PROCESO
DE LESIVIDAD
SOLO LA EXISTENCIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO, APLICATIVO
DEL ESTAMENTO DEL DERECHO PÚBLICO Y LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, JUSTIFICA EL
INICIO DE UN PROCESO DE LESIVIDAD
“ii. Establecido lo anterior,
conviene realizar ciertas acotaciones respecto de la acción de lesividad y el
proceso establecido para su conocimiento y decisión.
En lo
atinente a la anulación de actos administrativos
favorables que adolecen de nulidad relativa, el artículo 120 de la LPA
instaura: «(…) La Administración Pública podrá impugnar, a través de la
vía Contencioso Administrativa, bien a iniciativa propia o bien a instancia de
interesado, los actos favorables que adolezcan de un vicio de nulidad relativa,
según lo establecido en esta Ley. Esta pretensión no podrá incoarse una vez
transcurridos cuatro años desde la fecha en que se dictó el acto. Antes de
plantear la pretensión, será necesario que el superior jerárquico del órgano
que dictó el acto haya declarado que éste es lesivo para el interés público. En
el caso de no contar con superior jerárquico, el acuerdo será emitido por el
mismo funcionario que emitió el acto. Antes de adoptar el acuerdo de lesividad,
se dará audiencia a quienes tengan un interés legítimo respecto al acto. El
plazo de esta audiencia no podrá ser inferior a quince días (…)» (el
subrayado es propio).
A su
vez, sobre el inicio del proceso especial
de lesividad, el artículo 93 de la LJCA señala que «(…) El
Órgano de la Administración Pública autor de un acto favorable podrá impugnarlo
ante la jurisdicción contencioso administrativa, previa su declaración de
lesividad para el interés público. Dicho acuerdo deberá publicarse en el Diario
Oficial dentro de los quince días posteriores a su adopción (…)» (el
subrayado es propio).
Como
se advierte, la acción de lesividad y el desarrollo del proceso especial
respectivo, suponen la existencia de un acto
administrativo favorable creador de derechos que adolezca de un vicio de
nulidad relativa, respecto del cual, en ocasión de considerarse lesivo
al interés público, se reclama su anulación en sede jurisdiccional por parte de
la misma Administración Pública.
Es así
que, solo la existencia de un acto
administrativo, aplicativo del estamento del derecho público y la función
administrativa, justifica el inicio de un proceso de lesividad. En sentido contrario, si el objeto que se
pretende someter a control por la vía de tal proceso especial está referido a “actuaciones
de naturaleza privada de la Administración Pública”, resulta improcedente la
tramitación del mismo.
Esta
aseveración resulta de gran entidad dado que, en el escrito de apelación, la
parte recurrente ha señalado como un punto fundamental de su pretensión, el
hecho que el acuerdo número ***, contenido en el acta número ***,
correspondiente a la sesión ordinaria celebrada por la Junta de Gobierno de la
ANDA, el trece de julio de dos mil diecisiete ?que autorizó la transacción
extrajudicial entre dicha autónoma, TECNIA, S.A. de C.V. y la señora LMAVDP?; no comporta un acto administrativo producto
del ejercicio de la función administrativa de la ANDA, sino que constituye una
actuación emitida en el marco de una actividad privada de naturaleza civil.
En ese sentido, puntualizó que «(…) el Tribunal a quo, por sí y ante
sí [interpretó] erróneamente la doctrina y expositores del derecho
citados [decidiendo] incongruentemente que [la relación jurídica con
ANDA] era de naturaleza administrativa. En consecuencia, incurrió en el
error de hecho y de derecho de negarles la calidad de acreedora y deudoras e
imponerles y reducirlas a la calidad de simples “particulares favorecidas” (…)»
(folio 46 frente).”
TEORIZACIONES
RESPECTO DE LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“iii. Precisado lo anterior, conviene
realizar ciertas teorizaciones respecto
de los ámbitos de actuación de la Administración Pública, esto es, el
ámbito público y privado y, además, reseñar los criterios doctrinales que
permiten identificar si determinada actuación ejecutada por un órgano de la
Administración puede calificarse, o no, como un acto administrativo.
a. Pues bien, para la sociedad moderna, la Administración Pública representa
el modo en que se atienden y satisfacen las necesidades colectivas que se
generan una vez que se reconocen las insuficiencias que la vida individual
tiene para hacer frente a las exigencias del espacio público. Por ello, la
Administración Pública debe entenderse de acuerdo con los valores y prácticas contemporáneas,
mismas que tienen como punto de su desarrollo la distinción interconectada
entre lo privado y lo público.
