VOTO DISIDENTE DE LA MAGISTRADA PAULA PATRICIA VELÁSQUEZ
CENTENO
PRUEBA
EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LAS PARTES
PROCESALES TAMBIÉN TIENEN LA CARGA PROBATORIA, QUE CONSISTE EN QUE ESTOS DEBEN
PROBAR LOS HECHOS QUE AFIRMAN Y CONTROVERTIRLOS, OBTENIENDO A CAMBIO UN
PRONUNCIAMIENTO JUDICIAL
I.
La
prueba.
“Todo proceso judicial y administrativo se encuentra
diseñado para permitir a las partes procesales la oportunidad de comprobar a
través de los medios probatorios previamente establecidos por la ley, los argumentos
y alegaciones que confirmen su pretensión o defensa; ello con la finalidad de
proporcionar al juzgador convencimiento de la verdad o certeza de un hecho o
afirmación fáctica o para fijarlos como ciertos a los efectos de un proceso.
Es así, que en el proceso contencioso administrativo las
partes procesales también tienen la carga probatoria, que consiste en que estos
deben probar los hechos que afirman y controvertirlos, obteniendo a cambio un
pronunciamiento judicial.”
DEBEN EXAMINARSE
LAS FUNCIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, Y PROBARSE CON LA DOCUMENTACIÓN
IDÓNEA QUE DETERMINE FEHACIENTEMENTE SI SON CARGOS DE CONFIANZA Y NO ESTARSE
ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE A LA DENOMINACIÓN DEL CARGO
“Al respecto, esta Sala ha sostenido en el expediente con
referencia 436-2016 en la resolución de las diez horas con tres minutos
del veintinueve de mayo de dos mil veinte. «(…) “El contenido de la carga de
la prueba es dual: su proyección se dirige, por un lado, hacia las partes y,
por el otro, hacia el juez o tribunal. En relación con las partes, el principio
de aportación indica que ellas, y no el juez, son quienes generalmente
promueven la actividad probatoria — se trata, por ello, de un imperativo en
función de su propio interés —. En cambio, con respecto a los jueces o
tribunales, el principio de exclusividad jurisdiccional establece una regla de
juicio con arreglo a la cual tales funcionarios deben resolver el caso no
obstante la ausencia de prueba; dicha regla se traduce en una pauta que impone
al operador jurídico la obligación de rechazar la pretensión u oposición cuando
esta se fundamenta en afirmaciones sobre hechos que no fueron probadas por
quien debió hacerlo.
De acuerdo con la primera de las proyecciones, la actividad
probatoria corre por cuenta de las partes, quienes deben probar los hechos que
afirmen o aleguen. El principio de aportación así lo impone. Cuando dichos
sujetos procesales formulan su pretensión o su oposición, deben identificar
fehacientemente el conjunto de hechos de carácter jurídico a cuya prueba se
comprometen.”
En la sentencia de referencia 389-CAC-2013, pronunciada
por la Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, a las diez
horas y cincuenta y cinco minutos del dos de octubre de dos mil quince se dijo:
«(…) En nuestro sistema procesal común impera el Principio de
Aportación, -Art. 7 CPCM mediante el cual el Juez sólo puede valerse del
material en conocimiento que le suministran las partes, merced la carga de la
afirmación, porque los hechos que no son introducidos a la litis por los
intervinientes, el Juzgador no los puede considerar, ni él puede extenderse en
su sentencia a otros hechos que los que las partes han propuesto.
Consiguientemente el Juez sólo puede conocer de las pruebas que las partes
suministren para convencerle de la realidad de los hechos discutidos (…)».
Agregando además: «(…) que se han aplicado
erróneamente dichas normas, puesto que la carga de la prueba se desprende
claramente atribuida a las partes según lo dispone el art. 7 inciso 3° CPCM así
como del art. 321 inciso 1° del mismo régimen jurídico; y en tal virtud, las
diligencias a que se refieren las mismas disposiciones, no se ordenan de forma
arbitraria por el juzgador, sino que tienen como objeto constatar hechos de los
que ya se presentó prueba oportuna y fueron debidamente admitidos, pero que
según las circunstancias del caso, se necesitase un mayor esclarecimiento de la
misma a través de la actividad oficiosa del juez.
