PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY

ASAMBLEA LEGISLATIVA AL PRODUCIR UNA FUENTE NORMATIVA, DEBE HACERSELO DE ACUERDO CON LOS PROCEDIMIENTOS QUE LA CONSTITUCIÓN DETERMINA, SU FUNCIÓN TAMBIÉN ES LIMITADA FORMAL Y MATERIALMENTE

"V. El principio democrático y deliberativo en el procedimiento de formación de ley.

 En nuestro ordenamiento jurídico la Constitución se concibe como la expresión de la soberanía popular (art. 83 Cn.) y su contenido está integrado esencialmente por el reconocimiento de la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado y los derechos fundamentales derivados de esa condición (art. 1 Cn.). Desde esa perspectiva, la Constitución es la expresión de los cánones ético-jurídicos sobre los cuales la comunidad, a partir del pluralismo, ha logrado encontrar un cierto grado de consenso, hasta el punto de incorporarlos en el documento normativo rector de la organización y funcionamiento del Estado[1]. De esto deriva que en El Salvador rige un concepto normativo de Constitución, como norma jurídica superior que es el parámetro de validez del resto de fuentes normativas del ordenamiento, con aptitud para regular y limitar, en su forma y contenido, la producción de normas infraconstitucionales y de actos y omisiones de particulares y entidades estatales.  En cuanto a los aspectos de forma, esto implica que la producción de una fuente normativa debe hacerse necesariamente por los órganos competentes y de acuerdo con los procedimientos que la Constitución determine, mientras que los materiales aluden a que la Ley Suprema prefigura el contenido de las normas jurídicas. De esta manera, puesto que la Asamblea Legislativa es el órgano competente para emitir leyes en sentido estricto, su función también es limitada formal y materialmente, lo que adquiere relevancia por su composición pluralista y su carácter representativo.

[1] Ej., sentencia de 3 de junio de 2005, inconstitucionalidad 53-2003."

PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y PLURALISTA MANIFESTADOS EN LA CONFORMACIÓN, TOMA DE DECISIONES Y ACTOS LEGISLATIVOS

"En lo que concierne a los vicios formales en la actividad legislativa, la configuración constitucional del procedimiento de elaboración de leyes se encuentra determinada por la consagración de los principios democrático y pluralista (art. 85 Cn.), que se reflejan en la conformación de la Asamblea Legislativa y en su funcionamiento[1]. El respeto a dichos principios se manifiesta en el cumplimiento de las propiedades definitorias de la institución legislativa: la representación, la necesaria deliberación, la regla de las mayorías para la adopción de las decisiones y la publicidad de los actos legislativos. La infracción de cualquiera de estos supuestos produce como consecuencia inevitable la existencia de vicios en la formación de la ley, lo que afecta la validez de la decisión que en definitiva se adopte, independientemente de su contenido[2].

Por otra parte, los principios mencionados se concretizan en todas las fases del procedimiento citado: (i) fase de iniciativa de ley (art. 133 Cn.); (ii) fase legislativa (arts. 131 ord. 5°, 134 y 135 Cn.); (iii) fase ejecutiva, que comprende la sanción y promulgación (arts. 135, 137, 138, 139 y 168 ord. 8° Cn.); y (iv) fase de publicación, que da a lugar al plazo establecido para la obligatoriedad de la ley (art. 140 Cn.)[3]. En cuanto a la fase legislativa, se ha explicado que “[…] la voluntad parlamentaria únicamente puede formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas”[4]. En la actividad legislativa el debate y la libre discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a los diferentes grupos con representación política exponer y defender distintas posiciones y opciones sin presiones indebidas, lo que posibilita el parlamentarismo democrático.

Como en la fase legislativa quedan comprendidos los trabajos y discusiones de las comisiones pertinentes, su labor no puede ser simplemente omitida. Las comisiones legislativas cumplen un rol destacado en el proceso de formación de la ley, pues aprueban los dictámenes de los proyectos que posteriormente serán conocidos y discutidos en el pleno de la Asamblea Legislativa, como lo estatuye el art. 76 inc. 1° del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa (RIAL). En consecuencia, este tribunal puede controlar la constitucionalidad de un decreto por vicios de forma cuando dicha autoridad haya aprobado, interpretado auténticamente, reformado o derogado una ley sin que exista por regla general un dictamen favorable de la comisión correspondiente[5].

No obstante, la exigencia de discusión del proyecto en una comisión legislativa no opera en forma definitiva, como si se tratare de una condición absoluta. En algunos casos, es posible que esté justificado omitir el dictamen favorable para que el proyecto de ley pueda ser considerado por el pleno legislativo cuando se imponga la urgencia de aprobarlo por razones comprobadas. En tal supuesto, en tanto que la dispensa de trámite es la excepción al procedimiento legislativo ordinario, la Asamblea Legislativa tiene la carga de argumentar por qué fue necesario e ineludible suprimir esa etapa y debe demostrar que en su pleno existió o se posibilitó una discusión sobre la urgencia de la aprobación del proyecto de ley. En caso contrario, habría un vicio de formación y el decreto legislativo sería inconstitucional[6].

[1] Ej., sentencia de 30 de noviembre de 2011, inconstitucionalidad 11-2010.

[2] Ej., sentencia de 14 de noviembre de 2016, inconstitucionalidad 67-2014.

[3] Véase la sentencia de inconstitucionalidad 67-2014, citada en la nota anterior.

[4] Sentencia de 30 de junio de 1999, inconstitucionalidad 8-96.