En
efecto, ambas esferas tienen naturaleza interdependiente para dar cauce a las
libertades, procesos y acciones que permiten a la sociedad desarrollarse con
apego a las normas de carácter general. En este sentido, la esfera pública es
un fundamento relevante de la vida asociada moderna y, en ella, la
Administración cumple con mandatos que autorizan la atención de los problemas
comunes, así como la ejecución de las normas de interés general (AGUILERA
HINTELHOLHER, Rina Marissa. “Naturaleza de lo Público en la Administración
Pública Moderna”. Instituto Nacional de Administración Pública, México. 2012.
Página 79).
Los
problemas comunes referidos, están dirigidos a satisfacer necesidades públicas,
las cuales tienen su origen en las insuficiencias y carencias que los
individuos resienten y que, aun con sus recursos y capacidades privadas, no
poseen suficientes elementos materiales o financieros para atenderlos. Este es
el caso de la seguridad pública, la vigencia del orden público, los
instrumentos de defensa, la vigilancia sobre la propiedad y el resguardo de
actividades que tienen por objeto la participación y coordinación en la
sociedad.
De
manera que, el ámbito público se configura como una esfera abierta, compartida,
visible e interactiva que tiene dinamismo creciente, debido a que la suma de
voluntades y capacidades tienen formas de actuación para la atención de los
problemas y necesidades comunes. Esto significa que la esfera pública no es
antagónica a la privada, sino otro sitio de realización que tiene valores y
reglas que la sustentan (AGUILERA HINTELHOLHER, Rina Marissa. “Naturaleza de lo
Público en la Administración Pública Moderna”. Instituto Nacional de
Administración Pública, México. 2012. Página 47).
A partir de lo anterior, es ostensible que
la ingente actividad de la Administración Pública se manifiesta en el ámbito
público, representada por el ejercicio
de potestades en el marco del derecho administrativo para la consecución de los
fines de tal naturaleza.
En ese
contexto, para cumplir los fines a los que está llamada y constituirse como un
verdadero instrumento para la satisfacción del interés público, la
Administración debe tomar decisiones, las cuales, por regla general, se
exteriorizan a través de los denominados actos administrativos.
Debe
recordarse que la actividad pública de la Administración implica, en esencia,
el ejercicio de la función administrativa; misma que se concreta en la realidad
por medio de diversas actuaciones y omisiones de la misma naturaleza: actos
administrativos, contratos administrativos, vías de hechos e inactividad
material.
b. Ahora bien, en lo atinente al ámbito privado, la
doctrina, la jurisprudencia y la misma previsión legislativa han señalado que
la Administración puede actuar dentro de esta esfera, despojándose de las
potestades públicas que posee, abandonando sus prerrogativas legales y sometiéndose
al tráfico jurídico sin ninguna posición de supremacía respecto de los
particulares. Sin embargo, no debe perderse de vista que esta actuación privada
viene a constituir una excepción.
La doctrina que admite la distinción entre los
actos administrativos regulados totalmente por el derecho público y aquellos
otros actos sometidos parcialmente al régimen del derecho privado, llama a
estos últimos “actos civiles de la Administración”. Esta categoría se impone a raíz de la necesidad de no aplicar todo el
rigorismo propio del derecho administrativo a aquellos actos cuyo contenido u
objeto se encuentra reglado por el derecho civil o mercantil (CASSAGNE,
Juan Carlos. “Derecho Administrativo”. Tomo II, séptima edición. Lexis Nexis –
Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina. 2002. Página 80).
La
anterior teorización tiene su concreción en nuestra legislación en diversas
esferas, verbigracia, en el artículo
22 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
(LACAP) que regula, en principio, los contratos que pueden considerarse “administrativos”
(contratos de obra pública, suministro, consultoría, concesión y arrendamiento
de bienes muebles); es decir, contratos sometidos a las reglas del derecho
público, ello, sin perjuicio de otras regulaciones expresas en diversas leyes
sectoriales de naturaleza administrativa que puedan adicionar otros contratos
que compartan esta naturaleza.
Retomando
entonces el enunciado normativo reseñado, y aplicando un criterio negativo y
residual, todo contrato que celebre la Administración Pública, y que no se
encuentre en el listado del referido artículo 22 de la LACAP u otra ley administrativa
que regule contratos administrativos, es, en consecuencia, un contrato privado
sometido preponderantemente a las reglas del derecho común y, por lo tanto, la
Administración se ve ubicada en el ámbito particular del derecho privado.
Basta
traer como ejemplo ilustrativo el contrato de arrendamiento de bienes inmuebles,
mismo que se erige como un contrato privado sometido a las reglas del derecho común,
y a partir del cual la Administración actúa en el tráfico jurídico sin ninguna
prerrogativa legal que le permita ostentar una posición de supremacía respecto
de los demás sujetos de derecho.
