ACTOS ADMINISTRATIVOS TÁCITOS
CRITERIO JURISPRUDENCIAL
“2. Criterio
jurisprudencial sobre los actos tácitos y el procedimiento de determinación
tributaria regulado en la Ley General Tributaria Municipal.
a) Criterio jurisprudencial sobre los actos tácitos.
Al respecto de este tema, esta Cámara en las sentencias
NUE: 00144-18-ST-CORA-CAM y NUE 00059-19-ST-CORA-CAM antes relacionadas, retomó
lo argumentado en la sentencia de
las once horas treinta y cinco minutos del cinco de mayo de dos mil catorce,
correspondiente al proceso 178-2010, en la que la SCA definió la naturaleza
jurídica del “estado de cuenta”, “detalles de la deuda”, aviso de cobros” y
otros similares (en los casos en los que previamente no se ha hecho una
determinación tributaria expresa que sea consecuencia del procedimiento
respectivo), determinando los siguientes aspectos: “(…) constituye un verdadero
acto administrativo (declaración unilateral de voluntad, de conocimiento,
de deseo o de juicio emanada de la Administración Pública). El mismo, contiene una declaración de voluntad
preceptiva consistente en la determinación de una deuda tributaria municipal
[…] y la conminación a su pago. […] La titularidad
en la emisión de dicho acto recae en el Jefe de la Unidad de Administración
Tributaria Municipal […] Si bien es cierto el aviso de cobro en cuestión no
fue elaborado bajo el formato de una resolución administrativa (encabezado,
antecedentes, cuerpo argumentativo, conclusiones y concreta orden o voluntad
administrativa), tal documento contiene
elementos que determinan, de forma inequívoca, una concreta declaración de
voluntad […] Lo anterior permite
afirmar que el aviso de cobro discutido constituye un acto administrativo
tácito de determinación de tributos municipales […]” (El resaltado y
subrayado es propio)
Respecto de los actos tácitos, en la sentencia antes citada la SCA
determinó:
“Los actos tácitos carecen de una
manifestación expresa, no obstante, cierta conducta adoptada por la
Administración Pública demuestra la existencia de una voluntad
administrativa específica. Dicho de otra forma, hay hechos que
determinan inequívocamente la existencia de una concreta declaración de
voluntad por parte de la Administración, circunstancias que configuran
un verdadero acto administrativo. En este caso, el acto surgido a la
vida jurídica prescinde, extraordinariamente, de una forma ordinaria de
manifestación —por ejemplo, la redacción formal de una resolución—. No
obstante, la declaración de voluntad de la Administración Pública se ha
producido por «facta concludentia» (por hechos concluyentes). En suma, existen
actuaciones de la Administración Pública que expresan aquiescencia o
repulsa y en tal sentido determinan, de una forma inequívoca, una
concreta declaración de voluntad” (El subrayado es
nuestro).
Así
al analizar la naturaleza de los actos administrativos impugnados en primera
instancia, sobre la base de lo que dispone la doctrina, el derecho comparado; y
analizando de forma íntegra la sentencia emitida por la SCA antes señalada, si
bien el “estado de cuenta” por regla general no constituye un acto tácito (sino
que si precede una determinación tributaria, sería un acto de ejecución); en
estos casos y a tenor de lo que establece ahora el artículo 4 inc. 2° de la
LJCA pueden ser impugnados autónomamente, pues conllevan implícitamente una
declaración de voluntad que permite presumir razonablemente la existencia de
una voluntad productora de efectos jurídicos, que, conforme a la nueva
legislación, puede ser impugnado directamente en el proceso contencioso
administrativo como un acto tácito.
Asimismo
debe acotarse que, la SCA ha decidido admitir en reiteradas ocasiones demandas
relativas a la impugnación de “avisos de cobro”, “estados de cuenta”, “recibos
de ingresos”, etc., considerando como autoridad demandada al funcionario
emisor de dicho acto; ello se erige como un precedente vertical vinculante,
en principio, para los tribunales inferiores, siempre y cuando se esté ante
casos similares pues el criterio sostenido ha sido pronunciado por un Tribunal
superior. En consecuencia, ello implica que los jueces de primera instancia en
caso de decidir apartarse del precedente, deben motivar su decisión.”
