EMPLEADOS DE CONFIANZA
NECESIDADES DEL RECONOCIMIENTO AL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
“V. Exposición razonada
de los fundamentos de derecho aplicables.
En el presente proceso, con base en la prueba que ha sido
incorporada cuyos hechos específicos y relevantes acredita, esta Sala advierte
que, con el fin de respetar el principio de congruencia prescrito en el
artículo 218 del CPCM -de aplicación supletoria según el artículo 123 de la
LJCA-, este Tribunal se pronunciará sobre los motivos de ilegalidad planteados
por las demandantes que, según ellas, trascienden a la violación de la
estabilidad laboral, del derecho al trabajo, audiencia y defensa, seguridad
jurídica y la violación a ley expresa; también, sobre los de motivos de nulidad
de pleno derecho relativos a que el Presidente no tenía competencia para
efectuar los despidos y que no siguió el procedimiento de despido previamente
establecido en la ley.
En el abordaje del fundamento jurídico de la pretensión, es
importantísimo aclarar que todas las
vulneraciones a los derechos que estima la parte actora, ya sea que se enfoquen
en un ilegalidad o en una nulidad de pleno derecho, tienen como eje principal
el hecho de que el cargo desempeñado en realidad es, o no, de confianza
personal o política. A partir de esa circunstancia cardinal, se puede
determinar si a cada una de las demandantes le corresponde los derechos
inherentes a la carrera administrativa, como la estabilidad laboral y
la instauración del debido proceso [con todas sus garantías como la audiencia y
el derecho de defensa] por el órgano competente. En caso contrario, al concluirse que son servidoras públicas de
confianza, los actos impugnados no estarían afectados de ilegalidad o nulidad,
según el contenido de los vicios alegados.
Tal como se ha reiterado
jurisprudencialmente, el reconocimiento al derecho a la estabilidad
laboral responde a dos necesidades: i) garantizar la continuidad de las
funciones y actividades que los servidores realizan en las instituciones
públicas, debido a que sus servicios están orientados a satisfacer un interés
general; y ii) conceder a éstos un grado de seguridad que les permita realizar
sus labores sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco
constitucional y legal establecido. [Sentencias de este Tribunal con
referencias 594-2014 y 184-2013, la primera pronunciada a las quince horas con
treinta minutos del veintinueve de julio de dos mil diecinueve, y la segunda, a
las quince horas con cuarenta y seis minutos del quince de enero de dos mil
dieciocho, entre otras].”
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL PERMITE CONSERVAR UN TRABAJO
CUANDO CONCURRAN LAS CONDICIONES SIGUIENTES
“Asimismo, este Tribunal ha dicho que el derecho a la estabilidad
laboral permite conservar un trabajo cuando concurran las condiciones
siguientes: a) que subsista el puesto de trabajo; b) que el empleado no pierda
su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; c) que las labores se
desarrollen con eficiencia; d) que no se cometa falta grave que la ley considere
causal de despido; e) que subsista la institución para la cual se presta el
servicio; y f) que el puesto no sea de
aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.
[Sentencias 114-2015 y 135-2015, la primera de las quince horas con cincuenta y
seis minutos del día trece de enero de dos mil veinte, y la segunda, de las
quince horas con cincuenta y siete minutos del veinte de enero de dos mil
veinte, entre otras].”
RESTRICCIONES AL DERECHO DE ESTABILIDAD LABORAL
“Tomando como base lo anterior, se infiere que el referido derecho
tiene sus restricciones, ya que asegura la permanencia de los empleados siempre
y cuando no concurra alguna de las condiciones mencionadas, lo cual sería un
motivo para decidir la separación del cargo que desempeñen.”
AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL
DERECHO DE ESTABILIDAD LABORAL PUES AL OSTENTAR EL EMPLEADO PÚBLICO UN CARGO DE
CONFIANZA NO ES NECESARIO TRAMITAR UN PROCESO O PROCEDIMIENTO PREVIO A LA
DESTITUCIÓN
“En el presente caso, el argumento principal de defensa expuesto
por la autoridad demandada, como se mencionó en párrafos anteriores, es que las
demandantes desempeñaban cargos de confianza.