Y
precisamente por esto, el artículo 64 del Código Procesal Civil y Mercantil
?CPCM? señala que la Administración Pública puede intervenir en un proceso
civil o mercantil (no contencioso administrativo), cualquiera que sea la
calificación o ubicación procesal que se le asigne y “sin más privilegios
que los señalados expresamente en la Constitución y en [dicho] Código”.
De ahí que exista una clara escisión entre un
proceso que ventila un asunto propio del ámbito del derecho privado y, por otra
parte, un proceso contencioso administrativo que conoce y decide “(…) pretensiones
que se deriven de las actuaciones y omisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo” (artículo 1 inciso 1° de la LJCA; el
resaltado y subrayado son propios).
Con
todo, es innegable que la Administración Pública puede actuar en el ámbito del
derecho privado, desprovista de las prerrogativas que el mismo ordenamiento
jurídico le otorga sólo en ocasión del ejercicio de la función administrativa.”
CRITERIO
LIMITADO CALIFICAR DETERMINADA DECISIÓN O ACUERDO EMITIDO POR UNA AUTORIDAD
PÚBLICA COMO UN ACTO ADMINISTRATIVO, POR EL MERO HECHO DE TRATARSE DE UNA
DECISIÓN PROVENIENTE DE UN ÓRGANO PÚBLICO
“c. Establecido
lo anterior, en el presente caso la Junta de Gobierno de ANDA estimó que el
acuerdo número ***, contenido en el
acta número ***, correspondiente a la sesión ordinaria celebrada por la Junta
de Gobierno de ANDA, el trece de julio de dos mil diecisiete, verdaderamente
constituía un acto administrativo favorable y, por ello, lo declaró lesivo al
interés público y, posteriormente, promovió un proceso de lesividad.
Por su parte, la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, al admitir la demanda, desarrollar el proceso de lesividad y
emitir sentencia estimatoria de la pretensión, asumió que el referido acuerdo constituía un acto administrativo
favorable y, por ende, susceptible de la acción de lesividad.
Pues bien, es
importante señalar que el acto
administrativo, según lo dispuesto en el artículo 21 de la LPA,
es «(…) toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento
o de deseo, productora de efectos jurídicos, dictada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad
administrativa distinta a la reglamentaria (…)» (el resaltado y
subrayado son propios).
Siguiendo
el enunciado del legislador, no todo acto o decisión de una institución pública
es un “acto administrativo”, sino únicamente aquella declaración de voluntad
que sea producto del ejercicio de una potestad administrativa. En este orden, establecido
que la Administración puede actuar en el ámbito público y, excepcionalmente, en
el ámbito privado; es concluyente que los actos administrativos sólo se pueden producir en
el primer ámbito reseñado pues ese es el estamento connatural que materializa
el derecho público con todas sus prerrogativas, concretamente, la función
administrativa regulada por el derecho administrativo.
En
sentido contrario, si la Administración actúa en el ámbito privado, esto es, despojándose
de las potestades públicas que posee, abandonando sus prerrogativas legales y
sometiéndose al tráfico jurídico sin ninguna posición de supremacía respecto de
los particulares; cualquier acto de postulación, requerimiento, avenimiento o reclamo que
realice, es un acto privado regido por las reglas del derecho común.
De ahí
que calificar determinada decisión o acuerdo emitido por una autoridad pública,
como un acto administrativo, sólo por el
simple y llano hecho de tratarse de una decisión proveniente de un órgano
púbico; viene a constituir un criterio limitado, vacío de contenido e incapaz
de dimensionar el verdadero contexto y complejidad de las actuaciones de la
Administración.”
CRITERIOS
PROPUESTOS POR LA DOCTRINA QUE TIENEN POR OBJETO DISTINGUIR CUÁNDO SE ESTÁ EN
PRESENCIA, O NO, DE UNA DECLARACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD PRODUCTO DEL
EJERCICIO DE LAS POTESTADES EXORBITANTES DEL DERECHO PÚBLICO
“El
mencionado artículo 21 de la LPA reseña que el acto administrativo sólo puede
ser producto del «(…) ejercicio de una potestad administrativa (…)» De
ahí que esta previsión legislativa deba acompañarse de un conjunto de criterios
propuestos por la doctrina que tienen por objeto distinguir cuando se está en
presencia, o no, de una declaración unilateral de voluntad producto del
ejercicio de las potestades exorbitantes del derecho público.
