NULIDAD DE PLENO DERECHO
COMPETENCIA DE
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“A. Ante la alegación de nulidad de pleno derecho formulada por el
demandante, el artículo 2 de la LJCA derogada establecía que la competencia de
esta Sala se circunscribía al conocimiento de las controversias que se susciten
en relación con la legalidad de los actos de la Administración pública. Consecuentemente, el artículo 7 del
mismo cuerpo normativo determinaba que se admitía la impugnación de actos
administrativos cuando éstos fueran nulos
de pleno derecho.
A
la fecha de
emisión del acto administrativo impugnado estaba vigente la LJCA, hoy derogada, en la que no existía regulación expresa que delimitara los supuestos a los
cuales se atribuía dicha consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—; ante
esta indeterminación de la ley formal, la Sala desarrolló jurisprudencialmente
los supuestos en los que esta institución ha de aplicarse, tomando como base
razonamientos objetivos y congruentes propios de la nulidad.”
CASOS EN LOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS INCURREN EN NULIDAD DE
PLENO DERECHO
“En lo que importa al
presente caso debe señalarse que, según la jurisprudencia consolidada y
desarrollada por esta Sala, los actos administrativos incurren en nulidad
absoluta o de pleno derecho cuando son: «dictados
por autoridad manifiestamente incompetente; cuando sean dictados prescindiendo
total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omitan los
elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el
derecho a la defensa de los interesados; cuando su contenido sea de imposible
ejecución; cuando sean actos constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de aquéllos; entre otros» [vgr. auto interlocutorio 524-2016
de las trece horas con cincuenta y tres minutos del día treinta de noviembre de
dos mil dieciséis].
La doctrina no es
uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en
reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los
otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye
el “grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad
de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho
tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.
La gravedad del
acto nulo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino
por la lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden
público y jurídico estatal. También, es importante mencionar que esta nulidad
alcanza sólo a los supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los
cuales pueden determinarse tras una valoración que exige una consideración de
la intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden
general que dicho sistema crea.”
LA VALIDEZ DE UN ACTO DE
NOTIFICACIÓN DEBE JUZGARSE ATENDIENDO A LA FINALIDAD PARA LA QUE ESTÁ DESTINADO
“B. Para el caso en autos,
interesa destacar la causal de nulidad de pleno derecho, relacionada a que «…se omitan los
elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados…», ya que los actos de comunicación, específicamente la notificación, es un
acto procesal mediante el cual se da a conocer al administrado una resolución
que le atañe, ya sea con efectos negativos o positivos en su esfera jurídica;
cuya finalidad radica en hacer del conocimiento a las personas involucradas en
un proceso o procedimiento los actos de decisión, para que si lo consideran
conveniente ejerzan las acciones que crean pertinentes. Por ello, en caso de
perfilarse el vicio alegado en la notificación, y de además advertirse la real
y material afectación al derecho de defensa del administrado; podría perfilarse
una nulidad de pleno derecho.
En esta línea, es importante señalar que
la notificación es el conocimiento real del acto que le permite al interesado
tomar la decisión que considere conveniente respecto del acto o actuación
comunicada. De ahí que la notificación va más allá de procurar el simple
conocimiento de un acto, pues lo que en definitiva deja expedito es la
oportunidad de defensa de los derechos o intereses legítimos que pudiesen estar
en juego en la controversia. Todas las providencias dictadas por un tribunal o
por la Administración, en tanto, actividad procesal o procedimental, están
destinadas por su propia naturaleza a ser dadas a conocer a las partes a
quienes se refieran o a quienes puedan generar perjuicio. Los actos de
comunicación posibilitan la defensa de derechos o intereses legítimos de la
persona ante la actividad procesal. Las notificaciones deben ser por ello
ejecutadas de manera que procuren a su objetivo; es decir, que el destinatario
pueda disponer lo conveniente para la mejor defensa de los derechos o intereses
cuestionados.
Adicionalmente, la notificación constituye
un elemento importante en el sistema de garantías, por lo cual el legislador la
reviste de una serie de formalidades para que ésta pueda llevarse a cabo, y de
esa forma lograr su objetivo, el cual no es otro que posibilitar al
destinatario el pleno conocimiento del acto que se comunica y a partir de ahí ejerza
sus derechos.
Aunado a lo anterior, esta Sala ha
indicado que la validez de un acto de notificación debe juzgarse atendiendo a
la finalidad para la que está destinado. Es decir, que aún cuando exista
inobservancia de algunas formalidades, si el acto de comunicación logra su fin,
el cual es, que el interesado tenga pleno conocimiento del acto de que se
trate, aquel es válido y no podría existir nulidad o invalidez en el mismo.”