En esa línea, este Tribunal procederá a valorar si los cargos ejercidos por las
señoras IM, B, AR y GS eran, o no, de confianza.
En la sentencia 94-2011, pronunciada por esta Sala a las quince
horas con cinco minutos del veinte de julio de dos mil dieciséis, así como en
la del amparo 426-2009, de fecha veintinueve de julio de dos mil once, se
elaboró jurisprudencialmente un concepto de cargo de confianza, a partir del
cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la
Administración Pública, se puede determinar si una remoción o destitución es
legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, para concluir si un cargo, independientemente de su
denominación, es o no de confianza, se debe analizar, atendiendo a las
circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las
características siguientes:
(i) Que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es
determinante para la conducción de la institución respectiva —lo que puede
establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas (más
políticas que técnicas) y la ubicación jerárquica en la organización interna de
la institución (en el nivel superior)—.
(ii) Que el cargo implique un grado mínimo de subordinación al
titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posea
un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias.
Y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular de
la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular
deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éste le
presta directamente al primero.
Sentado lo anterior, se procederá a examinar los cargos
desempeñados por las demandantes, comenzando por el de la Subdirectora de
Empleo Juvenil del Instituto Nacional de Juventud (INJUVE), dado que éste tiene
ciertas diferencias funcionales respecto de los restantes. Luego, se analizarán
los puestos de secretaria del Presidente, secretaria de la Primera Dama y
secretaria del Secretario Privado de la Presidencia. Todo lo anterior, con el
objeto de determinar si funcionalmente encajan en todos o, por lo menos, en la
mayoría de las características de los cargos
de confianza.
1) Cargo de Subdirectora de Empleo Juvenil del Instituto
Nacional de Juventud (INJUVE), desempeñado por la señora SMGS.
a) El primer supuesto o característica considera que el cargo sea
de alto nivel, en cuanto que éste sea determinante para la conducción de la
institución respectiva (para el caso, la Presidencia de la República) —lo que
puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas (más
políticas que técnicas) y la ubicación jerárquica en la organización interna de
la institución (en el nivel superior)—.
La jurisprudencia señalada en los párrafos anteriores, apunta a
que esa característica puede establecerse analizando la naturaleza de las
funciones desempeñadas, enfatizando que las mismas deben ser más políticas que
técnicas. En ese sentido, es necesario, primero,
observar el acuerdo N° ***, de fecha tres de julio de dos mil diecinueve, en el
que, en lo medular, se relaciona lo siguiente: “(…) la señora GS, prestaba un servicio personal y directo a la ex
Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de la Juventud, al ex Secretario
Privado de la Presidenta y al Presidente de la República, (…) sus funciones
reales eran de alto nivel, disponiendo de personal a su cargo y tenía un amplio
margen en la toma de decisiones en el desempeño de sus atribuciones, informando
a las máximas autoridades sobre el avance y cumplimiento de los objetivos de
los programas y proyectos que se realizaban en el instituto (…)” [folio 350
frente].
Luego, en la audiencia probatoria, se recibió la declaración de
las testigos CBPE y CMGO.
La primera testigo, CBPE, se le juramentó y, posteriormente, inició el interrogatorio. Se procedió a identificarla y a
acreditarla, en seguida, el ofertante le realizó una serie de preguntas, entre
éstas:
“¿Usted conoce a la licenciada SMGS?” La testigo respondió: “Si la
conozco”.
“¿En qué lugar la conoció?” La testigo respondió: “En el
INJUVE, cuando ingresé como pasante”.
“¿Cuál es la estructura del organigrama del Instituto Nacional de
la Juventud?” La testigo respondió: “El INJUVE está compuesto por siete
subdirecciones que dependen directamente de la Dirección General, existen
unidades staff como Planificación, Gerencia Jurídica, Gerencia Financiera, y de
ahí derivan otras unidades, pero cada una con función específica, y las
subdirecciones llevan a cabo las políticas sectoriales que están establecidas
en la Ley General de Juventud”.
