PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EVALUACIÓN
AMBIENTAL PARA EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN
LOS PROCESOS DE GESTIÓN AMBIENTAL
"En el
presente expediente de medidas cautelares, promovido por los señores CAFR,
AJGO, AAHF, ACADH y SDJRL, se recibió la nota de fecha veintiséis de febrero de
dos mil veintiuno, con referencia MARN-DGT-GDR-06-2020-MC-Amb(5)-0704-2021,
suscrita por el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales, arquitecto
Fernando Andrés López Larreynaga.
También consta
agregado en el expediente el decreto de las ocho horas y cincuenta minutos del
día veinticuatro de febrero del corriente año, en el que los suscritos
Magistrados estimaron necesario postergar el pronunciamiento de la decisión
concerniente a la documentación que fue remitida por el Ministro de Medio
Ambiente y Recursos Naturales mediante la nota de referencia
MARN-DGT-GDR-06-2020-MC-Amb(5)-0526-2021.
En lo que respecta
a la documentación detallada en el párrafo precedente se hace constar que, se
ha analizado la información contenida en el informe y las certificaciones
remitidas por el señor Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales de
manera que los titulares de este Tribunal se encuentran debidamente informados
sobre los aspectos técnicos y jurídicos necesarios para decidir si en el caso
de mérito resulta procedente la adopción de algún tipo de medida cautelar, para
lo que, se realizan las siguientes acotaciones:
En primer lugar,
debe tenerse en cuenta que, el medio ambiente goza de reconocimiento implícito
en el texto de la Constitución de la República, así se deriva de la regulación
contenida en el art. 117 que en su inciso primero expresa lo siguiente: “es
deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e
integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible”.
Al amparo de la
mencionada regulación, tal como lo ha afirmado la Sala de lo Constitucional a
través de reiterados precedentes, (v.gr., las resoluciones pronunciadas en los
procesos de amparo 931-2014, 400-2011 y 163-2007), se entiende que, el derecho
al medio ambiente sano se encuentra instaurado como una categoría
constitucional, en consecuencia, es obligación del Estado proporcionar los
medios necesarios para su protección y conservación, entre ellos, conceder a
las personas de forma individual o colectivamente, la posibilidad de requerir a
las autoridades competentes la ejecución de medidas precautorias idóneas para
la prevención de daños ambientales.
En ese orden, la
Sala de lo Constitucional ha manifestado que este derecho presenta una
vertiente prestacional, por cuanto supone la actividad del legislador y la
acción protectora de los poderes públicos, así como la participación solidaria
de los particulares y de la colectividad en general para su preservación. De
ahí que, los poderes públicos están no sólo facultados, sino que tienen el
deber de regular y limitar el aprovechamiento de los recursos naturales para
asegurar su protección, de forma que no es posible que cada titular del derecho
interprete a su conveniencia los términos en los cuales las políticas de
protección del medio ambiente deben ser orientadas.
El aludido deber
de los poderes públicos de regular y limitar el aprovechamiento de los recursos
naturales, a fin de asegurar su protección, ha sido reconocido también en el
sistema interamericano de Derecho Humanos, así, en el art. 11 del Protocolo
adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales se establece que atañe a los Estados
promover la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.
Al respecto, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de
noviembre de 2017), ha reconocido la existencia de una relación innegable entre
la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en
tanto la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático
afectan el goce efectivo de los derechos humanos, por cuanto, varios derechos
de rango fundamental requieren, como una precondición necesaria para su
ejercicio, una calidad medioambiental mínima, y se ven afectados en forma
profunda por la degradación de los recursos naturales.
La Ley del Medio
Ambiente (en lo sucesivo LMA), en desarrollo del art. 117 de la Constitución,
contempla los principios del derecho ambiental y la política de protección del
medio ambiente, determinando en el art. 1, como parte de su objeto el “normar
la gestión ambiental, pública y privada y la protección ambiental como
obligación básica del Estado, los municipios y los habitantes en general; y
asegurar la aplicación de los tratados o convenios internacionales celebrados
por El Salvador en esta materia”.