En este
orden de ideas, algunos criterios relevantes propuestos por la doctrina son los
siguientes: (1) Criterio orgánico subjetivo: esta regla determina la
naturaleza de los actos jurídicos teniendo en cuenta el órgano o funcionario
que toma la decisión. En este sentido, será acto administrativo toda aquella
declaración unilateral que emane de un órgano administrativo. (2) Criterio
funcional —retomado en el enunciado
del artículo 21 de la LPA—: la
Administración Pública desarrolla la denominada función administrativa
—cometido u oficio permanente y esencial para el cumplimiento de los fines del
Estado—, misma que produce actos administrativos —dentro de una multiplicidad
de actuaciones—. Pues bien, según el criterio que se expone, será acto
administrativo aquella declaración unilateral producto del ejercicio de la
función administrativa, sometida al derecho administrativo y a la competencia
administrativa. (3) Criterio teleológico: para identificar actos
administrativos de acuerdo con este criterio es necesario tener en cuenta la
finalidad del acto de que se trate, su naturaleza y contenido esencial, mismo
que debe concretarse en la prestación de servicios públicos, en la regulación y
control estatal de las actividades generales o en la organización
administrativa. En este sentido, será acto administrativo aquella declaración
unilateral encaminada a la práctica de la ley en favor de tales categorías que
tengan como finalidad esencial la consecución de los intereses públicos
encarnados en las funciones básicas del Estado. (4) Criterio material: este
factor analiza el alcance del contenido del acto jurídico, precisando sus
efectos y, principalmente, sus destinatarios, es decir, si se trata de un acto
con efectos generales y abstractos o, por el contrario, con un carácter
personal o individual. Así, bajo el criterio material, será acto administrativo
aquella declaración unilateral que cree una situación jurídica concreta,
individual o subjetiva, a personas determinadas o a lo sumo determinables. (5) Criterio
de control jurisdiccional: de
acuerdo con este criterio, es acto administrativo aquella declaración
unilateral cuyo control corresponde al orden de la jurisdicción contencioso
administrativa.”
UNA
DECISIÓN EMITIDA POR DETERMINADO ÓRGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NO PUEDE
SER CALIFICADA COMO “ACTO ADMINISTRATIVO” ÚNICAMENTE POR EL HECHO DE SER UNA
PROVIDENCIA QUE EMANA DE TAL ÓRGANO
“A
partir de lo anterior, es dable afirmar que una decisión emitida por
determinado órgano de la Administración Pública no puede ser calificada como “acto
administrativo” únicamente por el hecho de ser una providencia que emana de tal
órgano.
En ese
sentido, para confirmar si una actuación se erige, o no, como un verdadero acto
administrativo, es necesario integrar
los criterios aludidos y determinar, por ejemplo, cuál es la finalidad de
la decisión administrativa analizada, esto es, si sus efectos jurídicos se
materializarán en el ámbito de la prestación de servicios públicos, la
regulación y control estatal de las actividades generales o la organización
administrativa ?criterio finalista o teleológico?, o por el contrario, si se
concretarán en el ámbito privado en favor de un acto de postulación o disposición
particular. A este análisis se sumará el hecho de determinar si la decisión
respectiva es representativa del cometido u oficio permanente y esencial para
el cumplimiento de los fines del Estado ?criterio funcional?.
Aunado
a lo anterior, resulta importante señalar los principales criterios de identificación o caracteres de los llamados actos
civiles de la administración o actos de objeto privado, siendo
los siguientes: (1) su régimen jurídico excluye las prerrogativas de
poder público que traduce la supremacía estatal; (2) el objeto o
contenido del acto se encuentra sometido al derecho privado; (3) la
forma y el fin inmediato que persigue el acto se hallarán regidos por el
derecho privado, sin perjuicio de la aplicación del derecho administrativo a
texto expreso y no por analogía; (4) las normas privadas se aplican
directamente al régimen del respectivo acto por el procedimiento de
subsidiariedad, excluyendo, en principio, la aplicación analógica; y, (5) la
competencia para conocer las causas que versen sobre estos actos corresponde al
fuero civil y comercial y no al contencioso administrativo (CASSAGNE, Juan
Carlos. “Derecho Administrativo”. Tomo II, séptima edición. Lexis Nexis –
Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina. 2002. Página 83).”
TRANSACCIÓN EXTRAPROCESAL
“iv. Establecido lo anterior, es
importante que esta Sala califique la
naturaleza jurídica del acuerdo número ***, contenido en el acta número ***,
correspondiente a la sesión ordinaria celebrada por la Junta de Gobierno de
ANDA, el trece de julio de dos mil diecisiete, que autorizó la transacción
extrajudicial entre dicha autónoma, TECNIA, S.A. de C.V. y la señora LMAVDP
y la erogación, por parte de la Unidad Financiera de ANDA, de la cantidad de
siete millones cuatrocientos setenta y un mil trescientos treinta y nueve
dólares de los Estados Unidos de América con cuarenta centavos de dólar
(US$7,471,339.40).