“¿Cuál era el cargo que desempeñaba la licenciada GS en el
INJUVE?” La testigo respondió: “Ella era subdirectora de Promoción del
Empleo Juvenil y era mi jefa directa”.
“¿Podría darnos una breve explicación de cuáles eran las funciones
que desempeñaba la licenciada G como subdirectora de Empleo del INJUVE?” La testigo respondió: “La
dirección de la unidad, tenía a cargo el personal, de igual forma esa
subdirección tenía un programa de empleo y empleabilidad en su desarrollo, era
el programa “Jóvenes con Todo”, ella era quien dirigía y coordinaba la
dirección general del mismo, rendía informe de este plan y a la dirección
general del INJUVE”.
“¿Podría decirnos si la licenciada SG tomaba algún tipo de
decisiones dentro de la subdirección?” La testigo respondió: “si”.
“¿Qué tipo de decisiones tomaba la licenciada G?” La testigo respondió:
“Administrativas y en algunas ocasiones financieras, ya que como era la
coordinadora del programa Jóvenes con Todo, tenía, según el manual operativo,
esas libertades, del manual operativo del programa Jóvenes con Todo”.
“¿Quién tomaba las decisiones en la subdirección del INJUVE en
cuanto al empleo juvenil?” La testigo
respondió: “La licenciada SS”.
“¿Quién tomaba la decisión en cuanto a la distribución de los
proyectos y a las asignaciones presupuestarias de la subdirección de Empleo
Juvenil del INJUVE?” La testigo
respondió: “La señora Directora y SS”.
“Dentro de su declaración, señora C, usted manifestó las funciones
que realizaba la licenciada GS dentro del INJUVE, y dentro de las cuales
manifestó que ella era la encargada de la distribución de fondos en el mismo,
¿cuál era la forma de autorizar las órdenes que ella daba como subdirectora del
INJUVE?” La testigo respondió: “Ella tenía funciones administrativas,
realizaba firma de permisos, firma de convenios, y sus funciones estaban en
dirigir y establecer al personal que tenía dentro de la subdirección, como
también el personal que tenía en el programa Jóvenes con Todo, lo hacía a
través de memorándums, a través de la firma de convenios o al parecer ella no
firmaba directamente, porque la licenciada era la directora, pero ella aparecía
como el enlace institucional y era el primer contacto con las instituciones
para su realización”.
La segunda testigo, señora CMGO, ante el interrogatorio formulado contestó:
“¿Cuál es su lugar de trabajo?” La testigo respondió: “Jefa
de Planificación Institucional del INJUVE”.
“Conoce usted a la licenciada SMGS?” La testigo respondió: “Si”.
“¿Cuándo la conoció?” La
testigo respondió: “Cuando ingresamos a la
institución ella desempeñaba el cargo de subdirectora de Empleo Juvenil”.
“¿Conoce la estructura del organigrama del INJUVE?” La testigo respondió: “Claro
que sí”.
“¿Cuáles son las funciones de la subdirección del INJUVE?” La testigo respondió: “La
subdirección del Empleo Juvenil, es la encargada de poder llevar, la ejecución
de la política sectorial de empleo joven, es la encargada de poder desarrollar
todos los convenios, proyectos y programas desarrollados, encaminados a poder
generar oportunidades de empleo juvenil a nivel nacional”.
“¿Podría decirnos que tipo de decisiones toma el subdirector de
Empleo Juvenil?” La testigo respondió: “Las decisiones que toma un subdirector en
nuestra institución, son de carácter administrativo, estratégico, presupuestario,
operativo y político”.
“Cuándo usted manifestó que el INJUVE le reporta a Casa
Presidencial, ¿qué tipo de reporte es el que hace?” La testigo respondió: “Reportamos
todo el trabajo que se hace el técnico, administrativo, presupuestario y
estratégico, porque nosotros siendo una institución desconcentrada de CAPRES
estamos alineados y apegados a los objetivos y el plan de trabajo que establece
el Gobierno de El Salvador”.
“¿Tiene conocimiento si la Secretaría de Empleo Juvenil rinde
algún tipo de informe a la presidencia de la República?” La testigo respondió: “Correcto,
todas las subdirecciones, las siete subdirecciones del INJUVE, rinden todo el
trabajo que se realiza, no solo de carácter técnico y operativo, sino que
también de carácter financiero y estratégico”.
