PROCURADURÍA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS
HECHOS HISTÓRICOS QUE
IMPULSARON LA CREACIÓN DE LA PROCURADURIA Y PREDEFINICIÓN CONSTITUCIONAL DE SU
COMETIDO ESENCIAL
“iii. Con el objeto de determinar la verdadera
naturaleza jurídica de las actuaciones atribuidas a la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos que se han detallado anteriormente (y si verdaderamente pueden considerarse como “función administrativa extraordinaria”);
sta Sala considera importante traer a colación ciertos hechos históricos que
impulsaron la creación de tal entidad y la predefinición constitucional de su
cometido esencial.
Pues bien, tras doce
años de conflicto armado en El Salvador, sus actores principales ?el Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional y gobierno? alcanzaron, con la
colaboración de organismos internacionales, acuerdos que dieron por finalizada
la guerra civil. Así, el dieciséis de enero de mil novecientos noventa y dos,
en el Castillo de Chapultepec, Ciudad de México, se firmaron los “Acuerdos de
Paz”.
Este proceso de
pacificación y democratización requirió la concertación de las distintas
fuerzas políticas representadas en la Asamblea Legislativa, con el objeto de
alcanzar una paz duradera que coadyuvara al fortalecimiento del Estado de
derecho y la seguridad jurídica de todos los habitantes de la República. En
concreto, fueron necesarias ciertas reformas a la Constitución para alcanzar
tales objetivos.
Una parte de estas
transformaciones constitucionales fueron adoptadas por la Asamblea Legislativa,
el veintinueve de abril de mil novecientos noventa y uno, por medio de tres
acuerdos, ratificados mediante el Decreto Legislativo número sesenta y cuatro,
del treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y uno, publicado en el
Diario Oficial número doscientos diecisiete, Tomo trescientos trece, de fecha
veinte de noviembre de mil novecientos noventa y uno; reformándose las disposiciones
relativas a la Fuerza Armada, al Órgano Judicial, al Sistema Electoral
y
a la especial protección de los Derechos Humanos.
De esta manera se
reformó el artículo 191 de la Constitución y se estableció:
«El Ministerio Público será ejercido por el Fiscal General de la
República, el Procurador General de la República, el Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos y los demás funcionarios que determine la
ley» (el subrayado es propio).
Correlativamente, el
artículo 194 de la misma Constitución dotó de funciones específicas a la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos, así:
«(…) I. Corresponde al Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos: 1º- Velar por el respeto y la garantía a los
Derechos Humanos; 2º- Investigar, de oficio o por denuncia que hubiere recibido,
casos de violaciones a los Derechos Humanos; 3º- Asistir a las presuntas
víctimas de violaciones a los Derechos Humanos; 4º- Promover recursos
judiciales o administrativos para la protección de los Derechos Humanos; 5º-
Vigilar la situación de las personas privadas de su libertad. Sera notificado
de todo arresto y cuidara que sean respetados los límites legales de la
detención administrativa; 6º- Practicar inspecciones, donde lo estime
necesario, en orden a asegurar el respeto a los Derechos Humanos; 7º-
Supervisar la actuación de la Administración Pública frente a las personas; 8º-
Promover reformas ante los órganos del Estado para el progreso de los Derechos
Humanos; 9º- Emitir opiniones sobre proyectos de leyes que afecten el ejercicio
de los Derechos Humanos; 10º- Promover y proponer las medidas que estime
necesarias en orden a prevenir violaciones a los Derechos Humanos; 11º-
Formular conclusiones y recomendaciones publica o privadamente; 12º- Elaborar y
publicar informes; 13º- Desarrollar un programa permanente de actividades de
promoción sobre el conocimiento y respeto de los Derechos Humanos; 14º- Las
demás que le atribuyan la Constitución o la ley (…)»
Ahora bien, con el
objeto de desarrollar y complementar las funciones constitucionales de la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos, la
Asamblea Legislativa emitió la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos ?LPDDH?, mediante el Decreto Legislativo número ciento ochenta
y tres, del veinte de febrero de mil novecientos noventa y dos, publicado en el
Diario Oficial número cuarenta y cinco, Tomo trescientos catorce, del seis de
marzo de mil novecientos noventa y dos.