[...]
LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESTABLECE
EXPRESAMENTE QUE PUEDEN DEDUCIRSE PRETENSIONES DERIVADAS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
EXPRESOS, TÁCITOS Y PRESUNTOS
“b. Violación al principio
de seguridad jurídica por vulnerar el valor vinculante de la jurisprudencia de
la Sala de lo Contencioso Administrativo –SCA–: dicha Sala ha procedido a la
declaratoria de ilegalidad de actos administrativos tácitos de determinación de
tributos tal como el impugnado en la demanda presentada al Juez A quo.
Como primer punto, es necesario que esta Cámara verifique
la aplicación de la Sentencia dictada por la SCA en el proceso referencia
178-2010, de fecha cinco de mayo del año dos mil catorce, el cual los apelantes
consideran que constituye un precedente vertical para el caso que nos ocupa.
En
ese orden, esta Cámara advierte que, la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de 1978 —derogada—, no contemplaba la impugnación directa de
actos administrativos tácitos, pero el artículo 4 de la actual LJCA establece
expresamente que pueden deducirse pretensiones derivadas de actos
administrativos expresos, tácitos y presuntos.”
PARA LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS TÁCITOS, LA LEGITIMACIÓN PASIVA LA
OSTENTARÍA EL ÓRGANO QUE TIENE LA COMPETENCIA PARA EMITIR EL ACTO EXPRESO
“Y es
que, conforme se indicó en la Sentencia dictada por la SCA en el proceso referencia
178-2010 previamente citada, al acto impugnado —aviso de cobro— básicamente, en
esa oportunidad, se le otorgó una doble calidad, pues a la vez de constituir un
acto expreso, del que conoció autónomamente y emitió un pronunciamiento de
fondo sobre el mismo declarándolo ilegal, también afirmó que constituye un acto tácito de determinación
de tributos municipales, lo que a la luz de la doctrina y derecho
comparado, debemos entender que dicho “aviso de cobro” constituye la
manifestación inequívoca —facta
concludentia— del acto administrativo tácito de determinación de tributos.
En consecuencia, esta Cámara no comparte el criterio del Juez A quo
respecto que el acto impugnado atiende a uno de ejecución tal, pues indicó que es únicamente un acto de comunicación, acto que pretende ejecutar una
decisión que fue tomada en un período fiscal distinto al año 2018, y que ello
es una prórroga; lo que no se advierte del detalle del período pendiente de
pago (fs. 28 del expediente venido en apelación), pues claramente se consigna
el período de marzo a mayo de 2018; y, como se estableció con anterioridad es
jurídicamente inviable una “prórroga” de la determinación tributaria.
Ahora bien, en el presente caso, en primera instancia se
impugnaba un acto administrativo tácito de determinación de tributos
municipales a nombre del Scotiabank El Salvador, S.A.,
el cual consideran los referidos procuradores deriva del documento denominado “Detalle
de Períodos Pendientes de Pago” de fecha 04 de mayo de 2018, que fue emitido
por el Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes y Recuperación de Mora de la
Alcaldía Municipal de Soyapango.
De tal manera, esta Cámara advierte que, en efecto, tal
como lo han alegado los apelantes en el recurso planteado, la SCA en el proceso
referencia 178-2010 decidió admitir la demanda relativa a la impugnación de “avisos
de cobro”, teniendo como autoridad demandada al funcionario emisor de dicho
acto expreso.
Sin
embargo, tal como se ha sostenido, para el caso de los actos tácitos,
generalmente deben emanar de la misma autoridad que puede dictar el acto
expreso; es decir, para la impugnación de este tipo de actos, la legitimación
pasiva la ostentaría el órgano que tiene la competencia para emitir el acto
expreso que corresponde al hecho concluyente de donde se deriva el acto tácito.