AUSENCIA DE NULIDAD DE PLENO DERECHO, AL
HABERSE REALIZADO EL ACTO DE
COMUNICACIÓN POR UN MEDIO LEGAL, EN GARANTÍA A LOS DERECHOS DE AUDIENCIA Y DEFENSA
“En el alegato realizado por la parte actora,
refiere inconformidad a la forma en que la autoridad demandada le notificó el
señalamiento de la celebración de audiencia y la declaración de la medida
preventiva adoptada en su contra en el procedimiento disciplinario respectivo,
por considerar que no se encontraba conforme al debido proceso, puesto que,
primero se dejó la notificación con su vecina, la señora SIRA,
y además, que se fijó edicto en el tablero policial de la comandancia de
guardia de la Unidad de Emergencias novecientos once de la Policía Nacional
Civil de Soyapango, San Salvador, lugar donde laboraba el demandante, debiendo
habérsele notificado por medio de edicto fijado en el tablero de la Secretaría
del Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional
Civil, tal como lo regula el artículo 135 del RDPNC.
Al verificar el
expediente administrativo, se logra constatar a fs. 6, que el seis de octubre
de dos mil cinco, le fue notificado al señor G o GJVM, el inicio de la
investigación disciplinaria en su contra; a través de la señora **********,
quien manifestó ser compañera de vida de éste, y quien dijo que el agente V, en
aquel entonces residía en Estados Unidos de América.
También se encuentra agregado a fs. 24 del
expediente administrativo, la respectiva notificación realizada el uno de
noviembre de dos mil cinco al actor, quien por no encontrarse en su lugar de
vivienda, la recibió su vecina, la señora **********, en la esquela se le hacía
del conocimiento al actor del inicio del procedimiento administrativo seguido
contra su persona, a su vez, el señalamiento de la audiencia respectiva, y la
ejecución de la medida preventiva adoptada por parte del Tribunal Disciplinario
ya referido.
No obstante, la realización de las anteriores
notificaciones, consta que además, el demandante fue notificado el cuatro de
noviembre de dos mil cinco, del inicio del procedimiento administrativo, de la
programación de la audiencia respectiva y de la ejecución de la medida
preventiva adoptada en su contra por medio de edicto fijado en el tablero de la
comandancia de guardia de la Unidad de Emergencias novecientos once de la
Policía Nacional Civil de Soyapango de San Salvador, lugar donde laboraba el
actor, edicto que fue realizado, una vez vencido el término de dos días que
señala el artículo 135
del RDPNC para efectuar la notificación personal sin que ésta
haya sido posible por la no localización del demandante, lo anterior consta
a fs. 26 del expediente administrativo y precisamente, el haber fijado el
edicto en su lugar de trabajo, es un reflejo de la labor garantista que buscó
la Administración pública, para encontrar un lugar más idóneo, y así procurar
el fin de la notificación, ello generó una mayor posibilidad para que el
administrado pudiera darse cuenta que se le está siguiendo un procedimiento en
su contra en el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía
Nacional Civil.
A fs. 32 del expediente administrativo, se encuentra
agregada el acta del siete de noviembre de dos mil cinco, en la cual consta que
el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional
Civil, declaró rebelde al demandante, por no haber comparecido a la audiencia
disciplinaria, no obstante habérsele notificado en forma la referida diligencia
y, señaló nueva fecha para la celebración de la audiencia.
A fs. 36 del mismo expediente, consta la
notificación del veintiuno de noviembre de dos mil cinco, por medio de la cual
se le hace del conocimiento a la parte actora de la reprogramación de la
audiencia, y donde fue declarado rebelde, acto de comunicación que fue realizado
por medio de su compañera de vida, señora **********, quien manifestó que el
señor VM, residía por el momento en Estados Unidos de América.
En fecha nueve de diciembre de dos mil cinco, fue
notificado al demandante por medio de su compañera de vida, señora ********, la
resolución pronunciada a las trece horas con treinta minutos del veintiocho de
noviembre de dos mil cinco por el Tribunal
Disciplinario de la Región Metropolitana de la Policía Nacional Civil,
mediante la cual se le destituyó definitivamente del cargo al agente G o GJVM, por la comisión de la
falta grave contenida en el artículo 37 numeral 12 del RDPNC relacionado con
los artículos 34 y 35 del mismo cuerpo normativo y artículo 19 de la LOPNC,
(fs. 40 del expediente administrativo).
De lo antes expuesto, es importante
mencionar que el artículo 210 del Código de Procedimientos Civiles regula que: «Toda citación o
emplazamiento se hará a la parte en persona, pudiendo ser hallada; si no
estuviere en su casa, ya sea propia o alquilada, o en que
esté como huésped, se dejará a su mujer (…) una esquela conteniendo
un extracto breve y claro del auto o resolución y del escrito que lo motiva. Y
si no tuviere mujer (…) o no se encontraren en casa, se dejará la esquela a un
vecino, y si éste no quisiere recibirla, se fijará en la puerta de la casa.
La persona a quien se entregue la copia firmará su recibo si quisiere, y el
encargado de practicar la diligencia pondrá constancia de todo en la causa…» (Subrayado suplido).