De manera
explícita, las disposiciones antes mencionadas y los criterios expuestos por la
Sala de lo Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ponen
de manifiesto que debido a la trascendencia del derecho al medio ambiente sano,
el Estado mediante sus diversas instituciones se encuentra conminado a adoptar
las políticas necesarias con el propósito garantizar que el ejercicio de otros
derechos, no implique poner en riesgo el bienestar de los elementos que
componen al medio ambiente.
Bajo esa premisa
descansa el compromiso que tiene el Estado de organizar una estructura
institucional contralora de las actividades de las personas públicas y
particulares, cuya práctica pudiese representar algún tipo de riesgo al medio
ambiente. Dicha organización debe estar compuesta por instituciones
especializadas, en principio, en la identificación y prevención de riesgos
ambientales y eventualmente de ser necesario, en la imposición y ejecución de
las consecuencias legales contra los sujetos que incurran en conductas que
deterioren el medio ambiente.
Según se desprende
de lo prescrito en el art. 3 LMA, estas competencias preventivas, correctivas y
sancionatorias aplicadas por las instituciones estatales juntamente con los
principios rectores del Derecho Ambiental instituyen la Política Nacional del
Medio Ambiente, que en gran medida se desarrolla a través del procedimiento
administrativo de evaluación ambiental para el otorgamiento de permisos
ambientales.
Al respecto, el
art. 18 LMA, define dicho procedimiento administrativo como las “acciones y
procedimientos que aseguran que las actividades, obras o proyectos que tengan
un impacto ambiental negativo en el ambiente o en la calidad de vida de la
población, se sometan desde la fase de preinversión a los procedimientos que
identifiquen y cuantifiquen dichos impactos y recomienden las medidas que los
prevengan, atenúen, compensen o potencien, según sea el caso, seleccionando la
alternativa que mejor garantice la protección del medio ambiente”.
De la anterior
concepción legal se extrae que la finalidad de dicho procedimiento consiste en
determinar la procedencia o denegatoria de una autorización que habilite la
construcción de una obra o la ejecución de un proyecto que por su dimensión,
con probabilidad, represente algún nivel de riesgo para el medio ambiente o la
calidad de vida de las personas.
Como su mismo
concepto lo implica, el referido procedimiento se compone de un conjunto de
fases o etapas que trascurren desde la solicitud hasta el otorgamiento del
permiso ambiental, entre ellas se encuentra comprendida, según lo determina el
literal g) del art. 16 LCM, la consulta pública, cuyo objeto desde una
perspectiva amplia radica en concederle la oportunidad a las personas de
exponer las razones por las cuales consideran que no debe concederse tal
autorización.
Sobre dicha etapa
del procedimiento, el literal a) del art. 25 LMA expresa que “previo a su
aprobación, los estudios se harán del conocimiento del público, a costa del
titular, en un plazo de diez días hábiles para que cualquier persona que se
considere afectada exprese sus opiniones o haga sus observaciones por escrito,
lo cual se anunciará con anticipación en medios de cobertura nacional y a
través de otros medios en la forma que establezca el reglamento de la presente
ley”.
Del referido
extracto normativo es posible aseverar que, la consulta pública más allá de ser
un simple requerimiento formal dentro del procedimiento administrativo para la
concesión de un permiso ambiental, constituye la oportunidad que le concede la
ley a las personas, para exponer las circunstancias por las que consideran que
la ejecución de un proyecto o construcción generaría perjuicio al medio
ambiente o a su calidad de vida, de ahí que, como tendrá oportunidad de
mencionarse en párrafos posteriores, esta fase debe ser previa a la toma de la
decisión administrativa.
Por lo tanto, este
Tribunal considera que dicha actuación es un requisito indispensable sin cuya
concurrencia no sería posible que la administración pública otorgue el permiso
ambiental. Sobre la importancia que representa el correcto agotamiento de la
etapa en comento, la Sala de lo Constitucional afirma que “realizar una medida
de prevención –consulta pública– que no posibilita una adecuada participación
de las personas que se consideran afectadas” transgrede “los derechos a la
salud y al medio ambiente sano”. (sentencia con referencia 188-2009 de las diez
horas con cincuenta y un minutos del día veintidós de junio de dos mil doce).
