CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
PROYECTO DE LEY ES
APROBADO POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y ESTA LO TRASLADA AL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA, PARA SER SANCIONADO Y MANDADO A PUBLICAR EN EL DIARIO OFICIAL O
PUEDE SER VETADO POR RAZONES DE INCONVENIENCIA O DE INCONSTITUCIONALIDAD
"1. En
un escenario ideal, cuando un proyecto de ley es aprobado por la Asamblea
Legislativa y esta lo traslada al Presidente de la República, debe ser
sancionado y mandado a publicar en el Diario Oficial en un período no mayor a
10 días hábiles (art. 135 inc. 1° Cn.). Sin embargo, puede ocurrir que este
último tenga objeciones al proyecto y que lo observe o lo vete (art. 137 incs.
1° y 3° Cn.). El veto es un mecanismo de control interorgánico que el
Presidente de la República puede utilizar para rechazar un proyecto de ley
aprobado por la Asamblea Legislativa, por razones de inconveniencia o de
inconstitucionalidad[1].
Cuando es por inconveniencia, el veto refleja un desacuerdo político con el
proyecto de ley, considerando las necesidades u orientación política del
gobierno, mientras que el veto por inconstitucionalidad presupone un desacuerdo
sobre la interpretación de la Constitución[2].
[1] Ej., sentencia de 21 de diciembre de 2007, inconstitucionalidad
15-2003.
[2] Ej., sentencia de 25 de octubre de 1990, controversia 1-90."
VETOS POR
INCONVENIENCIA E INCONSTITUCIONALIDAD SE SUPERAN CON MAYORÍA LEGISLATIVA
CALIFICADA ORDINARIA
"A diferencia
de lo que sucede con las observaciones a un proyecto de ley que se superan
por mayoría legislativa simple (43 votos) (art. 137 inc. 3° Cn., en relación
con el art. 123 inc. 2° Cn.), los vetos por inconveniencia e
inconstitucionalidad se superan con mayoría legislativa calificada ordinaria,
es decir, con la ratificación de al menos 2/3 de los diputados electos (56
votos), luego de lo cual el proyecto de ley se envía al Presidente para su
sanción y publicación (art. 137 inc. 2° Cn.). No obstante, cuando se trate de
la superación de un veto por inconstitucionalidad, dicho funcionario también
tiene la opción de elevar el caso ante la Corte Suprema de Justicia —que a su
vez debe remitirlo a esta sala— dentro de los 3 días hábiles siguientes a su
recepción, para que sea este tribunal el que decida si el proyecto es constitucional
o no en un plazo que no excederá de 15 días hábiles posteriores[1].
[1] Sobre las posturas del Presidente, véase el art. 138 Cn. y la
resolución de admisión de 23 de noviembre de 2018, controversia 1-2018."
INTERVENCIÓN DE LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL
PARA SOLUCIONAR EL DEBATE DE INCONSTITUCIONALIDAD
"Las diferencias entre ambos tipos de veto indican que la Sala de lo
Constitucional solo interviene para zanjar el debate abierto por el desacuerdo
institucional cuando se origina en razones de inconstitucionalidad o, mejor,
cuando existe un desacuerdo en cuanto a la interpretación de disposiciones
constitucionales. La razón es que, en tal caso, existiría un parámetro de
control de constitucionalidad, lo que lo convertiría en un control
jurídico-constitucional, materia en la que este tribunal es el intérprete
último[1], no así cuando el veto es por inconveniencia, en el que las razones son
extra constitucionales, es decir, de naturaleza estrictamente política,
desvinculada del orden jurídico constitucional.
[1] Ej., resolución de 27 de abril de 2011, inconstitucionalidad
16-2011."
CUANDO UN PROYECTO
DE LEY ES VETADO, PERO NO SE CUMPLE EL PLAZO ESTABLECIDO PARA SU DEVOLUCIÓN,
ESTE DEBE SER PUBLICADO
"A. El
primer caso se relaciona con lo señalado en el art. 137 inc. 1° Cn., cuando el
Presidente de la República veta un proyecto de ley, pero no lo devuelve a la
Asamblea Legislativa en el plazo de los 8 días hábiles siguientes al de su
recibo. En este supuesto la Constitución prevé que el proyecto se tendrá por
sancionado y el funcionario mencionado tendrá la obligación de mandarlo a
publicar como ley. Lo que no determina expresamente es qué ocurriría si el
Presidente no cumple con esa obligación. Pero, en interpretación sistemática de
los arts. 137 incs. 1° y 3° y 139 Cn., la respuesta es que en ese caso será el
Presidente de la Asamblea Legislativa quien deberá publicar el proyecto en el
Diario Oficial (art. 139 Cn.)[1].
[1] Al respecto, véase la sentencia de 23 de enero de 2019,
controversia 1-2018."