El artículo 2 de tal ley
establece que «La Procuraduría es una
institución integrante del Ministerio Público, de carácter permanente e independiente,
con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa, cuyo objeto
será el de velar por la protección, promoción y educación de los Derechos
Humanos y por la vigencia irrestricta de los mismos» (el subrayado es
propio).
En consonancia con las
funciones constituciones atribuidas al mismo ente, el artículo 11 de la LPDDH
instituyó que «Son atribuciones del
Procurador: 1°.) Velar por el respeto y la garantía a los Derechos Humanos;
2°.) Investigar, de oficio o por denuncia que hubiere recibido, casos de
violaciones a los Derechos Humanos; 3°.) Asistir a las presuntas víctimas de
violaciones a los Derechos Humanos; 4°.)
Promover recursos judiciales o administrativos para la protección de los
Derechos Humanos; 5°.) Vigilar la situación de las personas privadas de su
libertad. Será notificado de todo arresto y cuidará que sean respetados los
límites legales de la detención administrativa; 6°.) Practicar inspecciones,
donde lo estime necesario, en orden a asegurar el respeto a los Derechos
Humanos; 7°.) Supervisar la actuación de la administración pública frente a las
personas; 8°.) Promover reformas ante los Órganos del estado para el progreso
de los Derechos Humanos; 9°.) Emitir opiniones sobre proyectos de leyes que
afecten al ejercicio de los Derechos Humanos; 10°.) Promover y proponer las
medidas que estime necesarias en orden a prevenir violaciones a los Derechos
Humanos; 11°.) Formular conclusiones y recomendaciones públicas o privadamente;
12°.) Elaborar y publicar informes; 13°.) Desarrollar un programa permanente de
actividades de promoción sobre el conocimiento y respeto de los Derechos
Humanos;» (artículo 11).
En complemento, el
artículo 12 del referido cuerpo normativo estableció:
«Además de las atribuciones contempladas en el artículo anterior, el
Procurador tendrá las siguientes: 1°.) Velar por el estricto cumplimiento de
los procedimientos y plazos legales en los distintos recursos que hubiere
promovido o en las acciones judiciales en que se interesare; 2°.) Velar por el
respeto a las garantías del debido proceso y evitar la incomunicación de los
detenidos; 3°.) Llevar un registro centralizado de personas privadas de su
libertad y de centros autorizados de detención; 4°.) Presentar propuestas de anteproyectos
de leyes para el avance de los derechos humanos en el país; 5°.) Promover la
firma, ratificación o adhesión a tratados internacionales sobre derechos
humanos; 6°.) Emitir resoluciones de censura pública contra los responsables
materiales o intelectuales de violaciones a los derechos humanos; 7°.) Procurar
la conciliación entre las personas cuyos derechos han sido vulnerados y las
autoridades o funcionarios señalados como presuntos responsables, cuando la
naturaleza del caso lo permita; 8°.) Crear, fomentar y desarrollar nexos de
comunicación y cooperación con organismos de promoción y defensa de los
derechos humanos, gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales,
tanto nacionales como internacionales y con los diversos sectores de la vida
nacional; 9°.) Emitir el reglamento para la aplicación de la presente ley y los
reglamentos internos que fueren necesarios; 10°.) Nombrar, remover, conceder
licencias y aceptar renuncias a los funcionarios y empleados de la institución;
11°.) Elaborar el proyecto de presupuesto anual y remitirlo a la instancia
correspondiente; y 12°.) Las demás que le atribuyan la Constitución o la Ley».”
NATURALEZA
DE LA ACTIVIDAD DE LA PROCURADURÍA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS, EN
EL CONTROL O CUMPLIMIENTO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
“iv. Teniendo como base el anterior contexto
histórico, es conveniente delimitar la naturaleza de la actividad de la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos, en el control o cumplimiento de protección de
los Derechos Humanos.