Tanto el inciso 3° del art. 7 CPCM como el art. 321 inciso
1° CPCM, regulan en ambas disposiciones, la forma en qué corresponde demostrar
un hecho que se afirma por las partes, la primera dando los fundamentos de la
aportación de prueba y la segunda reafirmando las reglas de la carga probatoria
exclusivamente sobre la responsabilidad de las partes, cuando en su contenido
normativo respectivamente expresan: “La proposición de la prueba corresponde
exclusivamente a las partes o terceros; sin embargo, respecto de prueba que ya
fue debida y oportunamente aportada y controvertida por las partes, el juez
podrá ordenar diligencias para mejor proveer con el fin de esclarecer algún
punto oscuro o contradictorio, de conformidad a lo dispuesto en este Código (…)».
La anterior jurisprudencia es traída al presente
razonamiento en virtud a que era deber de la autoridad demandada el probar sus
argumentaciones – que las demandantes estaban laborando en cargos catalogados
como de confianza –, pero respecto al tiempo en que estas se encontraban en un
cargo nominal de “Especialistas en administración general y Especialista en
la Unidad Presupuestaria 06 Apoyo a la Política Nacional de la Juventud” y
no de un cargo que ya no desempeñaban ni funcional ni nominalmente, al momento
de haber sido cesadas de sus cargos; significa para esta juzgadora, que es
irrelevante discutir sí las cuatro demandantes se desempeñaban o no en cargos
de confianza, puesto que ninguna de ellas tenían los cargos alegados y
declarados como de confianza, al momento de su cese laboral, ni formal, ni
materialmente.
En ese
orden de ideas, al retrotraernos al momento procesal de ofrecimiento probatorio
y su respectiva admisión, no advierto la existencia de ningún medio probatorio
que resulte lícito, pertinente y útil, de conformidad a los artículos 316, 317,
318 y 319 del Código Procesal Civil y Mercantil – en adelante CPCM – normativa
de aplicación supletoria en el presente proceso, de conformidad con el artículo
53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa LJCA –derogada-
emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso, en virtud del artículo 124
de la LJCA vigente; para crear certeza en este tribunal que establezca que el
último cargo que desempeñaron las señoras DLIM, BVB, LDAR y SMGS se
enmarque en lo que la jurisprudencia constitucional y de esta Sala ha
establecido como una de las excepciones a la estabilidad laboral de los
empleados públicos.
Nótese que en el presente no existe ni siquiera un Manual de
Organización y Funciones, instrumento administrativo cuya finalidad es difundir
líneas de autoridad y responsabilidad a todas las personas que forman parte de
una estructura organizacional, así como dar a conocer las funciones
específicas, las relaciones de autoridad, dependencia y coordinación y los
requisitos de los cargos o puestos de trabajo.
Tal instrumento válidamente pudo permitir verificar un marco
general de los cargos que las demandantes ocupaban al momento de ser
interrumpida su relación laboral como “Especialistas en administración general y Especialista en la
Unidad Presupuestaria 06 Apoyo a la Política Nacional de la Juventud”, y así identificar si
efectivamente sus funciones eran de confianza, si ostentaban un cargo de alto
nivel, revisar cuál era su dependencia jerárquica, y básicamente si existía una
subordinación directa al titular.
Con dicho material, al constituir documentos administrativos que
incorporan y enlistan funciones y atribuciones específicas para ser ejecutadas
por el ente destinatario del mismo, se pudo haber tenido un panorama amplio,
claro y real respecto a las funciones realizadas por las impetrantes en sus
cargos de especialistas, sin embargo, estos no fueron presentados. Resulta
importante, debido a que ya hartamente la jurisprudencia de esta Sala y la de
Constitucional, han sido reiterativas en afirmar que deben examinarse las
funciones de los servidores públicos, probar con la documentación idónea que
determine fehacientemente si son cargos de confianza y no estarse única y
exclusivamente a la denominación del cargo.
