COBRO
NATURALEZA JURÍDICA
DEL ACUERDO EJECUTIVO
“C. Establecidas las posiciones jurídicas de las partes sobre el fondo del
debate, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
1. Tal como se ha señalado, la sociedad actora propone como fundamento
jurídico de su pretensión el alegato relativo a una errónea interpretación y aplicación,
por parte de la ANDA, del artículo 5-B del Acuerdo Ejecutivo,
en el ramo de Economía, número 867, que contiene las Tarifas por los Servicios de
Acueducto y Alcantarillado que presta la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA), en adelante “Pliego Tarifario”; reformado mediante
Acuerdo número 532, de fecha uno de junio de dos mil once, publicado en el Diario
Oficial número ciento seis, del ocho de junio de dos mil once, tomo trescientos
noventa y uno.
Previo a conocer sobre la específica
alegación de la sociedad actora, es conveniente establecer la naturaleza jurídica
del Acuerdo Ejecutivo relacionado.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional
de esta Corte, en la interlocutoria
de las catorce horas con tres minutos del veintiuno de junio de dos mil diecisiete,
declaró un sobreseimiento en el proceso de inconstitucionalidad 9-2017, en el que
se analizaba si el artículo 10-D del Acuerdo N° 1279, emitido por el Órgano Ejecutivo
en el Ramo de Economía, del diez de septiembre de dos mil quince, publicado en el
Diario Oficial N° 165, tomo 408, del 10-IX-2015, que contenía las Tarifas por los
Servicios de Acueductos, Alcantarillados y otros que presta ANDA (TSAA) —acuerdo
ejecutivo posterior al aplicado en el presente caso a la sociedad actora, pero de
igual contenido sustancial—; vulneraba el artículo 131 ordinal 6°
de la Constitución, respecto del principio de reserva de ley.
En tal resolución judicial, la Sala de lo Constitucional sostuvo
que el artículo 3 letra p) de la Ley de la ANDA «(…) faculta a la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados para establecer las tarifas para el cobro
de sus servicios bajo la aprobación del Poder Ejecutivo en el ramo de economía,
de modo que, se configura una reserva de ley en sentido relativo en tanto que la
Ley de ANDA remite el establecimiento de la tarifa a la ANDA».
En ese sentido, se ha confirmado desde la interpretación
constitucional la fuerza jurídica y vinculante del denominado Pliego Tarifario,
en el sentido de que el mismo no vulnera el artículo 131 ordinal 6° de la Constitución
(reserva de ley) y que la ANDA está legalmente facultada para emitirlo. Este mismo
razonamiento constitucional es predicable del Pliego Tarifario (Acuerdo Ejecutivo, en el ramo de Economía, número
867) aplicado por la ANDA en el presente caso.
De ahí que, estimándose que dicho ordenamiento
jurídico material se encuentra en armonía con el principio de reserva legal, corresponde
analizar la aplicación del mismo al presente caso.”
VERIFICACIÓN DE BUEN FUNCIONAMIENTO DE MEDIDOR DE AGUA
“2. Pues bien, la parte actora estima que la errónea
aplicación del artículo 5-B del Pliego Tarifario relacionado supra (Acuerdo Ejecutivo en el ramo de Economía,
número 867) se concreta en un cálculo indebido del cargo que debe enterar a
la Administración pública, en virtud de esta misma norma.
En este punto
es importante señalar el contenido preceptivo de la norma que constituye la base
para calcular el cargo por agua no facturada de septiembre de dos mil nueve a enero
de dos mil quince, contenido en el acto administrativo impugnado.