En este sentido, es fundamental para la decisión del presente caso
determinar si tal acuerdo se instituye como un verdadero acto administrativo o
si, por el contrario, se configura como una actuación gestada en el contexto de
un conflicto de naturaleza privada. Solo determinándose que tal acuerdo ostenta
la calidad de acto administrativo es que el proceso de lesividad desarrollado
ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo, y la sentencia de esta, poseerían
sustento legítimo a nivel competencial.
a. En primer lugar debe
señalarse que la transacción es un contrato privado en el que las
partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente, o precaven un litigio
eventual; se configura, entonces, como un acto bilateral por el cual
determinados sujetos, haciéndose concesiones recíprocas, extinguen obligaciones
litigiosas o dudosas.
Al
respecto, el artículo 2192 del Código Civil define la figura jurídica en
comento, como un contrato celebrado entre las partes, en virtud del cual,
mediante recíprocas concesiones le dan fin a un proceso o evitan uno futuro.
Con lo
dicho, puede afirmarse, entonces, que la
transacción puede presentarse en dos modalidades: la transacción
extraprocesal, la cual no tiene incidencia en un proceso específico, siendo
por consiguiente, de carácter eminentemente sustancial, mediante la cual se
precave un posible o eventual litigio, es decir, evita que se inicie un
proceso; y, la transacción procesal, que se materializa cuando ya existe un proceso y sólo puede ser configurada
por aquellas personas legitimadas para ello, esto es, quienes tengan una
relación directa con el objeto litigioso. Para que este acto jurídico material
produzca efectos procesales debe formalizarse en un instrumento público, ya
sea en escritura pública o acta notarial. En atención a lo establecido en el
artículo 132 del CPCM, el acuerdo o convenio suscrito sobre la pretensión
procesal debe ser homologado por el Tribunal correspondiente que esté
conociendo del litigio al que se pretenda poner fin, teniendo consecuentemente
el efecto de cosa juzgada.”
SI EL
ACUERDO NO SE INSTITUYE COMO UN ACTO ADMINISTRATIVO, NO ES PROCEDENTE LA
DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DEL MISMO NI, POR ENDE, EL PROCESO ESPECIAL DE
LESIVIDAD
“b. En el caso de mérito, el
contrato privado de transacción celebrado entre ANDA, TECNIA, S.A. de C.V.
y la señora LMAVDP, tuvo por objeto dar por finalizado el proceso de ejecución
de sentencia promovido por las dos últimas ante
el Juzgado Primero de lo Civil de San Salvador.
Dicho
lo anterior, esta Sala considera relevante determinar
el origen sustancial de la demanda interpuesta por parte de TECNIA, S.A. de
C.V. y la señora LMVDP, ante el referido Juzgado Primero de lo Civil de San
Salvador.
Al respecto,
debe aclararse que el derecho de acción se configura como la prerrogativa
fundamental que toda persona natural y jurídica ostenta para avocarse al Órgano
Judicial y solicitar la tutela de un derecho, ello, mediante el planteamiento
de una pretensión contra otro sujeto que adquiere la calidad de demandado.
En el
presente caso, el derecho de acción de TECNIA, S.A. de C.V. y la señora LMVDP,
ante el Juzgado Primero de lo Civil de San Salvador, tuvo su origen en la condena
determinada contra el señor Carlos Augusto Perla ?ex presidente de la ANDA? y
subsidiariamente contra la autónoma citada, declarada por el Juez Cuarto de lo Civil de San Salvador, y confirmada
por la Cámara Segunda de lo Civil de la Primera Sección del Centro, en
virtud de acceder tales Tribunales a la pretensión incoada por la sociedad
citada y la señora AVDP contra ANDA, relativa al pago de los daños y perjuicios causados por la terminación
unilateral efectuada por tal institución de los contratos de suministro e
instalación de equipo electromecánico suscritos entre ambas partes.
Ahora bien, con lo dicho hasta este punto, la interrogante convencional que
surge es la relativa a si la reclamación del pago en concepto de daños y
perjuicios con cargo a ANDA, comporta un
conflicto de naturaleza pública o, por el contrario, privada.
Al
respecto, dado que el derecho de acción de TECNIA, S.A. de C.V. y la señora LMVDP
tuvo como fundamento una condena dictada por un tribunal común (y pasada por
autoridad de cosa juzgada) en concepto de daños y perjuicios causados por ANDA;
es
evidente el conflicto jurídico suscitado se encuentra sometido al derecho
privado, esto es, a la jurisdicción civil.