Otro elemento de análisis del
caso que se debe tomar en cuenta es el concerniente al acto impugnado
correspondiente, específicamente en el considerando VIII, en el que consta el
siguiente argumento de la autoridad demandada: “(…) la alusión que realiza sobre la petición de reubicarla dentro de
la Institución o indemnizarla conforme al tiempo de servicio, no fue
documentada por su persona en la audiencia que se le confirió, y en todo caso
la misma es improcedente para los supuestos en que la desvinculación laboral
obedece a que las funciones desempeñadas eran de las que se caracteriza a los
servidores públicos clasificados como de confianza” (folio 354 frente).
Ahora, luego de conocer la deposición de las testigos, es preciso
afirmar que en sus declaraciones introdujeron elementos relevantes que permiten
a este Tribunal concluir que el cargo de la señora GS, como subdirectora de
Empleo Juvenil del INJUVE era de alto nivel. Circunstancia que ha sido
acreditada, entre otras cosas, cuando las testigos indican que es inherente al
cargo en cuestión la ejecución de la política sectorial de empleo joven y la
rendición del informe respectivo. Es decir, el cargo conlleva funciones que son
determinantes en la ejecución del plan de gobierno en el tema de empleo
juvenil.
Adicionalmente, siempre en la misma lógica, se identificó que,
entre las labores, también está el manejo de personal de la unidad, dirigir y
coordinar el programa de empleo “Jóvenes con Todo”, rendir informe a la
Dirección General del INJUVE, ejecutar la política sectorial de “Empleo
Joven”, desarrollar convenios, proyectos y programas encaminados a crear
empleo juvenil a nivel nacional, así como también tomar decisiones de tipo
administrativo, estratégico, presupuestario, operativo y político.
Dicho lo anterior, es pertinente afirmar que, en este caso, el
cargo en cuestión sí es determinante para la conducción de la institución y,
con ello, se cumple el primer elemento del supuesto analizado.
Ahora bien, el segundo elemento de este primer supuesto consiste
en determinar la ubicación jerárquica del puesto en la organización interna de
la institución. Para ello, es necesario consultar la prueba documental incorporada
por la parte demandada, relativa a la “Descripción
de puesto de trabajo”, documento que contiene la descripción de las
funciones y la ubicación jerárquica de dicho puesto en el Instituto Nacional de
la Juventud.
A folio 498, consta que el subdirector de Promoción de Empleo
Juvenil del INJUVE se encuentra debajo de la Dirección General del INJUVE,
luego, en forma descendente, se encuentran los técnicos de Promoción de Empleo
Juvenil. Para el caso que interesa, tal como se ha dicho, después de la Dirección
General del INJUVE se encuentra la Subdirección de Promoción de Empleo Juvenil.
Esta información ha sido documentada y presentada por la autoridad demandada,
quien indicó el orden jerárquico del INJUVE y la posición que ocupaba el cargo
de la demandante en esa estructura. En ese sentido, si bien la autoridad
inmediata superior de la Subdirección en referencia era la Dirección General,
lo cierto es que, en el tema de Promoción de Empleo Juvenil, la señora GS
tomaba decisiones que eran propias de una máxima autoridad en el INJUVE. En esa
línea, luego de realizar un análisis de las actividades funcionales del cargo
de Subdirector de Promoción de Empleo Juvenil, se puede establecer que se
cumple el segundo elemento que conforma el primer supuesto analizado; es decir,
que el cargo está en el nivel superior, jerárquicamente hablando.
b) La segunda característica establecida por la jurisprudencia
para determinar si un cargo es de confianza, exige en la práctica que el cargo
de Subdirector de Promoción de Empleo Juvenil, debe implicar un grado mínimo de
subordinación con el titular de la institución, en el sentido que el
funcionario o empleado posea un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias.
Para el caso, se exige la subordinación al Presidente de la
República, pero mínimamente, para que pueda ser catalogado como cargo de
confianza; en ese sentido, el subdirector debe poseer un amplio margen de
libertad para la adopción de decisiones en la esfera de su competencia.