[5] Sobre este punto, véase la resolución de 6 de junio de 2011, inconstitucionalidad 15-2011, y sentencia de inconstitucionalidad 67-2014, ya referida.

[6] Sentencia de inconstitucionalidad 67-2014, antedicha, así como sentencia de 7 de octubre de 2020, controversia 5-2020." 

DISPOSICIÓN IMPUGNADA  FUE APROBADA POR EL PLENO LEGISLATIVO CON DISPENSA DE TRÁMITE SIN HABER JUSTIFICADO LA URGENCIA QUE EXISTÍA PARA ELLO, SIN DELIBERACIÓN DE LOS DIPUTADOS PRESENTES SOBRE ELLO.

"VI. Resolución del motivo de la controversia.

Corresponde determinar si el D. L. n° 807/2020 fue aprobado por el pleno legislativo con dispensa de trámite presuntamente sin haber justificado la urgencia que existía para ello, en vulneración a los principios de contradicción, libre debate y discusión propia de la actividad legislativa (arts. 85 y 135 Cn.). Consta en el resumen de la sesión plenaria ordinaria n° 143, realizada del 22 al 24 de diciembre de 2020[1], que una vez aprobada la incorporación de la pieza de correspondencia 6A por solicitud de diputados del grupo parlamentario de ARENA, se pidió su lectura y dispensa de trámite a las 5 horas con 28 minutos del día 24 de diciembre de 2020, aprobándose la dispensa con 53 votos a las 5 horas con 43 minutos de ese mismo día y un minuto después el fondo del decreto.

            Como se observa, para la dispensa de trámite del proyecto únicamente se dio lectura a la pieza que lo contenía y de manera casi inmediata —15 minutos después, incluyendo el tiempo utilizado para la lectura— se pasó a su votación y aprobación, sin explicar ni argumentar al pleno de la Asamblea Legislativa las razones de urgencia que existían para solicitarla y, por ende, no hubo ningún tipo de deliberación de los diputados presentes sobre ello. Esto implicó que ni los diversos grupos parlamentarios ni el diputado no partidario que se encontraba presente en la plenaria contaban con las razones para decidir sobre la necesidad de aprobar la dispensa y que, al no haber pasado la iniciativa por todas las etapas del procedimiento ordinario de formación de ley a que se refiere la Constitución y el RIAL, tampoco contaban con la información para realizar un análisis reflexivo y valoraciones jurídicas, políticas y económicas sobre el contenido del proyecto por el que votaron. De esta manera, el D. L. n° 807/2020 no fue resultado del debate democrático que debe existir o propiciarse en un órgano de naturaleza representativa y pluralista como la Asamblea Legislativa.

            Como se dijo anteriormente, de acuerdo con el principio democrático que fundamenta la labor legislativa, cuando se utiliza el mecanismo de dispensa de trámite se debe justificar expresa y objetivamente la situación de urgencia que la motiva, lo que no se cumple con la sola lectura de la moción y del proyecto en el pleno ni con la suposición de que la justificación se encuentra implícita por las circunstancias fácticas, asumiendo que todos conocen el hecho o situación que se pretende regular por lo descrito en los considerandos del documento, así como tampoco se cumple y convalida con la votación y aprobación unánime o por la mayoría de diputados respectiva.

            Al contrario, para la justificación de la dispensa es preciso que el o los diputados proponentes expongan las razones que llevan a calificar un asunto como notoriamente urgente, por ejemplo, argumentando la existencia de determinados hechos de naturaleza extraordinaria que vuelvan imperativo la aprobación de la normativa y la necesidad apremiante que no permite esperar el trámite legislativo ordinario, proporcionando datos comprobables, explicando la finalidad que se persigue y las consecuencias e implicaciones que esto conllevará en un sentido u otro. Nada de esto ocurrió en el caso del D. L. n° 807/2020, pues la dispensa de trámite se aprobó sin justificación alguna por parte del pleno bajo la presunción de que se sobreentendía la necesidad de la ley por el evidente retraso del Ministerio de Hacienda en hacer las transferencias de los recursos provenientes del FODES a las municipalidades, es decir, que estaba tácitamente justificada y que ello eximía de verter argumentos para fundamentar la urgencia del proyecto de ley, evitando así los análisis y discusiones correspondientes sobre su contenido. Por todo lo expuesto, el referido decreto será declarado inconstitucional.

[1] Disponible en https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/resumen/C834E1B4-B395-49D4-99DF-085FDC406BF1.pdf. El registro de audio y video de la sesión plenaria ordinaria n° 143 se encontraba alojado en el canal de YouTube de la Asamblea Legislativa en https://www.youtube.com/watch?v=ooilenRIBRY, pero este ya no puede ser consultado porque precisamente ese segmento de la plenaria ha sido borrado de la cuenta por la Asamblea."

EFECTOS DE LA SENTENCIA: DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL POR VICIOS DE FORMA, ES DECIR QUE NO SURTIRÁ EFECTO JURÍDICO ALGUNO

"VII. Efectos de la sentencia.

En tanto que se ha constatado que el D. L. n° 807/2020 es inconstitucional por vicios de forma, porque la Asamblea Legislativa no justificó la urgencia de la dispensa de trámite con que se aprobó, este no surtirá efecto jurídico alguno, por lo que los recursos asignados mediante los D. L. n° 650/2020 y n° 728/2020 no podrán ser utilizados en el porcentaje y para los fines que se establecía en el decreto vetado."