- El
derecho de acción ejercido por TECNIA, S.A. de C.V. y la señora LMAVDP, tendiente
a reclamar el pago en concepto de daños y perjuicios; se materializó por medio
de una demanda en sede civil, concretamente, ante el Juzgado Primero de lo
Civil de San Salvador.
- Tal
demanda, en cuanto a su pretensión y la
solución del conflicto jurídico sometido a controversia, tuvo como fundamento
el cumplimiento de una condena en concepto de daños y perjuicios declarada por
el Juzgado Cuarto de lo Civil de San Salvador y, confirmada, por la Cámara
Segunda de lo Civil de la Primera Sección del Centro, contra la ANDA; condena
que no fue dictada en aplicación del derecho administrativo.
- La
anterior afirmación es fundamental para dilucidar la naturaleza jurídica de
esta controversia. Así, esta Sala es enfática en señalar que las normas
jurídicas aplicadas para resolver la pretensión relativa al pago de daños y
perjuicios causados por la terminación contractual unilateral efectuada por
ANDA, en perjuicio de la parte apelante, no pertenecen a la rama del derecho
público o al estamento del derecho administrativo.
- Las
disposiciones normativas que el juzgador aplicó para resolver la pretensión del
proceso civil relacionado, fueron todas las reglas propias del daño emergente y
lucro cesante del Código Civil y, por lo tanto, del derecho privado.
- La sentencia
emitida por el Juzgado Cuarto de lo Civil de San Salvador, el tres de octubre
de dos mil once, y la sentencia pronunciada por la Cámara Segunda de lo Civil
de la Primera Sección del Centro, en fecha veintiocho de mayo de dos mil trece
?que confirmó la primera decisión definitiva citada?; no representan de ninguna manera
la aplicación de normas de orden público o de naturaleza administrativa.
Sentadas
las anteriores premisas, todas las actuaciones gestadas por las
partes, procesal y extraprocesalmente, y que posean conexión directa con el
objeto litigioso precitado, comparten la misma naturaleza jurídica.
En este punto es importante mencionar, con miras a
la seguridad jurídica de este pronunciamiento, que luego de la entrada en
vigencia de la actual LJCA y LPA, los juzgados y tribunales contencioso
administrativos son competentes para conocer de las controversias que se
susciten en relación a los contratos administrativos, incluyendo la
determinación de daños y perjuicios derivados de los mismos, inclusive su
terminación unilateral. Sin embargo, dado que el presente caso no está sujeto a
tales cuerpos normativos, pues los hechos concurrieron antes de la entrada en
vigencia de esta nueva regulación, es que la parte recurrente siguió la vía
ordinaria.
d. Establecido lo anterior,
corresponde, ahora, calificar correctamente la naturaleza jurídica del acuerdo
número ***, contenido en el acta número ***, correspondiente a la sesión
ordinaria celebrada por la Junta de Gobierno de ANDA, el trece de julio de dos
mil diecisiete ?que autorizó la transacción extrajudicial entre dicha autónoma,
TECNIA, S.A. de C.V. y la señora LMAVDP?, mismo
que fundamentó el inicio del proceso de lesividad ante la Cámara de lo
Contencioso Administrativo.
Al
respecto, conviene precisar que, si bien dicho acuerdo ha sido emitido por la
Junta de Gobierno de ANDA y en su sola apariencia o consideración
superficial se asemeja a un acto administrativo, en realidad no se
instituye como tal, esto es, una actuación que deba surtir efectos en el ámbito
del derecho público.
Tal
afirmación se fundamenta en los siguientes postulados, que son producto del desarrollo
argumentativo hecho en los apartados precedentes:
(1) El acuerdo número *** relacionado
es un acto de la Administración Pública que tiene por objeto posibilitar o disponer los medios para la celebración
de un contrato privado sometido a las reglas del derecho común,
concretamente, un contrato de transacción. No se trata, pues, de un “acto
administrativo”, por ende, antes de formalizarse el contrato de transacción del
caso, la ANDA tenía la posibilidad de anular dicho acuerdo número ***, de forma
unilateral y autónoma, sin la necesidad de una declaración de lesividad.
(2) Los efectos jurídicos de
tal acuerdo se concretan en facilitar la neutralización
de las consecuencias de un proceso de ejecución de una sentencia que tuteló el
derecho privado de indemnización por daños y perjuicios de TECNIA, S.A. de
C.V. y la señora LMAVDP.