De la lectura del Descriptor del Puesto de
Trabajo [folio 499 frente y vuelto], se infiere que el Subdirector de
Promoción de Empleo Juvenil desempeña funciones propias de una máxima autoridad
en el tema de Empleo Juvenil. Aseveración que se desprende de sus competencias
que se describen en el referido documento, las cuales son: “(…) Impulsar el desarrollo de programas de capacitación de las
personas jóvenes, mediante la formulación y coordinación de iniciativas y
estrategias con centros de formación públicos y privados, para fortalecer las
capacidades vocacionales y técnicas de las juventudes en las diferentes
disciplinas o especialidades de interés que le permitan mayor competitividad en
el mercado laboral (…) Promover y proponer actividades de inserción laboral y
calificación en el trabajo (…) Promover actividades de divulgación de los
derechos laborales y sindicales de las juventudes (…) Promover la generación de
oportunidades de experiencias de trabajo, mediante la promoción de pasantías
laborales en los sectores públicos y privados (…) Potenciar las iniciativas
empresariales de la población joven con el otorgamiento de créditos a bajos
intereses y programas de apoyo técnico, mediante la promoción de convenios con
el sistema financiero público y privado (…) Dirigir la elaboración del plan
estratégico y operativo de la unidad, coordinando con el personal técnico la
definición de actividades estratégicas y actividades operativas, para contar
con planes institucionales integrales e inclusivos (…) Coordinar la elaboración
del informe de avance del plan operativo e informes generales, a requerimiento
y de forma periódica, para reflejar el cumplimiento de indicadores y metas (…)
Participar en comisiones especiales que designe la administración superior (…)
Realizar todas aquellas actividades necesarias para el cumplimiento de las
funciones propias del área, encomendadas por la jefatura inmediata”.
Además, debe existir un
grado mínimo de subordinación al titular. En este punto, es importante la
declaración de la testigo, señora CBPE. A ella se le preguntó: “¿Cuál es la
estructura del organigrama del Instituto Nacional de la Juventud?” La testigo respondió: “El
INJUVE está compuesto por siete subdirecciones que dependen directamente de la
Dirección General, existen unidades staff como Planificación, Gerencia
Jurídica, Gerencia Financiera, y de ahí derivan otras unidades, pero cada una
con función específica, y las sub Direcciones llevan a cabo las políticas
sectoriales que están establecidas en la Ley General de Juventud”.
Adicionalmente, a la testigo CMGO también se le preguntó: “¿Tiene
conocimiento si la Secretaria de Empleo Juvenil rinde algún tipo de informe a
la presidencia de la República?” La testigo Respondió: “Correcto, todas las subdirecciones, las siete subdirecciones del
INJUVE, rinden todo el trabajo que se realiza, no solo de carácter técnico y
operativo, sino que también de carácter financiero y estratégico”. Cabe
remarcar que esas declaraciones no fueron impugnadas por la parte actora.
En cumplimiento del supuesto que se analiza en el tema de
confianza en el cargo, se advierte que entre el subdirector de Promoción de
Empleo Juvenil y el Presidente existe un grado mínimo de subordinación, ya que
aquél posee un amplio margen de libertad, según las funciones del Descriptor
del Puesto de Trabajo, en la adopción de decisiones.
En consecuencia, en este caso, efectivamente, se cumple con este
segundo supuesto en estudio.
c) El último supuesto o característica requiere que el cargo de
subdirector de Promoción de Empleo Juvenil tenga un vínculo directo con el
titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que éste
deposita en el servidor público o de los servicios que este último le presta
directamente al primero.
En la audiencia probatoria, la testigo CBPE declaró que la
licenciada GS era la encargada de llevar a cabo el proyecto de empleabilidad “Jóvenes con Todo”, aunado a lo anterior, dijo -como ya se ha reiterado- que era la
máxima autoridad en el tema de promoción de empleo juvenil de la institución y,
además, que era el enlace con otras instituciones para la realización de los
proyectos pertinentes.
Se ha constatado, por medio de las declaraciones de las testigos,
que el puesto de subdirector de Promoción de Empleo Juvenil era la máxima
autoridad en dicho tema dentro del INJUVE.