Adicionalmente, desde el
ámbito procesal, dicho material hubiera gozado de la calidad de un instrumento
público, al ser expedidos por autoridad o funcionario público en el ejercicio
de su función, según el artículo 331 CPCM. En ese sentido, de conformidad con
el artículo 341 del mismo cuerpo legal, constituye “(…) prueba fehaciente de los hechos, actos o estado de cosas que
documenten; de la fecha y personas que intervienen en el mismo, así como del
fedatario o funcionario que lo expide (…)”.
Tal material constituiría prueba documental que tiene un valor
tasado, por disposición del artículo 416 del CPCM: “El juez o tribunal deberá valorar la prueba en su conjunto conforme a
las reglas de la sana crítica. No obstante lo anterior, en la prueba documental
se estará a lo dispuesto sobre el valor tasado”.
En ese orden normativo, la valoración probatoria de los Manuales
de Organización y Funciones de las respetivas dependencias, por gozar del
régimen tasado, tiene precedencia respecto de las declaraciones testimoniales,
precisamente porque aquél es prueba fehaciente de los hechos, actos o estado de
cosas que documenta, según reza el artículo 341 del CPCM -ya citado-; es decir,
era este documento, el idóneo para probar el extremo que se dice probado.
En el anterior contexto, el llano hecho que los firmantes
manifiesten que con la prueba testimonial de las señoras CBPE y CMGO, se
introdujeron elementos relevantes que les permitieron arribar a la conclusión
que el cargo que desempeñaba la señora GS, como subdirectora de empleo juvenil
INJUVE era de alto nivel, no se enmarca en la línea
de tiempo que he advertido, pues las testigos la ubican en el puesto laboral
anterior al momento en que aquella fue removida de su cargo.
Respecto a las impetrantes IM,
B y AR, no se valoró prueba testimonial.
Tal como desarrollé
en párrafos precedentes, si bien es cierto que las partes están en igualdad de
probar, la carga de la prueba no es exclusiva de quien afirma un hecho, sino
que de quien se encuentra en una mejor posición o capacidad de poder probar. Lo
anterior, lleva a una reversión de la carga de la prueba en contra de quien
hace una afirmación positiva.
Para el caso en concreto, la autoridad demandada, estaba en una mejor disposición para presentar todos los
documentos idóneos y así determinar con certeza cuáles eran efectivamente las
funciones que desempañaban las demandadas – al momento de ser removidas -; y no
así, limitarse a enunciar funciones genéricas – del cargo laboral previo -,
como las que constan en los acuerdos agregados al presente proceso, en los
descriptores de puesto de trabajo y en organigramas.
Lo anterior debió haber
guiado el correcto análisis de la decisión que no comparto, pues ante la
ausencia de prueba idónea que determinara tal extremo, a mi juicio las
impetrantes gozaban del derecho a la estabilidad laboral, y previo a su destitución
sí debió tramitarse el procedimiento legal que asegurara las oportunidades
reales para su defensa, ante la autoridad administrativa competente.
Tal situación me permite afirmar la ausencia de prueba idónea que
permitiera corroborar con precisión que los cargos de las señoras IM, B, AR y GS, como asistente del despacho del ex Presidente de la
República, asesora de la ex Primera Dama de la República, asistente del
despacho del ex Secretario Privado de la Presidencia y subdirectora de empleo juvenil, respectivamente, al momento de haber sido reclasificadas en sus
puestos como “Especialistas en administración general
y Especialista en la Unidad Presupuestaria 06 Apoyo a la Política Nacional de
la Juventud”, conllevaban funciones técnicas y administrativas determinadas
como de confianza personal.
En consecuencia, los
actos impugnados que ordenaron la ruptura del vínculo laboral de las
demandantes, a mi juicio, contienen acciones ilegales insubsanables, por vulnerar frontalmente
los derechos a la estabilidad laboral y seguridad jurídica, ya que la autoridad
demandada tuvo que seguir el procedimiento administrativo de destitución que
ordena el artículo 55 de la Ley de Servicio Civil.
Ante la inexistencia de tal procedimiento se
debieron declarar las medidas correspondientes para restablecer los derechos
violados, como el reinstalo a sus puestos de trabajo y el pago de los salarios
dejados de percibir.
Así mi voto.
Sala de lo Contencioso
Administrativo, a los veintidós días del mes de febrero de dos mil veintiuno.”