ACTO
ADMINISTRATIVO
DEFINICIÓN
“ii. Hechas las
anteriores delimitaciones, el primer análisis de esta Sala se circunscribirá a
determinar la verdadera naturaleza jurídica de la nota SABAO-IFO-IF N°15753, de
fecha cinco de julio de dos mil diecisiete.
El acto
administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo,
emitida por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta a la reglamentaria.”
CLASIFICACIÓN
“Ahora
bien, un procedimiento administrativo está compuesto por una serie de actos administrativos,
constitutivos de sus bases esenciales, y que tienden a clasificarse en función
de sus efectos jurídicos. Así, en primer lugar, debemos referirnos a los
denominados actos administrativos “de
trámite”, decisiones emitidas en el curso de un procedimiento, que no
resuelven el asunto de fondo, sino que, por el contrario, su función se
circunscribe a impulsar el procedimiento y disponerlo, en su prosecución, para
su decisión final. En segundo lugar, se identifican los denominados actos administrativos
“definitivos”, mismos que, por regla
general, se emiten al final del procedimiento administrativo, resuelve el
asunto de fondo y, por ende, terminan definiendo la situación jurídica del
interesado en el marco de la presunción de validez y eficacia de las decisiones
administrativas.”
“Teorizado
lo anterior, es procedente analizar el contenido de la nota SABAO-IFO-IF
N°15753, con el objeto de determinar si, en efecto, la Cámara valoró de forma errónea su contenido, calificándola
como un acto de mero trámite, y no como un acto
de trámite favorable en el sentido que fija la sociedad apelante: «(…) generó la situación que procedía la
admisión una vez presentados los documentos a los que se hace referencia (…) y
en consecuencia, por virtud del principio de prohibición de revocación -o
modificación- de oficio de los actos administrativos, supone que al menos para
tener por admitida la solicitud de autorización, no existirían otras aspectos a
tomar en cuenta (…)» (folio 6 frente).
Consta
a folio 22 del expediente administrativo, la referida nota SABAO-IFO-IF N°15753,
de fecha cinco de julio de dos mil diecisiete, mediante la cual el Superintendente Adjunto de
Bancos, Aseguradoras y Otras Entidades Financieras, remitió a la
apelante «Observaciones determinadas a
declaraciones juradas de directores y gerentes», cuyo contenido relaciona
lo siguiente:
«Señor FACR Director Presidente SERTECSA,
S.A. de C.V. Presente. (…) Hacemos referencia a su escrito de fecha 02 de junio
de 2017, mediante el cual en su calidad de Director Presidente de la sociedad
SERTECSA, S.A. de C.V., solicita a esta Superintendencia, entre otros,
autorización para operar como Sociedad Proveedora de Dinero Electrónico, en
apego a lo dispuesto en la Ley para Facilitar la Inclusión Financiera. Sobre el
particular, les comunicamos que luego de efectuar la revisión y el análisis de
la documentación presentada de conformidad a la referida Ley y a las “Normas
Técnicas para el Inicio de Operaciones y Funcionamiento de los Proveedores de
Dinero Electrónico” (NASF-05), hemos determinado que se encuentra pendiente de
remitir lo siguiente: 1. Atestados que comprueben los estudios superiores y
capacitaciones incluidos en el currículum vitae del Licenciado Ítalo Patricio
Machuca Massis, en su calidad de Oficial de Cumplimiento. 2. Declaración Jurada
del Licenciado José Francisco Molina Guzmán, la cual deberá ser actualizada
conforme el cargo comunicado en el organigrama provisto por esa sociedad en
fecha 25 de abril de 2017. En virtud de lo anterior, con el objeto de dar por
admitida la solicitud de autorización de inicio de operaciones en referencia,
les instruimos remitir lo indicado en la presente nota, otorgándoles un plazo
de diez días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a la fecha de
recibo de la presente comunicación (…)».