CUANDO EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA RECIBE UN PROYECTO DE LEY RATIFICADO POR LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA, QUE FUE OBSERVADO O VETADO POR INCONVENIENCIA, ESTE NO PUEDE SER
VETADO POR INCONSTITUCIONAL
"B. Por otra parte, en el art. 137 incs. 2° y 3°
Cn. no se prevé explícitamente si cuando el Presidente de la República recibe
un proyecto de ley ratificado por la Asamblea Legislativa que fue observado o
vetado por inconveniencia, puede vetarlo por inconstitucional, a pesar de que
no lo hizo en la primera oportunidad de la que dispuso. La respuesta es que
ello no es posible, pues si se admite la posibilidad de vetos continuos debe
admitirse también que las razones del veto sean sucesivas, esto es, que se
exponga una a la vez en distintas objeciones presidenciales al proyecto de ley[1]. Esto dificultaría o impediría la labor
legislativa e incluso podría ser una medida usada para retrasar la
incorporación de normas al sistema de fuentes de Derecho. Por tal razón, el
Presidente de la República debe expresar simultáneamente —es decir, en un único
veto—, las razones de inconveniencia e inconstitucionalidad que tenga contra el
respectivo proyecto de ley, porque de lo contrario los vetos sucesivos serían
declarados improcedentes. En todo caso, si en la práctica se diera el supuesto
de veto mixto, la Sala de lo Constitucional solo se pronunciaría sobre el veto
por razones de inconstitucionalidad, ya sea por forma o contenido (art. 183
Cn.), porque, como se ha explicado, sería el único sobre el que habría un parámetro
para enjuiciar la constitucionalidad del proyecto de ley[2].
[1] Al respecto, véase la sentencia de controversia 1-2018, citada en
la nota anterior.
[2] Ej., resolución de 18 de mayo de 2004, controversia 1-2004."
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL SOSTIENE QUE LA DEVOLUCIÓN QUE HACE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA AL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PROYECTO RATIFICADO, EL CUAL HABÍA SIDO
VETADO POR EL MISMO, TIENE COMO FINALIDAD PERMITIRLE QUE RECONSIDERE SU VETO
" C. Un
tercer aspecto es el propósito de la devolución al Presidente de la República
del proyecto cuyo veto por inconstitucionalidad ha sido superado. El art. 138
Cn. estatuye que cuando la Asamblea Legislativa supera este veto con la mayoría
necesaria, el Presidente debe dirigirse a la Corte Suprema de Justicia. Una
interpretación adecuada de esta disposición indica que dicho funcionario no es
un mero intermediario entre la Asamblea Legislativa y esta sala, pues, si así
fuera, la ratificación del proyecto vetado sería condición suficiente para
generar la controversia constitucional y bastaría con que sea la Asamblea
Legislativa la encargada de su remisión. Por ello, en la jurisprudencia
constitucional se ha sostenido que la devolución que del proyecto ratificado se
hace al Presidente de la República tiene como finalidad permitirle que
reconsidere su veto y que, en caso de aceptar las razones aducidas por el
Legislativo con que pretende justificar su constitucionalidad, ceda en su
postura y opte por sancionarlo y mandarlo a publicar, evitando elevar la
controversia ante este tribunal.
Lo que esta
interpretación pretende es permitir que el Presidente de la República y la
Asamblea Legislativa finalicen el conflicto mediante mecanismos dialógicos y
que se minimicen las posibilidades de roces institucionales[1]. Recuérdese que el sistema de frenos y
contrapesos, que parte del principio de separación orgánica de funciones, ayuda
a que las iniciativas normativas se moderen, se maticen y se enriquezcan con
puntos de vista diversos. Se trata del ideal de un sistema de gobierno “a
través de la discusión”, en los que los resultados se alcanzan luego de un
amplio proceso de deliberación pública[2].
[1] Sentencia de la controversia 1-2018, antedicha.
[2] Sobre este tema, puede consultarse a Roberto Gargarella, “El nuevo
constitucionalismo dialógico frente al sistema de los frenos y contrapesos”,
en Por una Justicia Dialógica. El Poder Judicial como promotor de la
deliberación democrática, 1ª ed., 2014, pp. 137 y 138."
CUANDO EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA OMITA DIRIGIRSE ANTE LA SALA, EN EL CASO QUE LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA RATIFIQUE EL PROYECTO DE LEY VETADO POR ÉL MISMO, SERÁ LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA QUIEN DEBERÁ REMITIR EL EXPEDIENTE A DICHA SALA
"D. Finalmente, cabe mencionar que en el art. 138 Cn.
no se regula la forma de proceder en caso de que el Presidente de la República
omita dirigirse ante esta sala cuando la Asamblea Legislativa haya ratificado
el proyecto de ley que el Presidente vetó por razones de inconstitucionalidad.
En esta hipótesis, la Asamblea Legislativa deberá ser quien haga la remisión
del expediente dentro del mismo plazo del que aquel dispone, es decir, 3 días
hábiles, contados a partir del siguiente a aquel en que venció el plazo del que
originalmente disponía el Presidente de la República. La razón es que la
función legislativa no puede paralizarse durante un margen temporal excesivo,
aun cuando se trate de un único proyecto de ley, pues así lo exige la
regularidad funcional de ese órgano estatal. Para que esto sea operativo, el
Presidente deberá informar en todo caso a la Asamblea Legislativa de la
remisión de la controversia y deberá entenderse que la falta de informe
equivale a la falta de remisión[1].