Lo anterior no es igual a afirmar que la legitimación pasiva le corresponde el
órgano emisor del acto expreso -aviso de cobro, estado de cuenta, recibos de
ingresos, etc.- del cual deriva el acto táctico -hecho concluyente-, que, si
bien puede coincidir, no es este el criterio de determinación de la
legitimación pasiva en la impugnación de este tipo de actos; sino como se dijo,
es la competencia para emitir el acto expreso -determinación tributaria-.”
COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL LE CORRESPONDE
AL CONCEJO MUNICIPAL, ALCALDE Y SUS ORGANISMOS DEPENDIENTES
“No obstante, dada la particularidad de estos casos, en los
que no consta que se haya desplegado el respectivo procedimiento de
determinación tributaria y, por ende, no conste que existió una delegación de
competencia, para efectos de analizar la legitimación pasiva; ya que ello es un
deber de la Administración Tributaria y está obligada a seguir el procedimiento
conforme a la ley y documentar de forma eficiente el mismo, respetando el
derecho a la buena administración que tienen las personas —naturales o
jurídicas— frente a la administración (art. 16.1 Ley de Procedimientos
Administrativos y reconocido por esta Cámara previo a la entrada en vigencia de
la LPA, mediante sentencia pronunciada a las catorce horas cuarenta minutos del
28/11/2018 en el proceso referencia 121-18-ST-CORA-CAM).
Razón por la cual, se debe tener por legitimado al ente
suscriptor del referido documento, en consecuencia, esta Cámara considera, que
no es atinado el análisis efectuado por el Juzgador, pues afirmó “el documento que se pretende impugnar
únicamente sirve de instrumento para dar a conocer esa voluntad (acto de
ejecución), pero no para constituir un acto administrativo tácito imputable a
la funcionaria que se ha demandado en el presente proceso”.
Puesto
que la competencia para la determinación tributaria municipal le corresponde al
Concejo Municipal, Alcalde y sus organismos dependientes. Estos últimos, de
conformidad al artículo 74 de la LGTM, a quienes, por acuerdo previo del
Concejo Municipal, se les ha autorizado ejercer las atribuciones que para estos
le confiere la ley.
En ese sentido, en cuanto al alegato relativo a que el acto
impugnado fue emitido por una autoridad que carecía de competencia material o
legal por la falta de delegación devenida de su ausente manifestación para que
el Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes y Recuperación de Mora de la
municipalidad demandada impusiera cargas tributarias contra Scotiabank El Salvador,
S.A.; aunado al criterio antes
sostenido respecto a la ausencia del procedimiento, el Juez A quo previo
su afirmación, debió analizar tal requisito, y verificar mediante un análisis
de fondo ante el vicio alegado por el demandante, si dicho encargado encajara
en aquellos organismos dependientes para la emisión del tipo de actos
impugnados, o que hubiera sido delegada por el Alcalde Municipal, previo
acuerdo del Concejo Municipal; aspectos
ausentes y de obligatoriedad para el tipo de supuestos planteados en primera
instancia, conforme al precedente jurisprudencial.
Por tales motivos, se acogerá este punto de apelación,
conforme a los términos antes pronunciados.”
ESTADO DE CUENTA EVIDENCIA LA EXISTENCIA DE UN ACTO
TÁCITO DE DETERMINACIÓN TRIBUTARIA
“c. Violación al artículo 4
inciso primero de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: El
primer acto administrativo impugnado es un acto tácito de determinación de
tributos municipales.
En lo que respecta al análisis del presente sub-motivo, deberá estarse a lo dispuesto al criterio sostenido en el análisis del agravio 1 de este apartado; y debe aclararse en esta sentencia que el acto administrativo impugnado (Detalle de Períodos Pendientes de Pago), si bien por regla general podría ser considerado como un acto expreso de ejecución, en el presente caso, en el que no existe autoliquidación y a la liquidación oficiosa no le antecede el procedimiento respectivo, se considera como el documento por el cual se concluye que existe un acto administrativo tácito, pues el detalle de periodos pendientes de pago (fs. 28 del expediente de primera instancia) evidencia la existencia de un acto tácito de determinación tributaria. Razón por la cual, también se debe acoger este motivo de agravio.”