iii. Pues bien, relacionado que ha sido el contenido del acto
transcrito, en ejercicio de las reglas que integran el sistema de valoración de
la prueba “sana crítica”, dando relevancia, también, al valor de la prueba
documental reconocido en el CPCM, y utilizando los principios y reglas básicas
de la semántica; esta Sala llega a la conclusión de que en la nota SABAO-IFO-IF
N°15753, de fecha cinco de julio de dos mil diecisiete, no existe
ninguna declaración administrativa categórica, relativa a la aceptación que la
parte recurrente había cumplido todos
los requisitos de ley para acceder a la petición realizada en sede
administrativa y, ni siquiera, para admitir la solicitud de autorización de
inicio de operaciones.
Todo
lo contrario, en dicho acto administrativo, atendiendo sus proposiciones
escritas (semántica de su redacción), existe una decisión tendiente a impulsar el procedimiento
administrativo, en el sentido de requerir a la parte recurrente la subsanación
de ciertos defectos y el cumplimiento de determinados requisitos legales, y en
definitiva, generar la prosecución necesaria para adelantar el curso de las
actuaciones para definir la situación jurídica de la peticionaria,
posteriormente, de forma definitiva.
La nota
en estudio posee como “asunto” la locución o enunciado: “Observaciones determinadas a declaraciones juradas de directores y
gerentes”, es decir, tal documento se circunscribe a esas declaraciones
juradas agregadas a la solicitud de autorización para operar como una sociedad
proveedora de dinero electrónico; en otras palabras, se trata de un acto
administrativo que, en la gestión particular de las autoridades apeladas, propone
un análisis particular o privativo de cierta documentación, pero no de la
totalidad de requisitos que establece el ordenamiento jurídico para acceder a
lo pretendido. Considerar, entonces, que la subsanación de estas observaciones
implica la automática autorización de la sociedad recurrente para operar como
una sociedad proveedora de dinero electrónico, es una conclusión errónea, pues
la técnica autorizatoria se levanta sobre el análisis integral, cohesionado y
sistemático de todos los presupuestos materiales y legales que condicionan una
autorización.
Todo
lo anterior permite concluir que, en efecto, tal como lo calificó la Cámara de
lo Contencioso Administrativo, la nota SABAO-IFO-IF N°15753, de fecha cinco de
julio de dos mil diecisiete,
emitida por el Superintendente Adjunto de Bancos, Aseguradoras y Otras
Entidades Financieras, se instituye como un acto administrativo
de trámite.
Consecuentemente,
el análisis semántico realizado por la parte recurrente es erróneo dado que el
contenido del acto administrativo que se estudia, y particularmente las frases
utilizadas en el mismo (y que la recurrente exacerba como expresiones
cualificadas, representativa de un juicio de fondo positivo, y definitivas en
relación con la situación material planteado), de ninguna forma constituyen
declaraciones categóricas, ni siquiera en una lega comprensión, en cuanto a la “automática”
procedencia de la autorización pretendida en sede administrativa (puesto que
aún falta, en todo caso, la última calificación relativa al cumplimiento de
todos los requisitos que ordena la ley).
Si
bien, en el acto administrativo analizado existen las siguientes proposiciones:
«luego de efectuar la revisión y el
análisis de la documentación presentada de conformidad a la referida Ley y a
las “Normas Técnicas para el Inicio de Operaciones y Funcionamiento de los
Proveedores de Dinero Electrónico” (NASF-05), hemos determinado que se
encuentra pendiente de remitir lo siguiente» y «En virtud de lo anterior, con el objeto de dar por admitida la
solicitud de autorización de inicio de operaciones en referencia»; la
interpretación lógica e instantánea de las expresiones utilizadas en la nota
analizada no representan ningún juicio de
valoración definitivo sobre la procedencia de lo pedido; por el contrario,
refieren parte del proceso de análisis y valoración gestado hasta ese momento
y, además, una calificación preliminar que sustenta las observaciones de
defectos en torno al cumplimiento de requisitos.