En esa misma
línea, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha expuesto que la importancia
de realizar la consulta pública “estriba en que: esta permite obtener
información y conocimientos a los evaluadores ambientales, sobre circunstancias
que muchas veces son difíciles de percibir en toda su importancia, al analizar
únicamente el estudio de impacto ambiental que presentó el titular del
proyecto”.
En este punto, es
trascendente mencionar que, la consulta pública es un elemento integrante del
derecho a la participación ciudadana, el cual se encuentra regulado de manera
dispersa en el Título II, artículos 8 al 10 de la LMA. Este título incorpora
los diversos componentes que forman parte del aludido derecho en la gestión
ambiental, que son: i) la consulta previa, art. 8; ii) el derecho de la
población a ser informada sobre la gestión ambiental, art. 9; y iii) el derecho
a la participación de la comunidad, art. 10.
En lo que atañe al
primero de los mencionados elementos, el artículo 8, que no ha sido designado
con ningún epígrafe en la Ley, establece que las instituciones integrantes del
Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA), previo a la aprobación
de sus políticas, planes y programas, consultará para su gestión ambiental con
las organizaciones de participación a nivel regional, departamental y local.
Es importante
destacar, que esta consulta debe ser de carácter previo, es decir, antes de que
se aprueben las políticas, planes y programas. En segundo lugar, esta consulta
es obligatoria y eso nos lo indica el énfasis con que está redactada, al decir
que se consultará para su gestión ambiental, es decir que no es facultativo
realizarla, sino obligatorio. Y en tercer lugar, esta consulta que van a
realizar las instituciones integrantes del SINAMA, debe ser con las
organizaciones de participación a nivel regional, departamental y local. Aquí
las organizaciones de participación pueden ser tanto reconocidas jurídicamente,
es decir, con personalidad jurídica, como aquellas que no la tienen. Además,
estas organizaciones deben serlo a nivel regional, departamental y local, o sea
organizaciones de los municipios, de los departamentos e incluso a nivel
nacional.
En cuanto al
derecho de la población a ser informada sobre la gestión ambiental, el artículo
9 LMA, establece que los habitantes tienen derecho a ser informados, de manera
oportuna, clara y suficiente; esto implica que el Estado está obligado a poner
en conocimiento de la población, en tiempo y con la suficiente claridad, toda
la información ambiental disponible, referente a obras, políticas o proyectos
bajo estudio, que pudiesen tener algún tipo de impacto en el medio ambiente y
la calidad de vida.
Para garantizar
que este derecho se manifieste de manera oportuna, la disposición legal en
comento determina que los habitantes deben ser informados en un plazo que no
exceda de 15 días hábiles, sobre las políticas, planes y programas ambientales,
relacionados con la salud y calidad de vida de la población.
Si bien este
artículo no indica a partir de que momento se va a iniciar el computo del
plazo, el artículo 11 del Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente (en
lo sucesivo RLMA), señala que será a partir de su aprobación; lo que resulta
cuestionable pues no tendría sentido que una política, un plan o programa
ambiental haya sido aprobado y después solo se informe a la ciudadanía, pues
como se expresó anteriormente, tendría que haber una previa consulta en la fase
de elaboración y posteriormente, informarse su aprobación, de lo contrario el derecho
resultaría nugatorio.
Ante tal
disyuntiva, esta Cámara estima que, de una interpretación integral de la
normativa ambiental, la conclusión más adecuada es definir que el momento a
partir del cual debe computarse dicho plazo, es desde que, ante el Sistema
Nacional de Gestión del Medio Ambiente se de inicio a un proceso de evaluación
ambiental cuya finalidad sea la aprobación de un permiso, plan o programa
ambiental.