Al respecto, el artículo 5-B del Pliego Tarifario atinente al caso
regula lo siguiente: “Luego de instalado un medidor nuevo, la ANDA
verificará constantemente el buen funcionamiento de éste, en caso que se determine
que el mismo ha dejado de funcionar correctamente, la ANDA lo informará así al usuario
y procederá a su reemplazo (…) Durante el periodo comprendido desde el reporte
del medidor dañado o sin medidor, hasta la instalación del nuevo, se facturará el
consumo promedio de los últimos seis meses con medidor funcionando. En los
casos en que el medidor no se pueda leer por causa no imputable a la ANDA, el consumo
se cobrará de acuerdo al promedio de los últimos 6 meses en que sí se pudo realizar
la lectura. En este caso el lector deberá dejar el reporte de imposibilidad
de lectura al usuario en el acto. En la próxima lectura, la ANDA efectuará el
ajuste de la factura de acuerdo al consumo real. (…). Para su debida facturación,
los servicios de acueducto serán leídos mensualmente” (el subrayado es propio).
Analizado que ha sido el artículo transcrito, esta Sala advierte que el cobro
ha de realizarse al usuario del servicio de acueducto, tiene a su base dos factores de cálculo importantes: (i)
el período —tiempo— susceptible de cobro;
y, (ii)
la cuantía que se debe de aplicar a dicho
periodo.
Adicionalmente, tales factores deben conjugarse, de conformidad con el artículo
5-B del Pliego Tarifario antes transcrito, con un hecho administrativo de gran entidad
y que representa el control y regulación que la ANDA realiza en la prestación del
servicio público que le corresponde; esto es, el hecho relativo a que la entidad en referencia, de forma mensual, ha
mantenido una inspección y lectura del medidor respectivo. Ciertamente
la ANDA, habiendo
instalado un medidor, está obligada a realizar de forma mensual la lectura del mismo,
manteniendo un control y regulación, lo que garantiza que se cumpla la emisión de
una debida facturación, tal como estipula la norma material que se comenta.
Ahora bien, esta
Sala insiste en que la lectura constante del medidor es un elemento importante para
el cálculo de la cuantía que se debe pagar por el suministro de agua no facturada,
dado que dicha cuantía, según la previsión normativa material, es el promedio de
consumo de los últimos seis meses (ya se trate de los últimos seis meses en que
el medidor estuvo funcionando o en los que sí se pudo realizar una lectura). Por
ende, es de suma importancia de que la ANDA haya mantenido de manera
constante en el tiempo, una revisión y facturación con base en una lectura mensual
de los medidores.
Con todo lo dicho, tenemos los siguientes factores de cálculo:
i. El período —tiempo— susceptible de cobro: desde el reporte del medidor
dañado o sin medidor hasta la instalación del nuevo.
ii. La cuantía que se debe
de aplicar a dicho periodo: la ANDA debe proceder
a calcular el promedio de facturación de los últimos seis meses antes de
que el medidor fuera reportado con daños o, en su caso, se hubiese reportado su
inexistencia. Una vez obtenido este promedio, el mismo vendría a constituir la
cuantía específica que se debe cobrar al administrado en cada mes que esté comprendido
desde el reporte del medidor dañado o sin medidor hasta la instalación del nuevo.
En este punto, es importante hacer notar que la “inexistencia” de un medidor,
en el sentido regulado en la norma material analizada, no alude al caso de que una
persona ha carecido siempre de un medidor del suministro de agua potable. Ello constituiría
un absurdo en el enunciado normativo, puesto que sería imposible calcular el promedio
de consumo de los últimos seis meses si nunca existió medidor.
Por el contrario, la correcta interpretación de la norma material radica
en que la referida “inexistencia” del medidor alude al caso en el cual el administrado
efectivamente poseía un medidor instalado y, por alguna causa o evento material,
humano o natural, el mismo fue sustraído o separado de su conexión o adherencia
al sistema de acueductos de la ANDA o, en su caso destruido. En este contexto, ocurría
que los delegados de la Administración determinarían cierto día, la “inexistencia”
del medidor y, a pesar de ello, se tendrían registros internos de los últimos seis
meses de facturación en que dicho medidor estuvo funcionando.”
ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL, AL SER RESULTADO DE UNA INTERPRETACIÓN Y
APLICACIÓN ERRÓNEA DEL ARTÍCULO 5-B DEL ACUERDO EJECUTIVO EN EL
RAMO DE ECONOMÍA
“3. En el presente caso, consta a folio 12 del expediente
administrativo que el reporte de “servicio sin medidor” (que según la documentación
que corre agregada a folios 8 al 11 y 13 de referido expediente, entre otros, fotografías
de inspección de campo, con hora y fecha y sello institucional, reportes del hallazgo
e informes, “Se verificó que el servicio tiene medidor y válvula destruidos”)
se generó el tres de enero de dos mil catorce y, dado que la instalación del medidor,
según el informe de folios 8 al 10 del expediente administrativo, se hizo el treinta
de enero de dos mil catorce, de conformidad con la norma jurídica relacionada supra
el período que debía cobrarse a la sociedad actora era: desde el tres de enero hasta el treinta de enero, ambas fechas de dos
mil catorce, tal como ha sido indicado por la impetrante a folio
2 vuelto del expediente judicial.
Sin embargo, según
el acto administrativo impugnado en el presente proceso, la ANDA ha generado un
cobro contra la parte demandante no por dicho período, sino por el comprendido desde
septiembre de dos mil once hasta enero de dos mil catorce.
4. Habiéndose señalado cual es el
período que, de conformidad con la normativa material aplicable al presente caso,
corresponde cobrar, debe establecerse la cuantía que la ANDA debía facturar al administrado.
Ahora, tal como se ha establecido supra, este dato no es más que el
promedio de facturación de los últimos seis meses antes de que el medidor fuera
reportado con daños o, en su caso, se hubiese reportado su inexistencia.
Pues bien, en el expediente
administrativo remitido por la autoridad demandada, consta a folios 6 y 7 un documento
denominado “historial de consumo”, a nombre de la sociedad demandante, con el número
de cuenta **********, con la referencia uno-cincuenta y tres-quinientos cuatro-cuatrocientos
noventa y dos y, con la dirección: Boulevard del Ejército y calle al Cantón Matazano,
contiguo Gasolinera, Soyapango; instrumento que está calzado con un sello institucional
que se lee “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, GERENCIA
COMERCIAL, ANDA, EL SALVADOR, C.A.”.
En tal documento aparecen
consignados datos relevantes con relación al suministro de agua potable a favor
de la parte demandante. Éstos aparecen consignados bajo las columnas “Año Factura”,
“Mes Factura”, “Lectura Actual”, “Consumo Actual”, “Consumo Factura”, “Clase de
Consumo”, entre otras; todos estos datos con relación a los años de dos mil once
al dos mil catorce, incluyendo los meses de enero y febrero de dos mil quince.
Consecuentemente, es
evidente que la ANDA posee un registro pormenorizado sobre los últimos seis meses
de funcionamiento y lectura del medidor de la parte actora, antes de la fecha del
reporte de su destrucción.
Pues bien, debe recordarse que el período que debía cobrarse a la sociedad actora
era desde el tres de enero hasta el treinta
de enero, ambas fechas de dos mil catorce. Adicionalmente, para definir
la cuantía base con la que se calcularía el cargo de agua en ese periodo, debía
utilizarse el promedio de facturación de los últimos seis meses.
Sin embargo, a pesar
de la claridad de estas reglas de cálculo que tienen su origen en el artículo 5-B
del Pliego Tarifario; la ANDA utilizó
un promedio de facturación totalmente diferente para definir la cuantía que debía
cobrar la parte actora.
Así, a folio 3 del expediente administrativo consta
que la autoridad demandada utilizó como base de cálculo para determinar la cuantía
del período cobrado un “promedio de consumo según el registro de medidor”
del treinta de enero de dos mil catorce al doce de marzo de dos mil catorce.