Conviene
señalar, entonces, que antes de la reforma constitucional de mil novecientos
noventa y uno, el artículo 191 de la Constitución emitida por la Asamblea
Constituyente, mediante el acuerdo número treinta y ocho, del quince de
diciembre de mil novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial
número doscientos treinta y cuatro, Tomo doscientos ochenta y uno, de fecha
dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres [cuya vigencia, según
su artículo 274, fue a partir del veinte de diciembre de mil novecientos
ochenta y tres]; establecía que «El
Ministerio Público será ejercido por el Fiscal General de la República, el
Procurador General de la República y los demás funcionarios que determine la
ley».
Como
se advierte, fue hasta la reforma constitucional de mil novecientos noventa y
uno que surgió la figura del Procurador para la Defensa de los Derechos
Humanos, cuyo objeto fue coadyuvar
al restablecimiento, consolidación de la paz y reconciliación de la sociedad salvadoreña.
En este orden, se
encomendó a dicho funcionario la protección, vigilancia, inspección, promoción
y educación de los derechos humanos: facultades
inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de raza, sexo,
nacionalidad, origen étnico, lengua, religión o cualquier otra condición, por
ejemplo: el derecho a la vida y a la libertad; a no estar sometido a esclavitud
ni a torturas; a la libertad de opinión y de expresión; a la educación y al
trabajo, entre otros muchos.
Es
imperativo hacer hincapié que las reformas constitucionales de mil novecientos
noventa y uno correspondieron a un especial contexto histórico y político
vivenciado en todo el territorio salvadoreño, y a una guerra civil que ocasionó
el detrimento del estado jurídico de derecho, una polarización política y
violaciones sistemáticas a prácticamente todos los derechos humanos. De
ahí que, dichas reformas, la existencia misma de la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos, y sus funciones y actividades connaturales, están conectadas con el proceso
de democratización que emprendieron las fuerzas políticas para, entre otras
cosas, asegurar la protección de los derechos humanos.
En este
sentido, las decisiones de esta institución pública que tienen por objeto la
protección de los derechos humanos y la condena de ciertas autoridades públicas
por su violación, son representativas de la función constitucional, histórica, autónoma e
independiente que se ha analizado.
En esta
línea de análisis, al examinar las funciones que el constituyente encomendó, en
el artículo 194, al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, se
advierte que las mismas no están puestas para materializar la
función administrativa, sino que, por el contrario, este catálogo de funciones,
tal como fue citado en los considerandos del Acuerdo de Reforma número uno, de
fecha veintinueve de abril de mil novecientos noventa y uno, publicado en el
Diario Oficial número setenta y ocho, Tomo trescientos once, de fecha treinta
de abril de mil novecientos noventa y uno, tenía como objeto “el restablecimiento de la paz, la
reconciliación nacional y la reunificación de la sociedad salvadoreña”.
En
otras palabras, la creación de la figura del Procurador para la Defensa de los
Derechos Humanos respondió a la necesidad de una protección autónoma,
independiente, especial, y de rango constitucional, de los derechos humanos;
actividad que no se conecta en forma alguna con el núcleo y expresión material
de la función administrativa.”
DECISIONES DE LA PROCURADURÍA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS, EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, ESTÁN EXCLUIDAS DE LA COMPETENCIA MATERIAL DE LOS
TRIBUNALES CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS
“v. La anterior contextualización
histórica y política, junto con las reformas constitucionales relacionadas y su
motivación, sirvieron de basamento para la creación de la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos, instituyéndola como un “organismo
independiente” con una función exclusiva, circunscrita a un ámbito
competencial extraordinario, que responde a una realidad vivenciada en un lapso
determinado de la historia salvadoreña, y a la necesidad de proteger a futuro
los derechos inherentes a la persona humana.
Esta
naturaleza implica que las decisiones de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos en materia de derechos humanos no se ajustan ni son representativas de la función
administrativa ordinaria ni extraordinaria que está sujeta al estamento del
derecho administrativo.
