPALES
“1. Sobre la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer del acto de supresión de plazas municipales.
Este
Tribunal en Sentencias dictadas el veintinueve de junio de dos mil veinte en el
proceso NUE 00167-19-ST-CORA-CAM; y tres de diciembre de dos mil veinte en el proceso NUE 00169-19-ST-CORA-CAM, casos
relativos al mismo thema decidendi, planteados
por los procuradores de
la parte apelante ya que alegan que la relación que existía entre la Municipalidad
y el señor JERA (parte apelada), estaba sujeta a la competencia en materia laboral
y no sometida al control de la jurisdicción contencioso administrativa.
En ese orden es necesario acotar que el acto
administrativo que fue impugnado e identificado en primera instancia y cuya
certificación se encuentra en el expediente administrativo -fs. 23-, es el acuerdo municipal número ***, que consta en el
Libro de Actas y Acuerdos Municipales que llevó la Alcaldía Municipal de San
Juan Opico en el año dos mil dieciocho, de fecha dieciocho de mayo, el cual establece:
“(…) I. Que, realizado el análisis
organizacional y funcional de la municipalidad, se ha detectado situaciones
como duplicidad de funciones en cargo distintos, saturación de Talento Humano y
áreas atendidas inadecuadamente.
II. Que, es necesario realizar una
reorganización administrativa cuyo objetivo es lograr que la municipalidad
desarrolle sus responsabilidades (…)
IV. Que visto el expediente del empleado JERA
no se encuentra dentro de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, sino
bajo el Régimen de Contrato Individual.
V. Que, siendo materialmente imposible
reubicar al empleado en un cargo similar o superior, y siendo su relación
laboral establecida en base al art. 83 N° 9) de las Disposiciones Generales de
Presupuesto (…).”
Y en su
parte resolutiva acuerda:
“1. Suprimir del Presupuesto Municipal Vigente,
a partir del día veintinueve de mayo del presente año, la plaza de Asistente de
Gestión de Riesgo y Protección Civil, ocupada por JERA, con fecha de ingreso a
laborar con la Municipalidad el día quince de noviembre del año dos mil quince,
devengando un salario de CUATROCIENTOS DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
($400.00).
2. Autorizar al Jefe de Recursos Humanos para
realizar el cálculo indemnizatorio bajo el principio indubio pro-operario
conforme al Régimen de Contratación realizado entre la Municipalidad y el señor
JERA. (…)”
Al
respecto, este Tribunal advierte que si bien es cierto, en dicho documento se
refiere a que el vínculo laboral del señor RA con el municipio era a través de
un contrato individual de trabajo, la Municipalidad en lugar de terminar la
relación laboral con el referido señor, a través de los mecanismos legales
idóneos: despido que regula el artículo 71 de la LCAM o en su caso, seguir la
autorización de despido que regula la Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa, artículos 1, 2 y 3; decidió emitir un acto administrativo de
supresión de la plaza que ocupaba el referido demandante –ahora parte apelada
conforme lo que señala el artículo 53 de la LCAM–.
En ese
sentido debe aclararse que el procedimiento de despido que regula el artículo
71 de la LCAM no fue el que siguió el Concejo Municipal en el presente caso,
pues como antes se apuntó, ellos decidieron no acudir al Juez de lo Laboral,
sino dictar un acto administrativo de supresión de plazas.
En ese
orden, la supresión de plaza se
encuentra reconocida en la LCAM como parte de una función de auto-organización
de la Administración Pública. Al respecto, la Sala de lo Contencioso
Administrativo en sentencia de fecha 9/11/2010, proceso referencia 410-2010 ha
señalado que:
“(…) La supresión del cargo
es un acto administrativo que extingue a otro acto (el que crea el cargo),
retirando los efectos jurídicos de este último, ya sea por interés público
-razones de oportunidad -o para
restablecer el imperio de la ley -razones de legalidad -(“Manual de Derecho
Administrativo”; Buj Montero, Mónica; Argentina, 1996; Capitulo X, página
254.). El artículo
53 de la
Ley de la
Carrera Administrativa Municipal,
no establece procedimientos
o requisitos para
la supresión del
cargo, otorgando discrecionalidad a la
Administración Pública para
suprimir una plaza;
la discrecionalidad se
debe a que
la Ley permite a que la
Administración Municipal distribuya sus recursos humanos y económicos de la
mejor manera posible,
en el entendido que su actuación
se presume legal
y entorno al bienestar de los recursos del Municipio.