En consideración con lo anterior, esta Sala estima que, luego de
haber analizado la prueba documental y testimonial en cuanto al tema de la
confianza laboral, con base en la sana critica, el cargo en
controversia, en la práctica, está rodeado de algunas funciones que, desde
luego, denotan un vínculo estrecho con el Presidente en virtud de la confianza
que éste deposita en el servidor público ejecutor de las políticas
implementadas en el plan de gobierno, específicamente en el tema de promoción
del empleo juvenil.
Es importante manifestar
que, en el interrogatorio directo desarrollado por uno de los apoderados de la
autoridad demandada, la parte actora no cuestionó la credibilidad de las
testigos en algunas preguntas formuladas a las mismos. En esa línea, se llaga a
la convicción que las testigos gozan de la credibilidad necesaria para
testificar en este caso, ya que éstas conocen de primera mano el trabajo que
desarrollaba la demandante y, concretamente, han dicho que ésta rendía un
informe al titular del trabajo realizado, elemento básico que responde a la
confianza personal depositada en ella.
De ahí que, también, se
cumple este último supuesto que determina un cargo de confianza.
2) Cargos de asistente del despacho del Presidente [señora
DLIM], asesora del despacho de la Primera Dama de la República [señora BVB] y
asistente del despacho del Secretario Privado de la Presidencia [señora LDAR].
a) El primer supuesto o característica considera que el cargo sea
de alto nivel, en cuanto a que éste sea determinante para la conducción de la
institución respectiva (para el caso, la Presidencia de la República).
En el caso de los puestos laborales en cuestión, no se advierte
que los mismos encajen cómodamente en esta característica, dado que las
funciones asignadas a los cargos no son determinantes para la conducción de la
institución.
b) Ahora bien, en cuanto al segundo supuesto establecido por la
jurisprudencia para determinar si un cargo es de confianza, se exige en la
práctica que las funciones de asistente del despacho del Presidente, asesora de
la Primera Dama la República y asistente del despacho del Secretario Privado de
la Presidencia deben implicar un grado mínimo de subordinación con el titular
de la institución, en el sentido que el respectivo servidor posea un amplio
margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias.
Para el caso, se exige la respectiva subordinación, en un margen
mínimo, al Presidente, a la Primera Dama y al Secretario Privado, para que
pueda ser catalogado como cargo de confianza. Sin perder de vista que esta
característica está enfocada en la libertad que debe tener el servidor en la
adopción de las decisiones que le competen.
Lógicamente, tal como se ha dicho, la asistente del despacho del
Presidente, la asesora de la Primera Dama y la asistente del despacho del
Secretario Privado de la Presidencia deben ejecutar sus propias competencias
gozando de un amplio margen de decisión, a raíz, por supuesto, de la confianza
depositada en ellas.
Se deja constancia que la parte actora no
detalló en las demandas las funciones concretas que corresponden a los cargos relacionados
anteriormente. Sin embargo, la autoridad demandada ha manifestado, en los
acuerdos números ***, *** y ***, todos de fecha veintiocho de junio de dos mil
diecinueve, que las referidas señoras, en su caso, se desempeñaban
funcionalmente en los cargos de asistente
de Despacho del Presidente de la República, asesora en el despacho de la Primera Dama de la República y asistente de
Despacho del Secretario Privado. Asimismo, ha expresado que, según los
descriptores de los puestos de trabajo de la Presidencia, tenían funciones tales como: “(…) organizar y dar seguimiento a la agenda, realizando la convocatoria,
confirmación de participantes y protocolo en los casos que sea necesario;
participar en las reuniones que le sean delegadas y dar seguimiento al
cumplimiento de los compromisos adquiridos e informar de los mismos;
administrar la correspondencia física y electrónica enviada y recibida en el
Despacho (…) para atender o dar respuesta ágil y oportuna a los requerimientos
administrativos o técnicos recibidos, ya sea interna o externa; organizar,
gestionar y dar seguimiento a las misiones oficiales tanto en el interior como
en el exterior del país (…) o del personal que le sea solicitado, trabajando en
conjunto con las áreas que le competen (…) con la finalidad que la información
de interés sea remitida de manera efectiva y oportuna a las dependencias o
instancias competentes (...)” [folios 17 y 18, 136 y 137, y 244 y 245].
