SUPRESIÓN DE PLAZAS
COMPETENCIA PARA CONOCER DEL ACTO DE SUPRESIÓN DE PLAZAS MUNICIPALES, DIFERENCIAS CON EL DESPIDO DE EMPLEADO MUNICIPAL
“1. Sobre la competencia de la LJCA para
conocer del acto de supresión de plazas municipales.
Dado que
los procuradores de la parte apelante alegan que la relación que existía entre
la Municipalidad y la parte apelada, señor LP, estaba sujeta a la competencia
de los juzgados de lo laboral y no sometida al control de la jurisdicción
contencioso administrativa; en primer lugar, es necesario aclarar que el acto
administrativo que fue impugnado e identificado en primera instancia y cuya
certificación se encuentra en el expediente administrativo a folio 15, es el
acuerdo municipal número ***, que consta en el Libro de Actas y Acuerdos
Municipales que llevó la Alcaldía Municipal de San Juan Opico en el año dos mil
dieciocho, de fecha uno de junio, el cual en su romano V establece:
“(…) Que visto el
informe de la Unidad de Recursos Humanos de esta Alcaldía, el señor RCLP, quien
se desempeña como “Promotor Social”, devengando un salario de TRESCIENTOS
CINCUENTA DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA ($350.00) su relación
laboral con la Municipalidades (sic) es por Contrato Individual de Trabajo y
contando con el informe del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal, el
señor RCLP no se encuentra dentro de la Carrera Administrativa Municipal, de
conformidad al Principio Indubio Pro Operario la Municipalidad considera, se
aplique este principio, a fin de otorgar la indemnización respectiva a los
empleados por contrato, nombramiento o dentro de la Ley de Carrera que se vean
afectados por la reorganización administrativa en la supresión de plazas,
cargos y funciones, por lo que se deberá ser indemnizados conforme al cálculo
(sic) que determine el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos de esta
Municipalidad(…)”
Y en su
parte resolutiva acuerda:
“1. Suprimir del
Presupuesto Municipal Vigente, a partir del día veintiséis de junio del
presente año, la plaza de Promotor Social, ocupada por RCLP, con fecha de
ingreso a laborar con la Municipalidad el día primero de marzo del año dos mil
dieciséis devengando un salario TRESCIENTOS CINCUENTA DÓLARES DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA ($350.00).
2. Autorizar al Jefe
de Recursos Humanos para realizar el cálculo indemnizatorio bajo el principio
indubio pro-operario conforme al Régimen de Contratación realizado entre la
Municipalidad y el señor RCLP (…)”
En ese
orden de ideas, este Tribunal advierte que si bien es cierto, en dicho
documento se refiere a que el vínculo laboral del señor LP con el municipio era
a través de un contrato individual de trabajo, la Municipalidad en lugar de
terminar la relación laboral con el referido señor, a través de los mecanismos
legales idóneos: despido que regula el artículo 71 de la LCAM o en su caso, seguir
la autorización de despido que regula la Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa, artículos 1, 2 y 3; decidió emitir un acto administrativo de
supresión de la plaza que ocupaba el referido demandante –ahora parte apelada
conforme lo que señala el artículo 53 de la LCAM–.
Al
respecto cabe acotar que, el procedimiento de despido que regula el artículo 71
de la LCAM no fue el que siguió el Concejo Municipal en el presente caso, pues
como antes se apuntó, ellos decidieron no acudir al Juez de lo Laboral, sino
dictar un acto administrativo de supresión de plazas.