La anterior tesis viene a
confirmarse por la misma Sala de lo Constitucional de esta Corte quien, con
relación al Ministerio Público, incluyendo naturalmente a la Procuraduría para
la Defensa de los Derechos Humanos, ha referido lo siguiente: «(…) al Ministerio Público por
medio de la Procuraduría General de la República, corresponde la defensa de los
incapaces, de los trabajadores y sus asociaciones gremiales, así como de los
económicamente débiles; defensa que realiza en dos fases: una de investigación
y conciliación, la cual puede culminar ya sea que la parte obligada se allane
al reclamo que se le hace o que llegue a una transacción con la parte
demandante; y una en que actúa como abogado del incapaz, del trabajador, del
sindicato o del económicamente débil, y ocurre en representación de éste ante
el tribunal competente ejercitando la acción correspondiente. Finalmente,
a través de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, de manera
permanente, vela por el respeto y promoción de los derechos de las personas.
Por último, es importante resaltar el rango que al Ministerio Público
se le confiere dentro de la norma primaria, colocándolo en el mismo plano que
las más altas instituciones del Estado, tomando en cuenta particularmente que
su desarrollo normativo aparece posteriormente a la de los Órganos Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. Esto permite afirmar su completa autonomía con relación a
los otros poderes estatales, lo cual significa que su naturaleza institucional
no puede incardinarse dentro del capítulo II, título VI de la Constitución que
se refiere al Ejecutivo, ni tampoco forma parte de la estructura del
Órgano Judicial, aun cuando ejerza la más amplia gama de sus funciones ante los
juzgados y tribunales que lo integran» (Inconstitucionalidad 2-2005.
Sentencia de las diez horas y treinta y cinco minutos del veintiocho de marzo
de dos mil seis).
En
este mismo sentido, la función constitucional de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos y la imposibilidad de asumirla como parte de la función administrativa,
era un postulado que ya se avistaba en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante
Decreto Legislativo número ochenta y uno del catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho.
«Corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa el
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad
de los actos de la Administración
Pública. Para los efectos de esta ley se entiende por Administración
Pública: a) el Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones
autónomas, semiautónomas y demás entidades descentralizadas del estado; b) los
Poderes Legislativo y Judicial y los
organismos independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos
administrativos; y, c) el Gobierno local» (el subrayado es propio).
Como se advierte, la
LJCA derogada ya reconocía la existencia de funciones públicas estatales diferentes
a la legislativa, judicial y administrativa, refiriéndose a los ya mencionados
“organismos independientes”. La lógica legislativa radicaba, entonces, en que
las decisiones de tales organismos podían someterse al control contencioso
administrativo siempre y cuando implicaran materialización
extraordinaria de la función administrativa. Sin embargo, si la decisión
que se intentara someter a control en el caso concreto, era producto del
ejercicio de la función constitucional de tales organismos independientes,
estaba excluido, de origen, el control contencioso administrativo.
Ahora
bien, la LJCA vigente, emitida mediante el Decreto Legislativo número
setecientos sesenta, de fecha veintiocho de agosto de dos mil diecisiete,
publicada en el Diario Oficial número doscientos nueve, Tomo cuatrocientos diecisiete, de fecha nueve de
noviembre de dos mil diecisiete; posee normas análogas que
evidencia que las decisiones de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos, en materia de derechos humanos, están excluidas de la competencia
material de los tribunales contenciosos administrativos.”
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS SE CIRCUNSCRIBE AL CONTROL JUDICIAL DE ACTUACIONES
Y OMISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SUJETAS AL DERECHO ADMINISTRATIVO
“El
artículo 1 de la LJCA vigente establece lo siguiente: «La Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para
conocer de las pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la
Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo (…)» (el
subrayado es propio).
Por su parte, el
artículo 3 del mismo cuerpo normativo prescribe: «En la Jurisdicción Contencioso Administrativa podrán deducirse
pretensiones relativas a las actuaciones y omisiones administrativas
siguientes: a) Actos administrativos; b) Contratos administrativos; c)
Inactividad de la Administración Pública; d) Actividad material de la
Administración Pública constitutiva de vía de hecho; (…)».
Con relación a los “actos administrativos” que
pueden ser objeto de control judicial, el artículo 4 de la LJCA regula lo
siguiente: «Podrán deducirse pretensiones
derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y presuntos. Procederá la
impugnación tanto de los actos definitivos como de los de trámite. Los actos de
trámite podrán impugnarse de manera autónoma de los actos definitivos cuando
pongan fin al procedimiento haciendo imposible su continuación, decidan
anticipadamente el asunto de que se trate o cuando produzcan indefensión o un daño
irreparable».
