VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA PAULA
PATRICIA VELÁSQUEZ CENTENO
INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA
EL PLAZO PARA PRESENTAR LA
DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVO NO SE SUSPENDE POR LA TRAMITACIÓN O DEMORA
JUDICIAL, POR TENER NATURALEZA PERENTORIA Y PRECLUSIVA, SER MATERIA DE
ORDEN PÚBLICO NO DISPONIBLE PARA LAS PARTES
“A. El Tribunal Constitucional de España
ha sostenido que no es admisible la apelación de resoluciones judiciales que
declaran la inadmisibilidad de una demanda contencioso administrativa, por las
causas legales predeterminadas. No obstante, el mismo Tribunal ha señalado que esta regla tiene como excepción aquellos
supuestos en los que la interpretación efectuada por el órgano judicial (que
declara la inadmisibilidad) sea arbitraria, manifiestamente irrazonable o fruto
de un error patente.
Asimismo, cuando del acceso a la
jurisdicción se trata, es admisible la apelación de inadmisibilidades en los casos en que la normativa aplicada se
haya interpretado de forma rigorista, excesivamente formalista o
desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se
sacrifican (STC 231/2001, del 26 de noviembre).
En estos casos, sostiene la
jurisprudencia comparada, se produce una violación del derecho a la tutela
judicial puesto que los órganos
jurisdiccionales (el que emitió la inadmisibilidad y el que rechazó el recurso
de apelación contra esa inadmisibilidad) debían ofrecer una interpretación que
se ajustara a la Constitución.
En este sentido, se ha sostenido que
vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho
de acceso a los recursos legalmente establecidos, aquellas inadmisibilidades de demandas que se fundan en una
interpretación de la legalidad que proceda estimar como arbitraria o
manifiestamente irrazonable (STC 133/2000, de 16 de mayo), se apoyen en una
causa legal inexistente (SSTC 69/1984, de 11 de junio; 57/1988, de 5 de abril;
18/1993, de 18 de enero; 172/1995, de 21 de noviembre; 135/1998, de 29 de
junio; 168/1998, de 21 de julio; 63/2000, de 13 de marzo; 230/2000, de 2 de
octubre), o, en fin, sean el resultado de
un error patente (SSTC 295/2000, de 11 de diciembre; 134/2001, de 13 de
junio).
Estas posturas son sostenidas, aparte de
las referencias precisadas en el párrafo anterior, en la sentencia STC 65/2011,
del 16 de mayo de 2011, en la que la Sala Segunda del Tribunal Constitucional
de España reseñó lo siguiente:
“(…) según es pacífico en la jurisprudencia
de los órganos judiciales ordinarios y es punto de partida incontrovertido en
las alegaciones que el Fiscal formula en este proceso constitucional, (…)
resulta que las Sentencias de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo son
susceptibles de recurso de apelación (…) siempre que declaren la
inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, cualquiera que sea la
razón en que se funde dicha inadmisibilidad. O, dicho con otras palabras, que
las Sentencias de un Juzgado de lo Contencioso- Administrativo que declaren la
inadmisión de un recurso contencioso administrativo son susceptibles de recurso
de apelación (…) Este régimen legal encuentra su razón de ser en la mayor
efectividad del derecho a obtener una resolución judicial de fondo, pues
posibilita que en todos los casos (…) en que la primera instancia concluye con
una decisión judicial de cierre del proceso sin pronunciamiento sobre el fondo
exista una vía de recurso para que otro órgano judicial verifique si dicha
resolución judicial es conforme con el derecho de acceder a la jurisdicción y
obtener una resolución de fondo sobre las cuestiones suscitadas. En el presente
caso la sentencia apelada había sido dictada por el Juzgado de lo Contencioso -
Administrativo núm. 9 de Barcelona y su fallo era de inadmisión del recurso
contencioso- administrativo por extemporáneo, de modo que, de acuerdo a lo que
acabamos de decir, resulta patente que era susceptible de recurso de apelación,
no siendo posible otra interpretación y aplicación del régimen legal descrito
que sea conforme con la lógica jurídica (…)”.