A pesar de lo manifestado, el mismo cuerpo normativo salvaguarda la estabilidad
laboral del empleado o funcionario según manda la Constitución (Artículo 219),
ya sea incorporando al afectado a empleos similares o de mayor jerarquía, o
indemnizando al afectado según la proporción que el mismo artículo contempla.
De ahí que, si la Administración Municipal no cumple con las exigencias
relacionadas supra, el afectado tiene derecho a recurrir del acto por la vía
administrativa, si se contempla un recurso reglado, caso contrario, puede
impugnar el acto por la vía jurisdiccional, en uso de su derecho a la tutela
judicial efectiva. (…)” (el sombreado
es nuestro).
Y de allí que deba
diferenciarse la figura del despido de la supresión de plaza; al respecto, la
Sala de lo Contencioso Administrativo –SCA– en sentencia de fecha 12/02/2016,
proceso referencia 409-2013 ha sostenido que:
“(…) la figura del “despido”
posee una naturaleza jurídica diferente a la supresión de plaza. El despido
constituye una sanción administrativa consecuencia de la comisión de ciertas
infracciones, y así lo establece el artículo 67 de la LCAM, “Las sanciones
de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad
Administrativa, según el caso, previa
autorización del Juez
de lo Laboral
o del Juez
con competencia en esa materia,
del Municipio de que se trate
o del domicilio
establecido, en caso
de actuación asociada
de las municipalidades o de las
entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta ley”. Al respecto, el artículo 71 de la LCAM
establece el procedimiento en caso de despido, y el artículo 75 de la misma
determina el procedimiento en caso de nulidad de despido, cuando un funcionario
o empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento respectivo. (…)” (el sombreado es nuestro).
En ese orden, al ser la
supresión de plaza un acto administrativo y no establecerse en la LCAM
expresamente que dichos actos son de competencia de la jurisdicción laboral
–como si lo regula para el despido–; la jurisdicción contencioso administrativa
es competente para conocerlos.”
REQUISITOS DE
PROCEDENCIA PARA LA SUPRESIÓN DE PLAZAS MUNICIPALES
“2. Requisitos de procedencia para la supresión de
plazas municipales
Ahora bien, dado que el planteamiento en primera instancia era
examinar la legalidad de dicho acto y que la LCAM no establece expresamente
requisitos, esta Cámara en diversos precedentes v.gr. sentencias de fecha
20/2/2020, procesos referencia 00219-19-ST-CORA CAM y 00221-19-ST-CORA-CAM ha
retomado los criterios establecidos por la Sala de lo Constitucional –SC– y la
Sala de lo Contencioso Administrativo respecto a los requisitos que deben
reunirse para que la supresión de plazas municipales sea legal, a saber: a)
elaboración de un estudio técnico, b) adoptar las medidas compensatorias de incorporación
a empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que
esto no es posible, conceder una indemnización; y c) verificar la innecesaridad
de la plaza y que efectivamente desaparezca de su presupuesto.
a) Elaboración de un estudio
técnico.
Sobre el primer requisito, la Sala de lo Constitucional ha
sostenido en sentencia de fecha 12/08/2015, proceso referencia 166-2013 que: “(…) los Municipios están facultados
constitucional y legalmente para adecuar su funcionamiento y estructura a las
necesidades de los servicios que prestan, por lo que puede crear, modificar,
reorganizar y suprimir los cargos de su personal, cuando las necesidades
públicas o las limitaciones fiscales se lo impongan. Sin embargo, ello no puede
implicar el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral del que gozan los
servidores públicos que pertenecen a la carrera administrativa municipal y
convertir la supresión de plazas en un sistema anómalo o encubierto de remoción
y sustitución de personas. Por ello, previo a ordenar la supresión de un puesto
de trabajo se requiere que la autoridad competente cumpla con las formalidades
siguientes: (i) elaborar un estudio
técnico de justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto,
necesidades de servicios y técnicas de análisis ocupacional (…)” (el
sombreado es nuestro).