(3) Cuando ANDA figuró como parte demandada en el proceso tramitado
ante el Juzgado Cuarto de lo Civil de San Salvador, tal como lo señala el
artículo 164 del CPCM, asumió la posición
de un particular, abandonando las prerrogativas legales que le asisten y
sometiéndose a dicho proceso sin ninguna posición de supremacía respecto de su
contraparte; hecho procesal con total sentido puesto que el objeto del
proceso respectivo no fue un asunto sometido al derecho público.
(4) Atendiendo a los criterios “finalista o teleológico” y “funcional” —este último retomado en el
artículo 21 de la LPA— que ayudan a caracterizar un verdadero “acto
administrativo”; el acuerdo analizado no tiene por objeto la satisfacción de
necesidades generales, la prestación de servicios públicos por parte de ANDA, ni la realización de la función
administrativa o las competencias de orden público determinadas por el
ordenamiento jurídico a favor de dicha autónoma; sino que, como se precisó
en apartados precedentes, su finalidad se circunscribe a viabilizar un
contrato privado de transacción en virtud del cual se daría por finalizado un
proceso privado.
(5) Aunque la condena de ANDA al pago de la cantidad de dinero reclamada
por los apelantes, tenga como contexto
la terminación de los contratos administrativos de suministro e instalación de
equipo electromecánico N° 01/97-L1-BCIE y N° 02/97-L4-BCIE (condena hecha por
el Juez Cuarto de lo Civil de San Salvador, y confirmada por la Cámara Segunda
de lo Civil de la Primera Sección del Centro); el conflicto jurídico a la base
del presente caso no radica en la vigencia de tales contratos, el cumplimiento
de sus cláusulas, la exigibilidad de alguna garantía relacionada con ellos o,
en resumen, la ejecución de los mismos. Tales contratos finalizaron y, lo
que autónomamente se generó, en el ámbito del derecho común, fue la
cuantificación de daños materiales y morales. Una vez introducido el
conflicto al ámbito de las particulares diligencias de cumplimiento de
sentencia de los artículos 443, 444 y 450 inciso 3° del CPC (diligencias
seguidas por la parte recurrente), éste —el conflicto— tendrá sus propios
efectos de conformidad con el derecho común; por ende, no se puede pretender
que por la vía de un proceso de lesividad se dejen sin efecto los actos
procesales de disposición originados en tal ámbito privado.
Precisamente,
el proceso desarrollado como contexto fue un “Proceso Civil Ordinario
Declarativo de Obligación de pagar daños y perjuicios materiales y morales”. En este orden, la situación
material que motivó a la Junta de Gobierno de ANDA a emitir el acuerdo que la
Cámara asumió como “acto administrativo”, no fue el ejercicio de una potestad
administrativa tendiente a ejecutar o cumplir un contrato administrativo o a
hacer efectivas sus consecuencias jurídicas; sino, por el contrario, la necesidad,
como parte demandada y perdidosa en un proceso civil (y sin ninguna
prerrogativa especial) de facilitar un avenimiento privado en relación a una
condena civil pasada por autoridad de cosa juzgada. Claramente, el problema
que se presenta para ANDA y la misma Cámara de lo Contencioso Administrativo
radica en entender la concatenación de hechos del presente caso, como
manifestaciones indisolubles, vinculadas todas al ejercicio de potestades
administrativas, cuando jurídicamente existe una clara diferencia.
A
partir de lo anterior, es concluyente que el acuerdo número ***, contenido en
el acta número ***, correspondiente a la sesión ordinaria celebrada por la
Junta de Gobierno de la ANDA, el trece de julio de dos mil diecisiete, no
goza del carácter de acto administrativo, sino de un acto de disposición
gestado para surtir efectos en el ámbito privado de actuación de la ANDA.
Consecuentemente,
si el referido acuerdo no se instituye como un acto administrativo, no es
procedente la declaración de lesividad del mismo ni, por ende, el proceso
especial de lesividad que la Cámara de lo Contencioso Administrativo desarrolló
puesto que, tal como lo sostuvo la parte recurrente «(…)
la relación contractual [con] ANDA (…) es de naturaleza jurídica CIVIL.