Finalmente,
en la nota analizada existe una declaración administrativa clara y categórica
que viene a confirmar el análisis desarrollado por esta Sala y que, además, la
misma parte recurrente ha identificado en su escrito de apelación. Así, dicho
acto administrativo refiere, en su parte final: “En virtud de lo anterior, con el objeto de dar por admitida la
solicitud de autorización del inicio de operaciones en referencia, les
instruimos remitir lo indicado en la presente nota (…)”
Como
se advierte, en todo caso, el anuncio o avistamiento hecho por la autoridad
administrativa no es el otorgamiento o procedencia de la autorización sino, por
el contrario, el sólo acto de “admitir la solicitud de autorización” planteada
por la recurrente.
La prosecución de un procedimiento administrativo de simple gestión invita a considerar, en su sentido ordinario, el hecho de que la Administración Pública debe contar con una oportunidad idónea y razonable para valorar todos los elementos de prueba presentados en la fase inicial del procedimiento, y luego de haberse cumplido todos los requerimientos legales y prevenciones, para arribar a una conclusión definitiva con base en un análisis conjunto de todos los elementos del caso.
El
ejercicio de la técnica autorizatoria no se agota en un acto automático de
entrega de documentación y simple inspección. Por el contrario, aplicando los
principios de legalidad, razonabilidad, celeridad, eficacia, buena
administración, y motivación, junto con los plazos que el ordenamiento jurídico
señale, la Administración Pública ha de contar con una oportunidad para
valorar, en conjunto, toda la documentación presentada; circunstancia que
resulta evidente en el presente caso, puesto que la Administración avista, en
la nota SABAO-IFO-IF N°15753, de fecha cinco de julio de dos mil diecisiete, la
sola admisión de la solicitud (juicio
de admisibilidad de la pretensión administrativa) pero no su procedencia de
fondo, puesto que aún falta la formulación del juicio definitivo sobre el
cumplimiento de los requisitos que señala la ley, y su verdadera acreditación
con todos los atestados recopilados al inicio del procedimiento."
CLASIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATENDIENDO SUS EFECTOS
"iv. Ahora bien, siendo congruentes con los argumentos esgrimidos por
la parte apelante, en este punto es imperante precisar que, en atención a los
efectos de los actos administrativos, éstos pueden clasificarse en favorables y
desfavorables.
Los
primeros amplían o favorecen los derechos e intereses legítimos de sus
destinatarios, realizan el reconocimiento de una dispensa o una ventaja de
carácter material, o se concretan en el otorgamiento de una facultad subjetiva.
En contraposición, los segundos, denominados también actos de gravamen o restrictivos, limitan la libertad o los
derechos de los administrados o bien imponen sanciones, obligaciones o cargas
de diversa naturaleza.
Respecto
de los actos administrativos favorables es necesario precisar que uno de sus principales efectos es incidir positivamente
en la esfera de los derechos del destinatario, situación que imposibilita a la
Administración revocar automáticamente tal plus
o estatus jurídico, o negarse a cumplir sus consecuencias."
CULMINAR UN
PROCEDIMIENTO, CON ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE O DESFAVORABLE, NO IMPLICA LA
REVOCACIÓN DE NINGÚN ACTO DE TRÁMITE DISPUESTO PARA EL IMPULSO DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE ANTECEDE LA DECISIÓN FINAL
"De
conformidad con esta precisión, y analizado que ha sido el contenido de la nota
SABAO-IFO-IF N°15753, de fecha cinco de julio de dos mil diecisiete; esta Sala concluye que
la misma, efectivamente, comporta un acto
administrativo favorable puesto que generó, a beneficio de SERTECSA, S.A. de C.V.,
la ventaja material, manifestada en la oportunidad procedimental, para subsanar
defectos advertidos en torno a la solicitud presentada en sede administrativa.
El
beneficio, plus jurídico o garantía
instrumental que representa un acto administrativo favorable no se identifica,
únicamente, con una decisión de fondo. Por el contrario, el carácter favorable
de un acto representa, tal como se ha señalado supra, cualquier reconocimiento de una dispensa o una ventaja de
carácter material para el interesado, esto es, en esencia, una oportunidad para
tutelar sus derechos e intereses legítimos.