Esta precisión
legislativa debe integrarse con la regulación contenida en el artículo 21 de la
ley de procedimientos administrativos, que refiere que un acto administrativo
es “(…) toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o
deseo, productoras de efectos jurídicos, dictada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa
(…)” (el resaltado es propio).
Las
normas citadas son claras e inequívocas en establecer que la competencia de los
tribunales contencioso
administrativos se circunscribe al control judicial de actuaciones y omisiones de la
Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo.”
PROCEDE
DECLARATORIA DE IMPROPONIBILIDAD, AL CONSTITUIR, DECISIONES IMPUGNADAS EXPRESIÓN
AUTÉNTICA DE FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS INHERENTES
A LA PERSONA HUMANA, ENCOMENDADA A LA PROCURADURÍA PARA LA DEFENSA DE LOS
DERECHOS HUMANOS
“vi. En lo que importa al presente
caso, en aplicación de cada una de las premisas establecidas en los apartados
anteriores, la actuación impugnada por la parte apelante en la primera
instancia: (a) no es producto del ejercicio extraordinario
de la función administrativa que puede realizar la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos; (b) no está sujeta al estamento del derecho
administrativo, puesto que no se rigen por sus principios, normas, reglas e
instituciones particulares; (c) por el contrario, tal actuación se identifica
ineludiblemente con la función constitucional de protección de los derechos
humanos.
No
debe perderse de vista que por medio de la resolución de las diez horas del veintidós de julio de dos
mil veinte —resolución que la apelante considera una actuación sometida al
derecho administrativo—, se dio por establecida la afectación del derecho al
honor o reputación, por imputaciones falsas y difusión arbitraria que lesionan
la integridad moral de la persona, en perjuicio de la licenciada PRECM. Además,
se declaró como responsable de la referida vulneración a la Jueza de Menores de
San Vicente, licenciada MDCOA, generándose la “recomendación” respectiva.
Correlativamente, la omisión que se sometió a
control ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo, consistía en que el
Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos no había notificado decisión
alguna sobre un recurso de apelación interpuesto contra la resolución anterior.
En este orden, dado que el contexto de las
referidas resolución y omisión, es la investigación y pronunciamiento sobre un
caso de violación a derechos humanos, tales actuaciones no son aplicativas del estamento del derecho administrativo,
sino expresión material de la función constitucional relativa a “la protección de los derechos inherentes a
la persona humana”.
vii. En este punto es importante mencionar que la parte
apelante argumentó que las referidas resolución y omisión ocasionaron una afectación negativa en su esfera
jurídica, puesto que se ordenaron (en la resolución) medidas para evitar la
vulneración a los derechos humanos de las personas que laboran el juzgado que
preside y, además, se remitió un informe a la Dirección de Investigación
Judicial de la Corte Suprema de Justicia. Así, la recurrente estimó que ello «autoriza su impugnación y anulación ante la
autoridad jurisdiccional» (folio 7 vuelto).
Al respecto, esta
Sala tiene a bien acotar que el ejercicio de la función constitucional
encomendada a la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, per
se, no produce una sanción administrativa o cualquier otro tipo de acto
de gravamen susceptible de control ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
En el presente caso,
la remisión de un oficio a la Sección de Investigación Judicial de la Corte
Suprema de Justicia, informado sobre la vulneración al derecho al
honor o reputación, por imputaciones falsas y difusión arbitraria que
lesionaron la integridad moral de determinada persona, junto con la
declaratoria de responsabilidad de la recurrente, entre otros, con el objetivo de que tal oficina
actué de acuerdo a su competencia legal ante violaciones de derechos humanos, representa una simple denuncia o noticia de la probable
comisión de infracciones administrativas en el marco del régimen disciplinario
de la carrera judicial. Y este acto
informativo supone, en última instancia, una simple noticia o aviso y no una orden de
condena administrativa. Así, puestos en conocimiento los hechos, la autoridad
administrativa podría valorar la procedencia, o no, del inicio de un
procedimiento administrativo sancionador (no de una condena).