(folio 3 del expediente administrativo)
Dicho cuadro refleja que en la instalación del medidor, efectuada el treinta
de enero de dos mil catorce, se obtuvo una lógica lectura de cero metros cúbicos
(0 mt³).
Luego, en una lectura posterior efectuada el doce de marzo de dos mil catorce,
se obtuvo como resultado quinientos cincuenta y cuatro metros cúbicos (554 mt³).
Entre cada fecha existen cuarenta y un días.
Con estos datos, la ANDA coligió un promedio de consumo, entre el treinta
de enero de dos mil catorce y el doce de marzo de dos mil catorce, de cuatrocientos
cinco metros cúbicos (405 mt³).
Este dato (405 mt³) fue utilizado para calcular, a su vez, el cargo de agua
no facturada que ha sido puesto a la parte actora, retroactivamente desde
septiembre de dos mil once hasta enero de dos mil catorce, por el valor de veinte mil ochenta y tres dólares
de los Estados Unidos de América con noventa y nueve centavos de dólar.
Con todo lo dicho, se constata que la autoridad demandada no calculó el
promedio de facturación de los últimos seis meses (julio a diciembre de dos
mil trece), sino que utilizó un promedio de facturación totalmente
diferente al que ordena el artículo 5-B del Pliego Tarifario para definir la cuantía
que debía cobrar a la parte actora.
Este erróneo cálculo ha sido ratificado, en el mismo sentido, en el informe
justificativo de legalidad de la actuación impugnada. Así, a folio 78 vuelto del
expediente judicial, a pesar de que la autoridad demandada ha indicado que el cobro
realizado en la cuenta de la parte actora está amparado en el artículo 5-B del Pliego
Tarifario, ha sido categórica en manifestar que «dicho local [refiriéndose
al inmueble de la actora] (…) tenía un promedio de 48 mt³, pero con la instalación
del medidor se le hizo un cálculo en los primeros cuarenta y un días posteriores
a la instalación del mismo, el cual fue de 405 mt³ (…)» (el subrayado es
propio).
En ese orden de ideas, en evidente que el acto administrativo controvertido
no propone que la autoridad demandada haya seguido la regla establecida en el artículo
5-B del Pliego Tarifario, esto es, “se facturará el consumo promedio de los
últimos seis meses con medidor funcionando”; al contrario, dicha autoridad administrativa
utilizó, como base de cálculo un promedio basado en los cuarenta y un días posteriores
a la instalación del nuevo medidor.
Así, tal acto
administrativo refiere lo siguiente: «(…)
Por este medio se le notifica que la Gerencia Comercial
ha instalado medidor en su cuenta Nº ***, y dirección: Blvd del Ejercito y Calle
al cantón Matazano, ctgo a Gasolinera, con el objetivo de facturarle con base a
consumo real, por lo que se le comunica se ha efectuado un cargo a su cuenta de
agua no facturada, por un valor de $20,083.99, la cual debe ser cancelada en un
plazo de 5 días contados a partir del momento de la recepción de esta notificación,
caso contrario nos veremos en la penosa situación de suspender los servicios que
recibe su inmueble (…)» (folio 2 del expediente administrativo).
(folio 3 del expediente administrativo)
En consecuencia, el cobro opuesto
a la parte actora es producto de una errónea interpretación y aplicación, por parte de
la ANDA, del artículo 5-B del Acuerdo Ejecutivo en el ramo de Economía, número 867, que contiene las
Tarifas por los Servicios de Acueducto y Alcantarillado que presta la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), en adelante “Pliego Tarifario”;
reformado mediante Acuerdo número 532,
de fecha uno de junio de dos mil once, publicado en el Diario Oficial número ciento
seis, del ocho de junio de dos mil once, tomo trescientos noventa y uno.