Con referencia a
este tema, en la Opinión Consultiva OC-23-/17, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos enuncia una afirmación que coincide con la conclusión de esta
Cámara, al aseverar que “en lo que se refiere al momento de la participación
pública, el Estado debe garantizar oportunidades para la participación efectiva
desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones e informar al
público sobre estas oportunidades de participación”.
El derecho de la
población a informarse y participar en las consultas sobre actividades, obras y
proyectos que puedan afectarla o requieran Permiso Ambiental, enunciado en el
artículo 9 letra “d” LMA, se encuentra regulado en el artículo 25 de dicha ley,
bajo el epígrafe “Consulta Pública de los Estudios de Impacto Ambiental” (EIA),
el cual prescribe que la consulta pública de los Estudios de Impacto Ambiental
se regirá por 3 normas: a) Previo a su aprobación, los estudios se harán del
conocimiento del público, a costa del titular, en un plazo de diez días hábiles
para que cualquier persona que se considere afectada exprese sus opiniones o
haga sus observaciones por escrito, lo cual se anunciará con anticipación en
medios de cobertura nacional y a través de otros medios en la forma que
establezca el reglamento de la ley; b) Para aquellos Estudios de Impacto
Ambiental cuyos resultados reflejen la posibilidad de afectar la calidad vida
de la población o de amenazar riesgos para la salud y bienestar humanos y el
medio ambiente, se organizará por el Ministerio una consulta pública del
estudio en el o los Municipios donde se piense llevar a cabo la actividad, obra
o proyecto; c) En todos los casos de consultas sobre el Estudio de Impacto
Ambiental, las opiniones emitidas por el público deberán ser ponderadas por el
Ministerio.
La regla prevista
en el artículo 25 letra “a” de la Ley es un supuesto normativo básico de
consulta pública de los Estudios de Impacto Ambiental en la generalidad de
casos pero cuando los resultados de los mismos reflejen la posibilidad de
afectar la calidad vida de la población o de amenazar riesgos para la salud y
bienestar humanos y el medio ambiente (art. 25 letra “b”) estamos en presencia
de un supuesto normativo cualificado que exige una consulta pública más
rigurosa, rodeada de mecanismos de difusión adicional (art. 32 “b” RLMA) y de
mayores garantías de participación de la población, tal como puede evidenciarse
en la reglamentación procedimental prevista en el art. 32 del Reglamento de la
Ley. La disposición reglamentaria anterior instituye el procedimiento de la
Consulta Pública de los Estudios de Impacto Ambiental en 6 normas
procedimentales que son las siguientes:
“a. El Ministerio
proporcionará al titular el formato para la publicación acerca del Estudio de
Impacto Ambiental, la cual deberá realizarse por cuenta del titular por tres
días consecutivos, en cualesquiera de los medios escritos de cobertura
nacional;
b. En el caso de
los Estudios de Impacto Ambiental que requieran de realizar la Consulta Pública
referida en el Art. 25 literal (b) de la Ley, se entregará, además de lo
mencionado en el literal anterior, la guía de procedimientos para
desarrollarla. Esta Consulta será organizada por el Ministerio y los costos
necesarios referentes a la necesidad de local, asistencia audiovisual, material
impreso y difusión local, serán todos sufragados por el titular;
c. Estarán
representados en la consulta la o las comunidades involucradas, el o los
gobiernos municipales, en cuya jurisdicción territorial se ubique el área de
impacto del proyecto; el titular de la actividad, la obra o el proyecto, deberá
exponerlo. El Ministerio estará a cargo de organizar el proceso de la Consulta
en su calidad de autoridad ambiental;
d. El
representante del Ministerio levantará un acta de la Consulta Pública, la cual
contendrá los puntos principales de discusión y los acuerdos adoptados por los
presentes sobre el proyecto. Dicha acta deberá ser firmada por los
representantes referidos en el literal anterior.
e. Las opiniones
recibidas durante el proceso de Consulta Pública de los Estudios deberán ser
ponderadas bajo criterios estrictamente técnicos, en el período de Evaluación
del Estudio de Impacto Ambiental, establecido en la Ley; y
f. El Ministerio
mantendrá en reserva la información de los Estudios de Impacto Ambiental,
referida a los antecedentes técnicos y financieros, que pudiera afectar los
derechos de propiedad industrial o Intelectual o intereses lícitos mercantiles
involucrados”.