En esta línea, es relevante señalar que el Código de
Procedimientos Civiles por tener carácter supletorio, y una jerarquía normativa,
se encuentra como una fuente preferente sobre el Reglamento [RDPNC],
lo que permite su aplicación en el presente caso.
De lo señalado se concluye, que si bien las
distintas notificaciones efectuadas a la parte demandante, no fueron realizadas
en persona por no encontrarse él mismo en su lugar de residencia, ni en su
lugar de trabajo, porque estaba fuera del país, no obstante, el acto de
comunicación se hizo por un medio legal que permitió garantizar los derechos de
audiencia y defensa del señor VM, ya que el Tribunal Disciplinario respectivo,
aplicando supletoriamente el artículo 210 del Código de Procedimientos Civiles
–vigente en aquel momento–, le notificó en primer lugar, por medio de la señora
********, quien manifestó que era su compañera de vida, del
inicio de la investigación disciplinaria en su contra (fs. 6 del expediente
administrativo).
Posteriormente, cuando no fue posible encontrar al
demandante, ni a su compañera de vida en el lugar de su residencia, se procedió
a notificarle por medio de su vecina, señora SIRDA, el inicio del
procedimiento disciplinario, la ejecución de la medida preventiva y el
señalamiento de audiencia en su contra, (fs. 24 del expediente administrativo).
Finalmente, el Tribunal Disciplinario de la Región
Metropolitana de la Policía Nacional Civil para garantizar que el
demandante tuviera mayor oportunidad de conocer sobre el procedimiento
disciplinario, fijó el edicto en el tablero de la comandancia de guardia de la
Unidad de Emergencia novecientos once de Soyapango, de San Salvador de la misma
policía, dicho
lo anterior considera este tribunal que resulta más garantista haber realizado
la notificación en su lugar de trabajo que la que se realiza en la sede del
tribunal que conoció del procedimiento administrativo.
Esta Sala advierte que ante la situación de abandono del
trabajo por el demandante y a su vez por encontrarse él mismo fuera del país,
éste no fue hallado en su lugar de vivienda, el acto de comunicación se le
realizó en su domicilio, lugar que no ha negado que fuera su
residencia; por lo que el tribunal solo tuvo como opción hacerla conforme a la
legislación indica, por ser imposible su realización de forma personal.
En adición a lo señalado, se aclara que la parte
actora manifiesta el incumplimiento de las formalidades del acto de
comunicación en un argumento de la forma
por la forma; en tanto que nunca niega –ni prueba– que la dirección donde
se realizaron las notificaciones, no era su domicilio legal, constando en el
expediente administrativo que el actor fue notificado en la dirección de **********,
del municipio de Tonacatepeque, departamento de San Salvador. En esta misma
línea, señaló a fs. 4 que «…la señora ********, aparentemente compañera de vida
de mi poderdante, digo aparentemente porque en ningún momento se ha acreditado
que esta persona sea verdaderamente la compañera de vida de mi poderdante…», sin embargo, no negó que esa persona fuera la compañera de vida del señor VM,
ni aportó en la etapa procesal oportuna testigos o cualquier tipo de prueba, a fin
de establecer, que la referida señora ********** no era la persona adecuada
para recibir notificaciones a nombre del señor VM, en los términos señalados en
el Código de Procedimientos Civiles, el cual tenía rango de ley, frente a los
artículos del reglamento que señaló transgredidos, es decir, tenía jerarquía el
referido código sobre el reglamento.
En consecuencia, este
tribunal, más que satisfacer meros formalismos, debe analizar sistemáticamente
lo actuado y verificar si se ha configurado un verdadero agravio. En el caso sub júdice, se advierte que el peticionario no ha señalado de qué manera
se vio afectada su esfera jurídica con notificarle de conformidad al Código de
Procedimientos Civiles y no el RDPNC.
Es decir, lejos de advertir una ilegalidad, esta Sala verifica que la autoridad
demandada, fue garantista, procuró distintas formas de notificación, más allá
de las establecidas en el Código de Procedimientos Civiles, para facilitar el
conocimiento del procedimiento sancionador por abandono de labores, que tuvo
como consecuencia la destitución del cargo del impetrante.
De este modo se verifica
que el demandante pretende la simple declaratoria de nulidad del acto
impugnado, alegando, para tal efecto, la supuesta infracción a la forma
procesal sin que haya alegado, ni probado de qué manera su concreción material
le provocó un detrimento real y efectivo.
En conclusión, y
ante los razonamientos expuestos en el contenido de la presente sentencia, esta
Sala determina que no ha
existido la nulidad de pleno derecho planteada por el señor G o GJVM por medio de su apoderado
general judicial con cláusula especial, licenciado
Pedro Antonio Torres Perdomo, por consiguiente, no se ha conculcado el
debido proceso, específicamente en cuanto a los actos de comunicación que
alegó, por lo tanto, se declara que no existe el
vicio de nulidad
de pleno derecho en el acto administrativo impugnado.”