Si el procedimiento
inicia, a partir de la decisión administrativa que causaría el agravio sería la
decisión final de este procedimiento sancionador. El control contencioso se
dirigiría, entonces, contra ese acto administrativo producto del ejercicio de
la potestad sancionadora.
Sin embargo, la parte
recurrente avista un agravio susceptible de control contencioso administrativo
respecto de actuaciones que no son de naturaleza administrativa (resolución y
omisión de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos) y, además, vislumbra
un perjuicio por la sola puesta en conocimiento de un hecho a la Sección de
Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia.
Es sobreabundante
manifestar que el eventual inició de un procedimiento sancionador no causa
ningún agravio a una persona, sino, por el contrario, constituye una garantía
necesaria pues el artículo 14 de la Constitución prescribe «(...) la autoridad administrativa podrá
sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso,
las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas (...)» (el
subrayado es propio).
Consecuentemente, los hechos advertidos
por la parte apelante no justifican, de ninguna forma, el control contencioso
administrativo en el presente caso.
viii. También la parte apelante manifestó que «(…) las decisiones de la PDDH están
enmarcadas en la verificación del ejercicio de la potestad disciplinaria a [su] cargo (…) sobre el personal que labora en
la sede del Juzgado que ella preside (…) relativa al régimen del personal de la
Administración Pública y su conformidad con el respeto a los Derechos Humanos.
Es decir, se trató de la verificación de una supuesta violación a Derechos
humanos en la gestión del talento humano a la orden del Órgano Judicial que,
como se ha indicado (…) es una función propia de la Administración Pública (…)
Entonces, es claro que el caso en estudio se ajusta a una de las funciones de
la PDDH de “supervisar la actuación de la Administración Pública frente a las
personas” (…) y de “investigar de oficio o por denuncia que hubiere recibido,
casos de violaciones a los Derechos Humanos” (…) Sus decisiones tienen tal
idoneidad que han incidido directa e inmediatamente en la esfera jurídica de
sus destinatarios (…) capaces de vulnerar incluso un derecho o una garantía,
como ha ocurrido en el caso, lo que autoriza su impugnación y anulación ante la
autoridad jurisdiccional (…)»
Según la parte
apelante, el hecho de que la actividad de protección de los derechos humanos
ejercida por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, se haya
desplegado sobre una actividad administrativa del Órgano Judicial (la
disciplinaria), convierte en administrativa, también, la actividad de la primera
autoridad.
Al respecto, este
Tribunal ratifica el argumento de la apelante relativo a que la actividad de
gestión del talento humano del personal adscrito al Órgano Judicial es función administrativa. No
obstante, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos no controló
tal actividad en aplicación del derecho administrativo, pues no se instituye
como un órgano ordinariamente administrativo, con facultades revisoras y de
control de legalidad, que actúa en un sistema de recursos administrativos o de
mecanismos extraordinarios de revisión de los requisitos de validez y eficacia
de las actuaciones y omisiones de naturaleza administrativa. Ergo, sus
actuaciones, propias de su función autónoma, independiente y constitucional,
aunque hayan tenido por objeto de revisión la actividad disciplinaria del
Órgano Judicial, no son extensión alguna de tal actividad administrativa, ni
comparten la misma naturaleza.
La potestad
administrativa sancionadora ejercida por el Órgano Judicial tiene por objeto la
investigación y sanción de todas aquellas conductas constitutivas de
infracciones administrativas predeterminadas en el ordenamiento jurídico de
naturaleza administrativa. Por el contrario, la Procuraduría para la Defensa de
los Derechos Humanos aplica su función constitucional protectora de los
derechos humanos. Esta última institución no realiza juicios de subsunción de
hechos en infracciones administrativas, ni posee la potestad para aplicar
sanciones administrativas, ni mucho menos declarar legales o ilegales sanciones
previamente determinada.
ix. Por otra parte, la parte recurrente presenta, en su argumentación,
una suerte de teoría residual del control contencioso administrativo. En
concreto, propone que, si la actividad de
la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos no es constituyente,
legislativa, ni jurisdiccional; ergo, debe ser administrativa.