No es de naturaleza administrativa. Como consecuencia de que ANDA tiene calidad
JURÍDICA de DEUDORA y [los recurrentes] la calidad de ACREEDOR[E]S
(…)» (folio 46 frente); y, además, «(…) el Tribunal a quo, por sí y ante
sí [interpretó] erróneamente la doctrina y expositores del derecho
citados [decidiendo] incongruentemente que [la relación jurídica con
ANDA] era de naturaleza administrativa. En consecuencia, incurrió en el
error de hecho y de derecho de negarles la calidad de acreedora y deudoras e
imponerles y reducirlas a la calidad de simples “particulares favorecidas” (…)»
(folio 46 frente).
v. Finalmente, es importante
hacer notar que las proposiciones de derecho efectuadas en la presente
sentencia, de ninguna forma consienten ámbitos exentos de control. Así, la
inferencia jurídica fundamental que este Tribunal concreta es la relativa a
que, el conflicto jurídico sometido a conocimiento de la Cámara de lo
Contencioso Administrativo no se instituye como una situación de naturaleza
pública, propia del proceso contencioso administrativo, sino de naturaleza
privada. Por lo tanto, frente a dicho conflicto existe la posibilidad de actuar
de conformidad con la liberalidad y autonomía del ámbito privado.”
PRETENSIÓN DE LESIVIDAD CARECE DE OBJETO, PUES NO
EXISTE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA ALGUNA
“B. Conclusión.
Con
fundamento en los argumentos planteados en los parágrafos anteriores, el
acuerdo número ***, contenido en el acta número ***, correspondiente a la
sesión ordinaria celebrada por la Junta de Gobierno de ANDA, el trece de julio
de dos mil diecisiete; no goza del carácter de acto administrativo,
sino de un acto de disposición gestado para surtir efectos en el ámbito privado
de actuación de ANDA. Por lo tanto, resultaba improcedente su declaración
de lesividad y el consecuente proceso especial de lesividad.
De ahí
que, la sentencia emitida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo debe revocarse, estimándose de esta manera la
pretensión de la parte apelante, respecto a este punto. Así, habiéndose acogido la pretensión de la parte recurrente,
en lo atinente a la vulneración al principio de congruencia, resulta inoficioso
pronunciarse sobre los restantes vicios alegados por la misma.
Adicionalmente,
es importante señalar que el artículo 517 del CPCM —de aplicación supletoria al
presente caso por disposición del artículo 123 de la LJCA— regula lo que sigue:
«Si al revisar los hechos que se declaran probados en la sentencia impugnada
o las razones de derecho aplicadas en la misma el tribunal observara alguna
infracción revocará la sentencia y resolverá sobre la cuestión o cuestiones que
fueran objeto del proceso».
Siendo
que esta Sala ha determinado la improcedencia del proceso especial de lesividad
respecto del acuerdo impugnado en este caso ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, la presente sentencia debe contener un pronunciamiento integral
y procesalmente lógico, respecto del conflicto jurídico que se ha sometido a
control en la jurisdicción contencioso administrativa.
En este orden, siguiendo la línea
jurisprudencial de la Sala de lo Civil de esta Corte —sentencia de las once
horas del veintitrés de febrero de dos mil nueve; recurso de casación civil
251-CAC-2008—, jurídicamente existen tres supuestos de improponibilidad de la
demanda, a saber: (i)
improponibilidad subjetiva o por falta de legitimación; (ii) improponibilidad objetiva; y, (iii) falta de interés.
En lo que importa al presente caso debe destacarse el segundo
supuesto de improponibilidad, mismo que imposibilita el desarrollo de un proceso
en determinado orden competencial (como el contencioso administrativo) por
falta grave y evidente de sustento u objeto de la pretensión.
Al respecto, el artículo 277 del CPCM —de aplicación supletoria al
presente caso por disposición del artículo 123 de la LJCA— señala que,
presentada la demanda, si el juez advierte algún
defecto en la pretensión, como decir que su objeto sea ilícito, imposible o
absurdo; carezca de competencia objetiva o de grado, o atinente al objeto procesal, como la litispendencia, la cosa
juzgada, compromiso pendiente; evidencie falta de presupuestos materiales o
esenciales y otros semejantes, se rechazará la demanda sin necesidad de
prevención por ser improponible.
En este orden de ideas, dado que el acuerdo que la Junta de
Gobierno de ANDA sometió a control judicial ante la Cámara de lo Contencioso
Administrativo, en realidad no goza del
carácter de acto administrativo sino de un acto de disposición gestado para
surtir efectos en el ámbito privado de actuación de la referida autónoma; la
pretensión de lesividad deducida carece de objeto pues no existe actuación administrativa
alguna (específicamente, una declaración unilateral de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo, productora de efectos jurídicos, dictada
por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa) que sea susceptible de control en la jurisdicción contencioso administrativa.
De ahí
que, en aplicación del mencionado artículo 517 del CPCM que habilita, en esta
instancia, resolver «la cuestión o cuestiones que fueran objeto del proceso»,
esta Sala debe declarar la improponibilidad de la demanda presentada por la
Junta de Gobierno de ANDA, ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo, al
carecer de objeto.”