Esas actividades
desarrolladas por las demandantes están revestidas de un elemento esencial,
como es la confianza personal, ya que, en su caso, se trata de la prestación de
un servicio personal y directo al ex
Presidente de la República, a la ex Primera Dama de la República y al ex
Secretario Privado de la Presidencia. Es decir, se constata un grado mínimo de
subordinación al respectivo titular, precisamente, por la confianza depositada
en el servidor. No hay duda que esto se enmarca en una de las excepciones del
derecho a la estabilidad laboral, establecido el artículo 219 inciso 3° de la
Constitución de la República.
A propósito de los
cargos de confianza, la jurisprudencia de esta Sala, específicamente en la
sentencia de las doce horas siete minutos del dieciséis de junio de dos mil
catorce, en el proceso con referencia 53-2012, ha manifestado: «El artículo
219 inciso 3° de la Constitución establece lo siguiente: “No estarán
comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que
desempeñen cargos políticos o de confianza”. 1° Delimitación conceptual. Los
cargos de confianza representan una excepción a la estabilidad laboral de los
empleados públicos. En términos generales, tal categoría jurídica se refiere a
los cargos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que conllevan la
realización de actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de
una determinada institución —gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones— y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la
entidad. Ahora bien, debe distinguirse entre los cargos de confianza política y
los cargos de confianza personal. Los empleados de confianza política acceden
al cargo correspondiente en virtud de un nombramiento efectuado por un
funcionario público, para participar en la ejecución del plan de gobierno presentado
al cuerpo electoral. En este tipo de cargos el poder de decisión que se otorga
al que desempeña el cometido correspondiente, es un elemento indispensable. Los
empleados de confianza personal, por su parte, ejercen determinado cargo,
previo nombramiento de un funcionario. El fundamento de este tipo de cargo es
el alto grado de confianza depositado en la persona nombrada y la valoración de
su fidelidad personal. Son ejemplos de esta categoría los empleados que prestan
servicios directos al jefe correspondiente como las secretarias personales,
conductores de vehículos, ayudantes ejecutivos y administrativos. Aquí, la
conducta y actitudes de los empleados, así como la confianza personal que el
jefe correspondiente deposite en ellos, son elementos indispensables para
lograr la adecuada ejecución de sus deberes. El artículo 11 de la Constitución
impone la obligación de desarrollar un procedimiento o proceso contradictorio
antes de privar a una persona de cualquier derecho. Sin embargo, cuando se
trata de la estabilidad laboral de los empleados públicos (instituida en el
artículo 219 de la Constitución), existe una clara excepción: no es obligatorio
desarrollar un procedimiento previo para extinguir una relación laboral que se
basa —en su origen, desarrollo y terminación— en la confianza (personal o
política) que se deposita en la persona que desempeña determinado cargo. 2°
Criterios para identificar un cargo de confianza. Para dilucidar si determinado
cargo es de confianza o no, la Sala de lo Constitucional ha señalado en su
jurisprudencia —sentencia de las diez horas treinta y un minutos del
veintinueve de julio de dos mil once (Proceso [sic] de Amparo [sic] 426-2009) y sentencia de las diez horas
veinticinco minutos del veintiséis de agosto de dos mil once (Proceso [sic] de Amparo [sic] 301-2009)— cuáles son los elementos esenciales que componen tal
categoría. El referido tribunal define los cargos de confianza como aquellos
ejercidos por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades
vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia
de una determinada institución —gozando, lógicamente, de un alto grado de
libertad en la toma de decisiones— y/o que prestan un servicio personal y
directo al titular de la entidad (…)»
Conforme con la jurisprudencia citada, en este caso particular, no
se está en presencia de determinados cargos que gozan de confianza política. No
obstante, sí se trata del desarrollo de funciones inherentes a un cargo de
confianza personal que, como ya se mencionó, posee un grado mínimo de
subordinación al respectivo titular. Y, en virtud de esa peculiar confianza, se
asocia otro elemento importantísimo que es la fidelidad personal de cada una de las servidoras con su titular.