En ese
orden, la supresión de plaza se
encuentra reconocida en la LCAM como parte de una función de auto-organización
de la Administración Pública. Al respecto, la Sala de lo Contencioso
Administrativo en sentencia de fecha 9/11/2010, proceso referencia 410-2010 ha
señalado que:
“(…) La
supresión del cargo es un acto administrativo que extingue a otro acto (el que
crea el cargo), retirando los efectos jurídicos de este último, ya sea por
interés público -razones de oportunidad -o para restablecer el imperio de la ley -razones de legalidad -(“Manual
de Derecho Administrativo”; Buj Montero, Mónica; Argentina, 1996; Capitulo X,
página 254.). El artículo 53 de la Ley de
la Carrera Administrativa Municipal, no establece procedimientos o requisitos para
la supresión del cargo, otorgando discrecionalidad a la Administración Pública para
suprimir una plaza; la discrecionalidad se debe a que la Ley permite a que la
Administración Municipal distribuya sus recursos humanos y económicos de la
mejor manera posible, en el entendido que su actuación se presume legal y entorno
al bienestar de los recursos del Municipio. A pesar de lo manifestado, el
mismo cuerpo normativo salvaguarda la estabilidad laboral del empleado o
funcionario según manda la Constitución (Artículo 219), ya sea incorporando al
afectado a empleos similares o de mayor jerarquía, o indemnizando al afectado
según la proporción que el mismo artículo contempla. De ahí que, si la
Administración Municipal no cumple con las exigencias relacionadas supra, el
afectado tiene derecho a recurrir del acto por la vía administrativa, si se
contempla un recurso reglado, caso contrario, puede impugnar el acto por la vía
jurisdiccional, en uso de su derecho a la tutela judicial efectiva. (…)” (el sombreado es nuestro).
Y de allí que deba
diferenciarse la figura del despido de la supresión de plaza; al respecto, la
Sala de lo Contencioso Administrativo –SCA– en sentencia de fecha 12/02/2016,
proceso referencia 409-2013 ha sostenido que:
“(…) la
figura del “despido” posee una naturaleza jurídica diferente a la supresión de
plaza. El despido constituye una sanción administrativa consecuencia de la
comisión de ciertas infracciones, y así lo establece el artículo 67 de la
LCAM, “Las sanciones de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la
Máxima Autoridad Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de
lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate
o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las
municipalidades o de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento
contemplado en esta ley”. Al respecto,
el artículo 71 de la LCAM establece el procedimiento en caso de despido, y el
artículo 75 de la misma determina el procedimiento en caso de nulidad de
despido, cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse el
procedimiento respectivo. (…)” (el sombreado es nuestro).
En ese orden, al ser la
supresión de plaza un acto administrativo y no establecerse en la LCAM
expresamente que dichos actos son de competencia de la jurisdicción laboral
–como si lo regula para el despido–; la jurisdicción contencioso administrativa
es competente para conocerlos.”
REQUISITOS DE
PROCEDENCIA PARA LA SUPRESIÓN DE PLAZAS MUNICIPALES
Ahora bien, dado que el planteamiento en primera instancia era
examinar la legalidad de dicho acto, y que la LCAM no establece expresamente
requisitos, esta Cámara en diversos precedentes v.gr. sentencias de fecha
20/2/2020, procesos referencia 00219-19-ST-CORA CAM y 00221-19-ST-CORA-CAM ha
retomado los criterios establecidos por la Sala de lo Constitucional –SC– y la
Sala de lo Contencioso Administrativo respecto a los requisitos que deben
reunirse para que la supresión de plazas municipales sea legal, a saber: a)
elaboración de un estudio técnico, b) adoptar las medidas compensatorias de
incorporación a empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se
demuestre que esto no es posible, conceder una indemnización; y c) verificar la
innecesaridad de la plaza y que efectivamente desaparezca de su presupuesto.
a) Elaboración de un estudio
técnico.
Sobre el primer requisito, la Sala de lo Constitucional ha
sostenido en sentencia de fecha 12/08/2015, proceso referencia 166-2013 que: “(…) los Municipios están facultados
constitucional y legalmente para adecuar su funcionamiento y estructura a las
necesidades de los servicios que prestan, por lo que puede crear, modificar,
reorganizar y suprimir los cargos de su personal, cuando las necesidades
públicas o las limitaciones fiscales se lo impongan. Sin embargo, ello no puede
implicar el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral del que gozan los servidores
públicos que pertenecen a la carrera administrativa municipal y convertir la
supresión de plazas en un sistema anómalo o encubierto de remoción y
sustitución de personas. Por ello, previo a ordenar la supresión de un puesto
de trabajo se requiere que la autoridad competente cumpla con las formalidades
siguientes: (i) elaborar un estudio
técnico de justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto,
necesidades de servicios y técnicas de análisis ocupacional (…)” (el
sombreado es nuestro).