Finalmente, respecto
a la ponderación de las opiniones de la población, como exigencia legal y
reglamentaria del proceso de consulta pública, tiene su fundamento normativo en
el art. 25 letra “c” LMA y en el art. 32 letra “e” RLMA. En el texto de la Ley
del Medio Ambiente, únicamente se determina que las opiniones recabadas a
través del proceso de consulta pública deberán ser ponderadas por el
Ministerio, sin que se indiquen requerimientos adicionales.
Por su parte el
artículo 32 letra “e” del Reglamento añade que las opiniones recibidas durante
el proceso de Consulta Pública de los Estudios deberán ser ponderadas bajo
criterios estrictamente técnicos, en el periodo de Evaluación del Estudio de
Impacto Ambiental, establecido en la Ley. Las exigencias normativas de la ponderación
de las opiniones emitidas por la población son: i) Las opiniones deben ser
emitidas por el público; ii) Las opiniones deberán ser ponderadas; iii) El ente
de ponderación es el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales; iv) La
ponderación debe realizarse bajo criterios estrictamente técnicos; v) La
ponderación debe realizarse en el periodo de Evaluación del Estudio de Impacto
Ambiental establecido en la Ley.
En los párrafos
precedentes se han planteado de forma general, los lineamientos legales y
reglamentarios que se deben acatar en los procesos de gestión ambiental para
garantizar la participación ciudadana efectiva y oportuna, de los cuales se
evidencian tres momentos a saber: primero, el suministro de información
ambiental a los ciudadanos; segundo, la recopilación de opiniones relacionadas
con el tema; y tercero, la obligación de las instituciones ambientales de
emitir una respuesta a las opiniones recabadas, en la que conste la ponderación
de las mismas.
Para este Tribunal
las últimas dos fases de la participación ciudadana en los procesos de gestión
ambiental, es decir la consulta pública y la ponderación de las opiniones,
constituyen en materia ambiental, una manifestación del derecho de petición y
respuesta enunciado en al art. 18 de la Constitución, según el cual “toda
persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera decorosa,
a las autoridades legalmente establecidas; a que se le resuelvan, y a que se le
haga saber lo resuelto”.
De dicha norma
constitucional se extrae que, el derecho de petición es ineficaz si no es
sucedido de una respuesta debidamente motivada y fundamentada emitida por parte
del ente estatal ante el que ha sido formulada, esta afirmación es respaldada
por la Sala de lo Constitucional, que ha manifestado que este derecho “se
refiere a la facultad que asiste a las personas -naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras- para dirigirse a las autoridades públicas formulando
una solicitud por escrito y de manera decorosa (...) Debe destacarse que, como
correlativo al ejercicio de esta categoría, se exige a los funcionarios
estatales responder las solicitudes que se les planteen, y que dicha
contestación no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la
petición, sino que la autoridad correspondiente debe resolverla conforme a las
facultades que legalmente le han sido conferidas en forma congruente y
oportuna, y hacerlas saber (...) En ese sentido, las autoridades legalmente
instituidas, quienes en algún momento sean requeridas por determinado asunto,
tienen la obligación de resolver lo solicitado de manera motivada y fundada”.
Los suscritos
Magistrados son de la opinión que, además de ser motivada, la respuesta emitida
por el funcionario correspondiente debe ser expresada por medio de un lenguaje
comprensible para el peticionario, pues lo que se pretende es que conciba de
forma clara, los razonamientos que han conducido a la autoridad pública a
rechazar o acceder a su petición.
Para aplicar dicha
premisa al ámbito del Derecho Ambiental, específicamente a los procesos de
evaluación ambiental, primero hay que definir lo que implica el término
“ponderar”, al que hace alusión el literal b) del art. 25 LMA. Según definición
contenida en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, ponderar,
es un verbo transitivo que significa determinar el peso de algo o examinar con
cuidado algún asunto.