Aquí, encaja el tema de la libertad de estos cargos para adoptar decisiones en
el marco de sus correspondientes competencias.
A partir de la prueba documental presentada por la autoridad
demandada, se puede establecer que el cargo que tenían las señoras DLIM, BVB y
LDAR, evidencia un alto grado de confianza personal. Cumpliéndose, en este
caso, con este segundo supuesto en estudio.
c) El último supuesto requiere que el correspondiente cargo de
asistente del despacho del Presidente de la República, asesora de la Primera
Dama de la República y asistente del despacho del Secretario Privado de la
Presidencia tenga un vínculo directo con el respectivo titular, lo que se puede
inferir de la confianza personal que éste deposita en el funcionario o empleado
o de los servicios que éstos últimos le prestan directamente al primero.
Se ha constatado, en párrafos anteriores, por medio de la prueba
documental presentada por la autoridad demandada, que la asistente del despacho
del Presidente, la asesora de la Primera Dama y la asistente del despacho del
Secretario Privado de la Presidencia, desempeñaban un puesto de confianza
personal, ya que prestaron un servicio personal
y directo, cuya naturaleza incorpora una fidelidad personal, al respectivo titular de esas instituciones.
A folio 320, se encuentra el organigrama de la Secretaría Privada,
presentado por la autoridad demandada, y, concretamente, se observa que arriba
del puesto de asistente solo está el del Secretario Privado. A partir de esta
estructura jerárquica, se deduce que hay un vínculo directo con el titular que
sólo es posible por el alto grado de confianza que lleva imbíbito este puesto.
Cabe recalcar que, en el
devenir del presente proceso, la parte actora no cuestionó la autenticidad de
la documentación presentada, en esa línea, este Tribunal estima que los
documentos gozan de la credibilidad probatoria necesaria, ya que describen el
trabajo que desarrollaban las demandantes.
Esta Sala, con fundamento en la prueba desfilada y su valoración
de conformidad con la sana crítica, llega a la conclusión que las señoras IM, B
y AR, quienes desempeñaban el respectivo cargo tantas veces mencionado, eran
servidoras públicas de confianza porque sus funciones implicaban una mínima
subordinación con el titular correspondiente, poseían un amplio margen de
libertad en la adopción de las decisiones cuya competencia les atañe, en
virtud, precisamente, de la confianza personal en ellas depositada;
adicionalmente, había un vínculo directo con el titular en razón de esa misma
confianza. De ahí que se cumple, además del segundo requisito de la especial
connotación de estos servidores públicos, el tercer supuesto delimitado por la
jurisprudencia.
Conclusión.
Ya es criterio de este
Tribunal, tal como se dijo casi al inicio de este romano que nos ocupa, que para concluir si un cargo,
independientemente de su denominación, es o no de confianza, se debe analizar,
atendiendo las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría
de las características que han sido esbozadas. Y el cargo que ejercían las
señoras GS [como subdirectora de Promoción de Empleo Juvenil], IM [como
asistente del despacho del Presidente], B [como asesora de la Primera Dama] y
AR [como asistente del despacho del Secretario Privado de la Presidencia],
encaja, el primero, en todos los supuestos de un puesto de confianza, y los
restantes tres, en dos de ellos –es decir, en la mayoría–.
La Constitución de la República en el artículo 219 inciso 3°
preceptúa que: “No estarán comprendidos
en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos
políticos o de confianza (…)” Por consiguiente, la función de trabajo de
las demandantes, en virtud de que, como ya se ha sostenido, constituye un cargo
de confianza personal, no goza de estabilidad laboral, que es propia de los
servidores públicos que están incluidos en la carrera administrativa. Bajo este
contexto, el Presidente de la República no estaba obligado a promover un
procedimiento administrativo para destituir a dichas señoras.
En esa lógica, no se
advierten los vicios tanto de ilegalidad como de nulidad de pleno derecho
alegados por la parte actora, en la forma que ésta lo ha esgrimido.”