Ahora
bien, la parte recurrente señaló que la Cámara de lo Contencioso Administrativo erró al
calificar la nota SABAO-IFO-IF N°15753, de fecha
cinco de julio de dos mil diecisiete, como un “acto simple de trámite y no como un
acto de trámite favorable”, en tanto que la misma “generó la
situación que procedía la admisión una vez presentados los documentos” requeridos
en la misma nota. De ahí coligió que, en aplicación del principio
de prohibición de la revocación o modificación de oficio de los actos
administrativos, las autoridades apeladas no podían, posterior a la emisión de
la nota relacionada supra, generar
nuevas prevenciones, pues ya existía un acto favorable que señalaba la inminente
autorización pretendida en sede administrativa.
Como
se advierte, la lógica del argumento de la sociedad recurrente es que, con el
acto administrativo definitivo y denegatorio de su solicitud emitido por el
Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, se revocó el
acto favorable SABAO-IFO-IF N°15753 que, a su entender, señalaba la inminente
autorización pretendida.
Al
respecto, retomando los argumentos de derecho planteados en los apartados
precedentes, en la nota SABAO-IFO-IF N°15753 no existe ninguna declaración
administrativa categórica, relativa a la aceptación de que la parte recurrente
había cumplido todos los requisitos
de ley para acceder a la petición realizada en sede administrativa y, ni
siquiera, para admitir la solicitud de autorización de inicio de operaciones.
Por
otra parte, la misma nota, aun con el carácter de verdadero acto administrativo
favorable (en el específico sentido fijado por esta Sala: se generó, a beneficio de SERTECSA, S.A. de C.V., la oportunidad
procedimental para subsanar defectos advertidos en torno a su solicitud),
no ha sido objeto de ninguna revocación oficiosa o anulación de sus efectos
jurídicos por parte de las autoridades apeladas.
Ciertamente,
un acto administrativo definitivo, en su sentido ordinario, ya sea favorable o
desfavorable, no implica la revocación de ningún acto de trámite dispuesto para el
impulso del procedimiento administrativo que antecede la decisión final.
En el
presente caso, el acto administrativo favorable y de trámite identificado como nota
SABAO-IFO-IF N°15753, de fecha cinco de julio de dos mil diecisiete; verdaderamente
consumó sus efectos jurídicos, en cuanto permitió la prosecución de un
procedimiento ordenado, garante, participativo y propio del debido procedimiento.
El hecho
de culminar, tal procedimiento, con un acto
administrativo desfavorable a lo pedido, no acarrea como consecuencia la
revocación de los actos de tramite favorables que se hayan dictado en tal procedimiento.
v. En suma, habiéndose analizado la sentencia impugnada y la
argumentación sostenida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo, con
relación al punto de apelación bajo análisis; esta Sala advierte que el tribunal
a quo hizo una correcta calificación
de la nota SABAO-IFO-IF N°15753, de fecha cinco de julio de dos mil diecisiete,
siendo que la misma es un acto de trámite simple del cual no resulta predicable
el alegado principio de prohibición de revocación oficiosa de los actos
favorables.
En
estos términos, la referida nota SABAO-IFO-IF N°15753, de fecha cinco de julio
de dos mil diecisiete, de conformidad con su contenido esencial, sus concretas
declaraciones administrativas, el sentido y concreción de sus efectos
jurídicos, su significación palmaria y, además, su connotación administrativa;
no constituye un acto administrativo que haya reconocido, a favor de la
sociedad recurrente, la procedencia de la autorización pretendida en sede
administrativa, por haberse corroborado el cumplimiento de todos los requisitos
que establece el ordenamiento jurídico sectorial.
De ahí
que, debe desestimarse el motivo de apelación de SERTECSA, S.A. de C.V.,
relativo a la “errónea valoración de la prueba” por parte del tribunal a quo.”