[1] Ej., sentencia de la
controversia 1-2018, previamente citada."
REGULACIÓN SOBRE ASPECTOS PROCEDIMENETALES EN EL TRÁMITE DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, COMO
PROCESO JURISDICIONAL
"3. La
controversia constitucional que se suscita entre la Asamblea Legislativa y el
Presidente de la República es, en puridad, un proceso jurisdiccional[1]. Sin embargo, en tanto que la regulación que al
respecto hace el art. 138 Cn. no es exhaustiva y que la Ley de Procedimientos
Constitucionales (LPC) carece de una regulación sobre su trámite, deben
definirse algunos aspectos procedimentales.
A. El turno de
las audiencias que se conceden en el proceso de controversia constitucional
comienza por quien la promueve, es decir, el Presidente de la República. Le
sigue a continuación la Asamblea Legislativa. La duración de cada una de las
audiencias es de 10 días hábiles por regla general. Aquí es preciso aclarar
que, aunque este plazo no está previsto en la Constitución, esta sala ha
interpretado que se trata del mismo plazo previsto en la LPC para el proceso de
inconstitucionalidad aplicado análogamente. El art. 7 LPC establece que el
plazo que se le concede a la autoridad demandada en una inconstitucionalidad es
de 10 días hábiles, de modo que por aplicación analógica de tal disposición se
ha arribado a la conclusión de que la Asamblea Legislativa cuenta con ese mismo
plazo para contestar la audiencia que se le ha concedido, a fin de que
justifique las razones que le llevaron a superar el veto presidencial. El
criterio que justifica la aplicación analógica de la referida disposición legal
es que en la controversia, a semejanza de la inconstitucionalidad, la autoridad
demandada debe justificar la defensa del objeto de control. Y, por razones de
igualdad procesal, ese mismo plazo de 10 días hábiles también debe concederse
al Presidente de la República. La regla anterior debe entenderse en
situaciones de normalidad, pero puede ser variada ante eventos de urgencia que
requieran de una más rápida resolución de la controversia.
B. El
Presidente de la República puede fundamentar su veto por inconstitucionalidad
en vicios de forma y de contenido, lo que se concluye al interpretar
sistemáticamente lo establecido en los arts. 138 y 183 Cn. Tales razones
servirán para delimitar el parámetro de control sobre el que este tribunal
habrá de realizar su análisis.
C. Si
el Presidente de la República fundamenta su veto en razones que no son de
índole constitucional, la solicitud para promover la controversia debe ser
rechazada de manera liminar, por falta de competencia material de este tribunal[2]. Este argumento es extensivo a la finalización
anticipada: si se advierte que se ha admitido indebidamente una solicitud de
inicio del proceso de resolución de controversia constitucional, es posible
sobreseerlo.
D. Las
sentencias constitucionales que se pronuncien en este proceso pueden ser de la
misma tipología que las que se pronuncian en el proceso de
inconstitucionalidad, ya que todas ellas pretenden, a su manera, la defensa del
orden constitucional y la protección del ámbito competencial conferido a la
Asamblea Legislativa. Por ejemplo, es posible que se emitan sentencias
interpretativas[3], de inconstitucionalidad por omisión parcial[4], manipulativas[5] o cualquier otra que encaje dentro de las
particularidades del control que se realiza en una controversia constitucional.
En todo caso, no debe perderse de vista que se trata de un objeto de control
que aún no es fuente de Derecho y que, por tanto, no forma parte del
ordenamiento jurídico[6].
E. Una
vez que se ha pronunciado sentencia en la que se declare que el proyecto es
constitucional, el Presidente de la República deberá sancionarlo y publicarlo
como ley (art. 138, parte final, Cn.). En tal caso, por aplicación analógica
del art. 137 inc. 1° Cn., la sanción deberá realizarse dentro del plazo de 8
días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, mientras que, por
aplicación analógica del art. 139 Cn., dispondrá de 15 días hábiles siguientes
a la sanción para publicarlo. Si no lo sanciona, se aplicará la presunción del
art. 137 inc. 1° Cn., esto es, que se tendrá por sancionado y deberá mandarlo a
publicar en el plazo indicado. Si a pesar de ello no lo manda a publicar, el Presidente
de la Asamblea Legislativa es quien deberá hacerlo en la forma prescrita por el
art. 139 Cn. Se aplican también por analogía las disposiciones constitucionales
mencionadas y no el art. 11 LPC, porque aluden a la sanción presidencial y
publicación de un proyecto de ley, mientras que la disposición legal se refiere
a la publicación de la sentencia pronunciada en el proceso de
inconstitucionalidad.
[1] Ej., resolución de 24 de septiembre de 2003, controversia 1-2003.
[2] Ej., resolución de controversia
1-2003, ya citada.
[3] Como la del 20 de julio de 1999, inconstitucionalidad 5-99.
[4] Como la del 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidad 66-2005.
[5] Como la del 12 de
julio de 2005, inconstitucionalidad 59-2003.
[6] Ej., sentencia de 16 de diciembre de 2013, inconstitucionalidad
7-2012.