Adicionalmente, la
apelante agregó que en la resolución emitida por la Cámara de lo Contencioso
Administrativo no es posible evidenciar un criterio que objetivamente excluya
el caso del derecho administrativo; asimismo, afirmó que el rechazo de la
demanda de la primera instancia es incompatible con los principios propios del
Estado de Derecho, al admitir una categoría de actos jurídicos exentos del
control jurisdiccional.
Al respecto, este
Tribunal considera necesario recordar que la competencia material de los
tribunales contencioso administrativos no obedece a un criterio negativo y
residual; en otras palabras, lo que estos tribunales pueden conocer
como objeto de control judicial, incluida esta Sala, no es un asunto jurídico incierto, irresoluto o indefinido que por
exclusión adquiera el carácter material de actividad administrativa. La
competencia material en este orden jurisdiccional, lejos de asentarse en un
remanente, se yergue sobre un claro objeto de control: las actuaciones y
omisiones administrativas producto del ejercicio de la función administrativa,
esto es, actos administrativos, contratos administrativos, actividad material
constitutiva de vía de hecho, inactividad material y reclamaciones de
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
Sumado a lo anterior,
la “supuesta” falta de control jurisdiccional de una determinada actividad de
ninguna forma puede constituir una justificación para que un juez, sin la
competencia material para conocer del caso, se arrogue la potestad para juzgar
dicha actuación. Lo contrario implicaría una arbitrariedad, una crasa violación
al principio de legalidad y la afectación inmediata de la seguridad jurídica,
dado que los Tribunales, al igual que todas las instituciones de orden público,
ejercen su competencia con base en el principio de legalidad instaurado en el
artículo 86 inciso 3° de la Constitución que prescribe «Los funcionarios del Gobierno son delegados
del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley».
En este orden de
ideas, los tribunales aplican su jurisdicción, no bajo un criterio negativo y
residual, pues ello implicaría arbitrariedad e ilegalidad; sino, bajo un
criterio objetivo, esto es, su competencia material predeterminada por el
legislador. De ahí que no es de recibo el argumento de la parte recurrente en
cuanto que las actuaciones de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos, ejercidas en cumplimiento del mandato constitucional de la protección
de los derechos inherentes a la persona humana, al no poder catalogarse como
una función constituyente, legislativa o jurisdiccional, debe incluirse en la
materia administrativa.
Adicionalmente, la supuesta
inexistencia de control jurisdiccional de las decisiones de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos, en sede contencioso administrativa de
cara a juzgar las resoluciones del mencionado organismo independiente; es un
argumento que se desvanece frente al principio de legalidad pues es el
legislador el que determina cuál es la competencia material de cada tribunal, y
en este caso, el artículo 1 de la LJCA vigente ha establecido que «La
Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para conocer de las
pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración
Pública sujetas al Derecho Administrativo (…)» (el subrayado es
propio).
4. Por todo lo dicho, las decisiones impugnadas ante la
Cámara de lo Contencioso Administrativo constituyen expresión auténtica de la
función constitucional de protección de los derechos inherentes a la persona
humana, encomendada a la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos,
la que no puede considerarse, de ninguna manera, una actuación u omisión
administrativa y, por ende, controlable en el orden de la jurisdicción
contencioso administrativo.
En conclusión, este Tribunal considera que no existe, en la
resolución recurrida, la alegada errónea interpretación y aplicación de los
artículos 1, 3, 11, 13 inciso 2° y 34 de la LJCA, 2 de la Ley de Procedimientos
Administrativos —LPA—, 194 de la Constitución de la República —Cn— y 1, 2, 3 y
siguientes de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
—LPDDH— «(…) respecto de un presupuesto
procesal objetivo y la competencia del Tribunal, esto es sobre la materia a la
que pertenecen los actos administrativos impugnados, lo que constituye una
infracción en la selección, interpretación y aplicación de las normas sobre los
presupuestos procesales y la admisión a trámite de la demanda, vulnerando
garantías reconocidas en la Constitución (…)» (folio 4 frente).”