En ese sentido,
tal definición implica que las opiniones obtenidas a través de la consulta
pública necesariamente deben ser sometidas a un análisis que permita al
Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales, apreciar si de esas
aportaciones se pueden vislumbrar algún tipo de efectos negativos sobre el
medio ambiente o la calidad de vida derivados de la construcción de una obra,
la ejecución de un proyecto o de un plan o programa ambiental.
Si bien el literal
e) del art. 32 RLMA impone que la ponderación de las opiniones debe efectuarse
bajo criterios estrictamente técnicos, esto no implica de manera alguna que la
respuesta emitida para los participantes de la consulta pública deba expresarse
en tales términos, si se tiene en cuenta que, particularmente este tipo de
consulta está diseñado para conceder audiencia a la población en general,
entiéndase por tal, a la colectividad compuesta por individuos con capacidades
intelectivas de diverso rango que en su mayoría desconocen el léxico
especializado que se necesita para interpretar de manera correcta un informe
elaborado con un vocabulario excesivamente técnico.
A manera
ilustrativa, se estima adecuado citar el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la
Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos
Ambientales en América Latina y El Caribe (abreviadamente, acuerdo de Escazú),
en donde se expresa que se debe facilitar el acceso a la información ambiental
de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, estableciendo
procedimientos de atención desde la formulación de solicitudes hasta la entrega
de la información considerando sus condiciones y especificidades –art. 5 inc.
3º- y que en la medida de los recursos disponibles, la información ambiental
debe ser puesta a disposición del público de manera sistemática, proactiva
oportuna, regular, accesible y comprensible. Según palabras de Katherine Arroyo
Arce, un texto redactado de manera comprensible, sirve además como un
indicativo de transparencia de la información ambiental (El Derecho al Ambiente
en la Constitución Política. Alcances y Limites, editorial Isolma. S. A., San
José, Costa Rica, 1ª edición, 2016. Pág. 407).
Sobre la base de
lo anterior se vislumbra que la etapa de ponderación, posterior a la
recolección de opiniones, se compone de dos momentos, el primero, el de
valoración, que debe ser realiza conforme a parámetros técnicos, en donde el
ente supervisor somete a consideración cada una de las expresiones aportadas
por la población a efecto de tener cuenta los factores negativos o
contraproducentes que puede ocasionar la obra, proyecto o plan ambiental en
caso de ser aprobado; y el segundo, la emisión del informe de conclusiones, que
debe contener de manera clara y comprensiva los resultados de las
ponderaciones, pues este es la respuesta que se emite a los participantes de la
consulta pública.
En el caso de
mérito, resulta tener presentes las anteriores nociones de cómo debe redactarse
tal documento, pues a consideración de los titulares de este Tribunal, la
lectura de la certificación del Informe de Ponderación de la Consulta Pública
sobre el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto “Ciudad Valle El Ángel”, permite
aseverar que la metodología técnica utilizada para su redacción “matices de
doble entrada”, responde al carácter técnico exigido reglamentariamente, útil
para profesionales expertos, pero incomprensible para ciudadanos u otras
instancias sin conocimientos especializados.
Dicha conclusión
se deriva del hecho que, las ponderaciones se expresan por medio de cuadros
estadísticos en los que se califican los impactos ambientales del proyecto,
según rangos numéricos que van desde no significativo hasta altamente
significativo, siendo el término medio el de moderadamente significativo;
asimismo las medidas ambientales se miden en códigos o valores numéricos según
su significancia. Sin embargo, la tabulación de datos en esta forma resulta
incomprensible para la mayor parte de las personas, pues son escasos los
individuos que tienen el conocimiento técnico para discernir qué significado
tienen cada uno de las escalas de medición del impacto ambiental y las medidas
ambientales.