B. En este punto es importante señalar
que la anterior postura también es reafirmada por la doctrina clásica del
derecho administrativo. Así, Eduardo García de Enterría, al analizar la
procedencia de la apelación frente a una resolución judicial que ordena una “inadmisibilidad de la demanda”, y
aduciendo el principio de la interpretación más favorable al derecho del
administrado al enjuiciamiento jurisdiccional de los actos administrativos; ha
sostenido lo que sigue.
“(…) Es un hecho que el acceso a los
Tribunales contencioso-administrativos es infinitamente más complejo que el
acceso a los Tribunales ordinarios. Por varios y concurrentes motivos: la
necesidad de provocar un acto administrativo previo, la de agotar contra él la
vía administrativa, el sometimiento de los recursos administrativos previos y de
la misma acción judicial a plazos fugacísimos de caducidad —medidos por días—,
que contrastan con los largos plazos de prescripción —medidos ordinariamente
por años— vigentes en las vías ordinarias (prescripción que admite llanamente,
además, la posibilidad de interrupciones judiciales o extrajudiciales), las
limitaciones de legitimación para recurrir a quienes, sin embargo, se sienten
subjetivamente afectados por las actuaciones administrativas, los restos
históricos convencionales sobre una supuesta limitación de los poderes
jurisdiccionales respecto a los actos de la Administración, la inercia mental
de ver en ésta un poder legitimado y tendencialmente justificado en cualquiera
de sus actuaciones, por la identificación tradicional entre poder y derecho
(the King can do not wrong, lex animata intérra, lex loqueas, etc.),
especialmente en cuanto a actos discrecionales, pretendidos actos políticos y
actos normativos, la exigencia de requisitos especiales como el de previo pago
o el de dirigir la demanda necesariamente contra un acto sin poder pedir una
condena por vía principal, sino exclusivamente accesoria, etcétera, etc. Todo
ese complejísimo sistema de preceptos contrasta con la facilidad con que
cualquiera puede dirigirse al Juez ordinario sin más que cumplir unas reglas
elementales y claras. Este contraste es además llevado al extremo si se observa
que la inadmisión de una acción civil no implicará normalmente para el
accionante una pérdida definitiva de su derecho, por la posibilidad de un
replanteamiento inmediato del proceso, una vez subsanados los defectos
iniciales (y porque la misma prescripción quedará interrumpida aunque uno se
dirija a un Juez incompetente o formule con error la demanda, etc.) En tanto
que la declaración de inadmisión de un recurso contencioso lleva aparejada ordinariamente
(y aquí juega sobre todo la durísima calificación de los plazos para recurrir
como plazos de caducidad y no de prescripción, que, por cierto, ninguna norma
positiva proclama) la imposibilidad absoluta de volver a plantearlo, y con ello
la de una pérdida completa y definitiva del derecho material discutido. En las
complicadas sirtes del proceso contencioso-administrativo y de sus supuestos
previos se producen todos los días pérdidas de derechos materiales que habría
que ser muy insensible a los valores jurídicos para no deplorar profundamente. Es
esto lo que da a las declaraciones de inadmisión de los recursos un tinte de
verdaderas denegaciones de justicia en la conciencia de los administrados, que
no alcanzan a comprender lo que ellos se imaginan —y la jurisprudencia antigua
no dejaba de darles la razón en ocasiones— que es una simple resistencia a
enjuiciar los actos del poder público (…)” (Eduardo García de Enterría
Martínez-Carande. Revista de Administración Pública. ISSN 0034-7639, Nº 42, 1963,
págs. 267-294).