Al respecto, la Sala de lo
Contencioso Administrativo –SCA– en la sentencia pronunciada a las quince horas
cuarenta minutos del treinta de octubre de dos mil diecisiete, en el proceso
referencia 67-2014, indicó “(…) la decisión
de suprimir una plaza debe ser el resultado del agotamiento de las gestiones de
evaluación y desempeño del empleado para su posible reubicación dentro de la
oficina municipal, y sólo en caso de que la plaza sea innecesaria porque
constituye una actividad temporal, y no sea posible reubicar al empleado debido
a que no tiene buen desempeño, se arribe a la decisión de la supresión de la
plaza. Demás está señalar que deben acreditarse tales supuestos por la
autoridad que pretenda suprimir la plaza a través de informes técnicos debidamente
autorizados.” –resaltado es nuestro–.
En el mismo sentido, en la sentencia de las doce horas con veinte
minutos del veintiuno de diciembre de dos mil quince, en el proceso
identificado bajo referencia 261-2012, se sostuvo “(…) es decir que esta figura jurídica, no obedece a la sola invocación del
nombre supresión de plaza con que se produce la ruptura del vínculo laboral,
sino más bien a los elementos fácticos y materiales previos que motivaron a la
supresión de plaza, la cual siempre deberá obedecer a parámetros objetivos,
operativos y medibles; con miras a hacer eficiente la operación ordinaria de
una institución, sin perder los elementos necesarios para ejercer la función
normal de esta; verbigracia, la realización de un estudio financiero y técnico de
necesidad, de reorganización, o de eficiencia; o bien, cualquier otro parámetro
objetivo, que hiciera soportar dicha decisión”. –resaltado propio–.
b) Adoptar las medidas compensatorias de incorporación a empleos
similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es
posible, conceder una indemnización
La SC en la sentencia de amparo pronunciada a las nueve horas con cuarenta y siete minutos
del día veintiuno de junio de dos mil diecisiete, en el proceso referencia
558-2015 señaló que “(…) Al
respecto, es necesario aclarar que la reubicación del empleado o, en su caso, la indemnización por supresión del cargo no
constituyen actos discrecionales o de buena voluntad, sino mecanismos de
obligatoria aplicación que protegen la estabilidad laboral de los servidores
públicos en aquellos supuestos en los cuales la Administración central o
municipal, por razones extraordinarias, se ve en la necesidad de suprimir
algunos cargos, por ejemplo, por situaciones financieras o de reestructuración de
las entidades en aras de la modernización de sus servicios (…)”. –resaltado propio–.
c) Innecesaridad de la plaza y que efectivamente desaparezca de su
presupuesto
La SC en el amparo 457-2015 de las nueve horas cuarenta y siete
minutos del dieciséis de junio de dos mil diecisiete, en la que indicó “En consecuencia, si bien la figura de
supresión de plaza regulada en el art. 53 de la LCAM es una facultad que poseen
los Municipios para modificar su estructura organizativa, la cual se enmarca
dentro de la autonomía que el art. 203 de la Cn. les confiere, dicha atribución
no puede ejercitarse de forma arbitraria. Por ello, tal y como se señaló en un
caso similar –Sentencia de
15-VII-2015, Amp. 642-2013–, previo a ordenar la supresión de una plaza de
trabajo, debe comprobarse por qué la aludida plaza es innecesaria para el
desarrollo normal de las actividades de la comuna, así como también que aquella
efectivamente desaparecerá del presupuesto municipal. Ello resulta
indispensable en virtud de que se suprimirá la plaza de un servidor público municipal que gozaba de
estabilidad laboral por ser parte integrante de la carrera administrativa”. –resaltado
propio–.
En la sentencia pronunciada las quince horas treinta minutos del
treinta de julio de dos mil dieciocho, en el proceso referencia 84-2014 acotó “(...) se debe rescatar el concepto de “innecesaridad”, quedando a
salvo qué debe entenderse por dicho concepto al estar indeterminado. Para
completar este concepto indefectiblemente debe relacionarse con la
posibilidad de financiar las plazas en una institución conforme al Presupuesto
de Ingresos y Egresos. A partir de ahí, para suprimir una plaza en una
institución municipal, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no
exista financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria por ser una actividad no
regular ni continua del ente administrativo, c) que se hubieren formalizado
gestiones de reubicación del empleado, y d) que se acrediten tales supuestos
por parte de la autoridad que pretenda suprimir la plaza”. –resaltado
propio–.”