Asimismo, de la
lectura del informe de ponderación y de la resolución en la que se concede el
permiso para la construcción del proyecto habitacional Valle El Ángel, se han
identificado algunas omisiones que a consideración de esta Cámara eran
necesario considerar para la aprobación del permiso, las que se mencionaran a
continuación: A) en el informe de ponderación no se han tenido en cuenta todas
las expresiones de afectación, pues la metodología de su redacción está basada
en escalas de valoración que identifican el impacto, el carácter de los
atributos en base a la asignación de valores numéricos; por lo tanto, no están
expresadas en un lenguaje donde se examine cuidadosamente cada expresión de
afectación determinando: i) si tienen fundamento; ii) si carecen de fundamento
y iii) si el proyecto amerita reformularse. B) Para esta Cámara, las
expresiones de afectación de mayor frecuencia deberían dar lugar a una
ponderación que alerte a la autoridad ambiental, en este caso al Ministro de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, sobre potenciales impactos que exigen
verificaciones adicionales; situación que tampoco se ha hecho constar en el
documento.
En cuanto a este
último punto, conviene aclarar que, la competencia de esta Cámara está
delimitada en los arts. 99 lit. b) y 102-C de la Ley del Medio Ambiente, en
virtud de los cuales este Tribunal puede conocer de las demandas que se incoen
conjuntamente contra los funcionarios públicos y el Estado, en su calidad de
garante subsidiario y del establecimiento de las medidas cautelares que deriven
de los mismos supuestos, pues en el caso bajo análisis, el Ministro de Medio
Ambiente y Recurso Naturales ya otorgó el permiso para la construcción del
proyecto habitacional “Valle El Ángel”, de manera que el control de la
legalidad del procedimiento administrativo y del permiso otorgado corresponde a
la jurisdicción contencioso administrativo que ha sido erigida en virtud de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en lo sucesivo LJCA), de la
forma prescrita en los arts. 12 y 14. Asimismo, es relevante referir que la
legitimación para iniciar las acciones que dicha ley habilita, según los
literales a), d) y e) del art. 17 LJCA, le corresponden las personas naturales
y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés legítimo que consideren
infringido; las asociaciones, fundaciones, entidades y uniones afectadas que
estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses
colectivos; y las entidades públicas con competencia en la materia y las
asociaciones y fundaciones cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses
difusos, a quienes corresponderá exclusivamente la legitimación para demandar
la defensa de tales intereses cuando los afectados sean una pluralidad de
personas indeterminadas o de difícil determinación, a quienes les queda a salvo
el derecho a demandar si así lo estiman pertinente.
Por todo lo
anterior, esta Cámara estima que en el caso de mérito a pesar de las
observaciones que se han efectuado al documento de ponderación de las opiniones
públicas, no es procedente la adopción de medidas cautelares, en virtud que el
control los procesos y actos administrativos se encuentra fuera de las
competencias jurisdiccionales que conforme a la ley le corresponde a este
Tribunal. No obstante, sobre la base de las mismas observaciones, sí se
considera adecuado requerir al Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
que en lo sucesivo en todo proceso de evaluación ambiental se tomen en cuenta
los criterios previstos en la Opinión Consultiva número 23/17 del quince de
noviembre de dos mil diecisiete, emitida por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, consistentes en: a) llevarse a cabo antes de la realización
de la actividad; b) ser realizado por entidades independientes bajo la
supervisión del Estado; c) abarcar el impacto acumulado; d) garantizar la
participación de las personas interesadas; e) respetar las tradiciones y
costumbres de los pueblos indígenas; f) contenido de los estudios de impacto
ambiental. Además de los criterios previstos en la Ley del Medio Ambiente, inclusive
la variable de Cambio Climático.
De igual manera,
se le requerirá al referido funcionario público, que en todo proceso de
consulta pública, la ponderación de las opiniones de la consulta debe cumplir
con lo siguiente: a) redactarse en un lenguaje comprensible para los
ciudadanos; b) tomar en cuenta todas las expresiones de afectación y no en
categorías clasificadas; c) examinar cada expresión de afectación indicando si
tiene fundamento, si carece del mismo o si el proyecto debe reformularse; d) realizar
verificaciones adicionales en los casos de mayor frecuencia de ocurrencia de
impactos."