C. Aplicando los anteriores conceptos de
la jurisprudencia comparada y de la doctrina del derecho administrativo,
resulta concluyente que en el caso del proceso contencioso administrativo
salvadoreño esas previsiones tienen su correspondencia en el derecho
constitucional de acceso a la tutela judicial efectiva. Este derecho, tal como
lo ha manifestado la Sala de lo Constitucional de esta Corte, posee, como una
de sus manifestaciones, el derecho de acceso a los recursos judiciales como un
medio para ejercer un control de las decisiones emitidas por los juzgadores.
Como referencia, tal Tribunal ha
señalado: “(…) En lo que concierne al derecho a los medios impugnativos o
derecho a recurrir (v. gr., Sentencias del 14-IX-2011 y 4-II-2011, Amps.
220-2009 y 224-2009 respectivamente), este es un derecho de naturaleza
constitucional procesal que, si bien esencialmente dimana de la ley, se ve
constitucionalmente protegido en cuanto faculta a las partes intervinientes en
un proceso o procedimiento a agotar todos los medios para obtener del tribunal
o ente administrativo superior en grado de conocimiento una reconsideración de
la resolución impugnada. Entonces, si bien la interpretación y aplicación de
las disposiciones que regulan los presupuestos y requisitos establecidos por el
legislador para la válida promoción de los medios impugnativos corresponde a la
jurisdicción ordinaria, dicha concreción debe realizarse de conformidad con la
Constitución (…) esto es, en la forma más favorable a la efectividad de los
derechos fundamentales” (Sentencia de las once horas con cinco minutos del día
veintiuno de marzo de dos mil catorce. Amparo 665-2011).
Ahora bien, en el presente caso resulta
evidente que la sociedad demandante se encuentra en una situación particular y
de premura que amenaza la devastación del derecho sustantivo que pretende hacer
valer, frente a la actuación administrativa que ha sometido a control judicial
en la primera instancia.
En este sentido, el plazo previsto por la
LJCA para ejercer la acción contencioso administrativa (sesenta días hábiles)
no logrará cubrir, con suficiencia, la necesidad de tutela judicial reclamada,
tal como lo expondré a continuación.
En cuanto al ejercicio de la acción
judicial, este caso plantea una situación totalmente diferente a aquella que
tiene cabida en materia privada (materia en la que resulta totalmente aplicable
y sin ninguna restricción el razonamiento procesal plasmado en la resolución
que antecede al presente voto).
Así, el plazo para entablar una demanda
civil en sede ordinaria es de veinte años, de conformidad con el artículo 2254
del Código Civil.
Como se advierte, este dato permite
advertir que en el presente caso (proceso contencioso administrativo) se
configura una situación de tal magnitud para el administrado: (i) únicamente
cuenta con sesenta días hábiles para interponer su demanda y, además, como
adelante lo explicaré, (ii) tal plazo no se suspende por la tramitación o
demora judicial.
En este punto, la suscrita es enfática en
señalar que dicho plazo procesal —sesenta días hábiles para interponer la
demanda contencioso administrativa— tiene una naturaleza perentoria y
preclusiva por ser una materia de orden público no disponible para las partes,
en aras de la seguridad jurídica y las auto-tutelas declarativa y ejecutiva.
Con ello, la impetrante cuenta,
materialmente, con una sola oportunidad (por el contexto advertido en este caso)
para ejercer la acción contencioso administrativa. Notando esta situación, la
Sala de lo Contencioso Administrativo debe adoptar una posición garantista y
favorable al ejercicio del derecho de acción; propugnar por la aplicación
directa de la Constitución de la República; rebasar el formulismo enervante que entorna este caso; e interpretar el
Derecho Procesal conforme su verdadera naturaleza, esto es, el constituir un
conjunto de normas de carácter eminentemente instrumental a la protección del derecho sustantivo.”
UN ACTO ADMINISTRATIVO, SE PRIVA DE SU
EFICACIA, EN LA MEDIDA QUE UNA DILACIÓN O DEMORA JUDICIAL, BAJO EL JUSTO
IMPEDIMENTO, GENERA UNA SUSPENSIÓN DEL PLAZO PARA LA IMPUGNACIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
“Considerando tal postura, la única
conclusión plausible es la relativa a que, en el sub judice, se debe admitir el recurso de apelación planteado,
motivándose esta decisión en la trascendencia de la tutela judicial efectiva de
cara a la situación del recurrente, quien no tiene la posibilidad, a esta
fecha, de interponer una nueva pretensión.