De ahí que la autoridad demandada, al emitir el acto administrativo
impugnado, se separó de la predeterminación normativa del artículo 5-B del Pliego
Tarifario y, en lugar de generar un cobro desde la fecha del reporte de medidor
destruido hasta la fecha de la instalación del medidor, realizó un cobro retroactivo
(más allá de ese período) que no está habilitado en la norma jurídica antedicha.
Adicionalmente, no utilizó como base de cálculo el promedio de consumo que ordena
la referida norma jurídica (promedio de facturación de los últimos seis meses).
5. En este punto, es importante traer a colación que la autoridad demandada
ha indicado en su informe justificativo de legalidad, que: «(…) se procedió a hacer el
cálculo de agua no facturada durante los meses de septiembre a diciembre del año
dos mil once, de enero a diciembre de dos mil doce, de enero a diciembre de dos
mil trece y del mes de enero del dos mil catorce, debido a que según historial
de consumo es a partir del mes de septiembre de dos mil once que el medidor de la
referida cuenta dejó de reflejar el consumo real (…)» (el subrayado es propio, folio 77 vuelto del expediente judicial
).
Pues bien, el argumento
planteado por la autoridad demandada es contradictorio con los datos que constan
en el expediente administrativo. Así, a folios 6 y 7 del mismo consta el ya señalado
“historial de consumo” a nombre de la sociedad demandante, con el número de cuenta
**********, la referencia ********** y la dirección: Boulevard del Ejército y calle
al Cantón Matazano, contiguo Gasolinera, Soyapango; instrumento que está calzado
con un sello institucional que se lee “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ACUEDUCTOS
Y ALCANTARILLADOS, GERENCIA COMERCIAL, ANDA, EL SALVADOR, CA”.
Este documento, que es reflejo de un control y regulación administrativos
realizados por la misma ANDA, contiene una columna que hace referencia a la “Lectura
Actual” del medidor instalado en el inmueble de la parte actora. Dicha columna
refiere, desde enero del año dos mil once hasta febrero del año dos mil quince,
de manera ininterrumpida, una lectura diferente y progresiva de tal medidor, que
revela el servicio de suministro de agua. Desde el mes de febrero de 2014 hasta
febrero de 2015 existe una lectura diferente, pero también con un carácter progresivo,
que encuentra su sentido en el hecho de que fue a finales del mes de enero de 2014
que se instaló un nuevo medidor en el inmueble de la parte actora.
A cada lectura acompaña, de manera paralela, el “Consumo Actual, el correspondiente
“consumo factura”, lo que implica que las mediciones realizadas en el aparato en
referencia se tradujeron en la facturación respectiva, mes a mes, y de forma ininterrumpida.
Por lo dicho, la afirmación de que a partir de septiembre de dos mil once
el medidor del caso dejó de reflejar un consumo real carece de prueba, siendo que,
contrario a lo dicho, existe un control administrativo que refleja lecturas sostenidas
y progresivas en el período antedicho. Por ende, no merece credibilidad la proposición
hecha por la parte demandada.
6. A partir de lo expuesto en los párrafos anteriores, esta Sala concluye que
el cobro determinado en contra de la sociedad actora en virtud del acto administrativo
impugnado, es ilegal, porque el mismo es resultado de una interpretación y aplicación
errónea del artículo 5-B del Acuerdo Ejecutivo en el ramo de Economía,
número 867, que contiene las Tarifas por los Servicios de Acueducto y Alcantarillado
que presta la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA); reformado
mediante Acuerdo número 532, de fecha uno de junio de dos mil once, publicado en
el Diario Oficial número ciento seis, del ocho de junio de dos mil once, tomo trescientos
noventa y uno.
En este sentido, advertida la ilegalidad de la
actuación administrativa impugnada por el motivo señalado, resulta inoficioso pronunciarse
sobre las restantes causas de ilegalidad alegadas por la sociedad demandante, puesto
el resultado de esta sentencia en nada variaría al resolver los mismos.”