Al respecto, la Sala de lo
Contencioso Administrativo –SCA– en la sentencia pronunciada a las quince horas
cuarenta minutos del treinta de octubre de dos mil diecisiete, en el proceso
referencia 67-2014, indicó “(…) la decisión
de suprimir una plaza debe ser el resultado del agotamiento de las gestiones de
evaluación y desempeño del empleado para su posible reubicación dentro de la
oficina municipal, y sólo en caso de que la plaza sea innecesaria porque
constituye una actividad temporal, y no sea posible reubicar al empleado debido
a que no tiene buen desempeño, se arribe a la decisión de la supresión de la
plaza. Demás está señalar que deben acreditarse tales supuestos por la
autoridad que pretenda suprimir la plaza a través de informes técnicos
debidamente autorizados.” –resaltado es nuestro–.
En el mismo sentido, en la sentencia de las doce horas con veinte
minutos del veintiuno de diciembre de dos mil quince, en el proceso
identificado bajo referencia 261-2012, se sostuvo “(…) es
decir que esta figura jurídica, no obedece a la sola invocación del nombre
supresión de plaza con que se produce la ruptura del
vínculo laboral, sino más bien a los elementos fácticos y materiales previos
que motivaron a la supresión de plaza, la cual siempre deberá obedecer a
parámetros objetivos, operativos y medibles; con miras a hacer eficiente la
operación ordinaria de una institución, sin perder los elementos necesarios
para ejercer la función normal de esta; verbigracia, la realización de un
estudio financiero y técnico de necesidad, de reorganización, o de eficiencia;
o bien, cualquier otro parámetro objetivo, que hiciera soportar dicha decisión”.
–resaltado propio–.
b) Adoptar las medidas compensatorias de incorporación a empleos
similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es
posible, conceder una indemnización
La SC en la sentencia de amparo pronunciada a las nueve horas con cuarenta y siete minutos
del día veintiuno de junio de dos mil diecisiete, en el proceso referencia
558-2015 señaló que “(…) Al
respecto, es necesario aclarar que la reubicación del empleado o, en su caso, la indemnización por supresión del cargo no
constituyen actos discrecionales o de buena voluntad, sino mecanismos de
obligatoria aplicación que protegen la estabilidad laboral de los servidores
públicos en aquellos supuestos en los cuales la Administración central o
municipal, por razones extraordinarias, se ve en la necesidad de suprimir
algunos cargos, por ejemplo, por situaciones financieras o de reestructuración
de las entidades en aras de la modernización de sus servicios (…)”. –resaltado propio–.
c) Innecesaridad de la plaza y que efectivamente desaparezca de su
presupuesto
La SC en el amparo 457-2015 de las nueve horas cuarenta y siete
minutos del dieciséis de junio de dos mil diecisiete, en la que indicó “En consecuencia, si bien la figura de
supresión de plaza regulada en el art. 53 de la LCAM es una facultad que poseen
los Municipios para modificar su estructura organizativa, la cual se enmarca
dentro de la autonomía que el art. 203 de la Cn. les confiere, dicha atribución
no puede ejercitarse de forma arbitraria. Por ello, tal y como se señaló en un
caso similar –Sentencia de
15-VII-2015, Amp. 642-2013–, previo a ordenar la supresión de una plaza de
trabajo, debe comprobarse por qué la aludida plaza es innecesaria para el
desarrollo normal de las actividades de la comuna, así como también que aquella
efectivamente desaparecerá del presupuesto municipal. Ello resulta
indispensable en virtud de que se suprimirá la plaza de un servidor público municipal que gozaba de
estabilidad laboral por ser parte integrante de la carrera administrativa”. –resaltado
propio–.
En la sentencia pronunciada las quince horas treinta minutos del
treinta de julio de dos mil dieciocho, en el proceso referencia 84-2014 acotó “(...) se debe rescatar el concepto de “innecesaridad”, quedando a
salvo qué debe entenderse por dicho concepto al estar indeterminado. Para
completar este concepto indefectiblemente debe relacionarse con la
posibilidad de financiar las plazas en una institución conforme al Presupuesto
de Ingresos y Egresos. A partir de ahí, para suprimir una plaza en una
institución municipal, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no
exista financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria por ser una actividad no
regular ni continua del ente administrativo, c) que se hubieren formalizado
gestiones de reubicación del empleado, y d) que se acrediten tales supuestos
por parte de la autoridad que pretenda suprimir la plaza”. –resaltado propio–.”