En este orden, se debería especificar que
la admisión de la apelación deducida atañe al específico caso de la impugnación
de una “inadmisibilidad de demanda”, pronunciamiento que permitiría desestimar,
de origen, una acepción errónea relativa a que cualquier tipo de resolución
puede ser objeto de apelación.
Siguiendo este razonamiento, las
anteriores aseveraciones obligan a precisar ciertas cuestiones jurídicas y de
suma trascendencia.
Contrario a lo sostenido en la resolución
judicial que antecede el presente voto, es mi criterio que el plazo para
interponer la demanda contencioso administrativa no se puede interrumpir o
suspender por la tramitación o la demora judicial sino, únicamente, por causas
específicas determinadas en la ley.
Así, es el caso que la LJCA ha previsto,
solamente, un caso de suspensión del plazo en referencia, siendo éste el que
concurre en la tramitación del denominado “aviso
de demanda” (artículo 30 inciso 4° de la LJCA: “Los plazos estipulados en el artículo 25 de esta Ley se suspenderán
desde el momento en que se solicite al Tribunal que requiera el expediente
administrativo, hasta el momento en que fuese recibido”).
Por lo tanto, en el caso de mérito, y
contrario a lo sostenido en la resolución que antecede a este voto, el plazo
para la interposición de la demanda contencioso administrativa no ha soportado
suspensión o interrupción alguna por causa de dilaciones o demora de la Cámara.
Consecuentemente, a estas instancias temporales ya no se encuentra vigente
ningún período para el ejercicio de la acción.
Y es que el caso resuelto por la mayoría
de los ponentes, no se encuentra regulado en la ley. De seguir este precedente
significaría que la decisión judicial, depende del plazo que reste para cumplir
con los sesenta días que señala el artículo 25 de la LJCA y no del tipo de
resolución que se emita conforme a la ley.
En este punto es importante precisar que
el plazo para la interposición de una demanda contencioso administrativa no
sólo conecta con el válido ejercicio de la acción por parte de un particular,
sino, también, representa, en primer término, la demora legal (límite temporal de seguridad jurídica)
de un acto administrativo para adquirir estado de firmeza y, por ende,
obligatoriedad en su ejecución.
Así, un acto administrativo,
representativo de los intereses generales y, además, producto del ejercicio de
una potestad pública, sería privado de su eficacia, sin la seguridad jurídica
de una regla legal y precisa, en la medida en que se interprete que una
dilación o demora judicial, bajo el cobijo abstracto de un “justo impedimento”, sin más, genera una suspensión del plazo para
la impugnación contencioso administrativa.
III. Conclusión.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, es mi criterio que, en el presente caso, debe aplicarse la Constitución y la LJCA; justificar, con las premisas jurídicas, procesales, doctrinarias y jurisprudenciales reseñadas, la amplitud del derecho de acceso a la tutela judicial efectiva; y, así, admitir el recurso de apelación interpuesto por la licenciada Evelyn Marlene Bonilla y el licenciado Ricardo Abraham López Ramos, ambos en su calidad de apoderados judiciales de ALIMENTOS MARAVILLA, S.A., motivando de manera particular la procedencia de éste, en el caso concreto. Debo manifestar que esté es el criterio que mantendré, del cual, por un error de apreciación, me separe en el auto del proceso con referencia 3-21-RA-SCA de las doce horas treinta minutos del doce de enero de dos mil veintiuno, en el sentido que se consideró que el auto de inadmisibilidad impugnado en dicho proceso, tenía carácter de definitivo en razón de haber vencido el plazo de los sesenta días para poder interponer de nuevo la demanda contenciosa.”