VOTO DISIDENTE DE LOS MAGISTRADOS SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ Y PAULA PATRICIA VELÁSQUEZ
CENTENO
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
CONTROL DE LEGALIDAD COMPORTA MUCHO MÁS QUE LA SOLA CONSTATACIÓN
DE LA NORMALIDAD DEL ACTO, ESTABLECIENDO SU CONFORMIDAD CON RELACIÓN AL
PARÁMETRO DE CONTROL, QUE SON LAS DISPOSICIONES GENERALES
“El control
de legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del acto,
estableciendo su conformidad con relación al parámetro de control, que son las disposiciones
generales.
Por lo
que «...la legalidad material de un acto administrativo
se fiscaliza en un primer plano con respecto a la conformidad con las leyes y los
principios de derecho; en un segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto
con la reserva de ley; en un tercer plano, con respecto al ejercicio correcto de
la potestad discrecional; y en un cuarto plano, bajo los aspectos de la proporcionalidad.»
[BLANKE, Hermann-Josef. El principio de
proporcionalidad en el Derecho alemán, europeo y latinoamericano. Revista Circulo
de Derecho Administrativo, año 5, número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
Entonces,
se examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto administrativo:
(1) su concordancia con el sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de
ahí que se contemple la concurrencia de los valores y principios juridizados en
la norma primaria y trasladados a las normas legitimadas por ella; (2) su adecuación
al plano jurídico determinado que lo permite, a partir de la legalidad estricta
reflejada en la norma ex ante, con carácter
de ley formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la discrecionalidad en tanto
reconocida por la ley para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de proporcionalidad,
que se aborda infra.
Como fundamento
de toda la legalidad se parte siempre, del control de constitucionalidad de una
norma, a fin de elegir, entre las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto
(la mera literalidad) de la constitución sino a sus valores, principios y fines
(un reconocimiento teleológico y axiológico), en ese sentido, tal como se advierte
en la demanda, es menester traer a colación la sentencia de inconstitucionalidad
175-2013 de las once horas del tres de febrero de dos mil dieciséis, mediante la
cual, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional los montos mínimos de
las sanciones descritas en el artículo 19 leras a), b) y c) de la LRDTDPP.”
RECONOCIMIENTO
DE CRITERIOS DE GRADUACIÓN SANCIONADORA, CONFIEREN MARGEN DE DISCRECIONALIDAD
EN LOS ÁMBITOS NORMATIVOS CREACIÓN DE LA NORMA Y APLICATIVOS REALIZADA POR
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE LA POTESTAD SANCIONADORA
“Al examinar
la sentencia citada, la Sala de lo Constitucional consideró que el precepto antes
mencionado violaba el principio de proporcionalidad y razonabilidad en cuanto la
idoneidad del quantum de la sanción específicamente
respecto de los mínimos descritos en el artículo 19 letras a), b) y c) de la LRDTDPP,
mediante el cual se afirmó que en la formulación de dicho artículo, el legislador
actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango inferior o “piso” de la multa
muy elevado, sin tener argumentos técnicos para ello.
Así, indicó
que «…[e]l principio de proporcionalidad sirve,
por un lado, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria,
procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones
cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente;
y, por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles
vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre
el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como
medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de
razonabilidad».
La Sala
de lo Constitucional describe la importancia del test de proporcionalidad y razonabilidad
al cual el legislador se encuentra obligado a considerar en la formulación de la
ley, y especialmente en aquellas que regulen sanciones, estableciendo un baremo
de éstas, en atención a su gravedad y con criterios de dosimetría punitiva; es decir,
criterios dirigidos a los aplicadores de las normas –autoridades administrativas,
jueces– para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas
y subjetivas.”
CRITERIOS
QUE DEBEN SER CONSIDERADOS, CON RELACIÓN A LA GRADUACIÓN O DOSIMETRÍA PUNITIVA
“El Tribunal
Constitucional expuso que algunos de los criterios que deben ser considerados, con
relación a la graduación o dosimetría punitiva son: «(i)la intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, (ii)
la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso,
obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado;
y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción».
En esta
línea, manifestaron que el reconocimiento de estos criterios de graduación sancionadora,
confieren un margen de discrecionalidad en los ámbitos normativos –creación de la
norma– y aplicativos –realizada por autoridad administrativa– de la potestad sancionadora;
ahora, respecto a la primera categoría aludida –normativa– indicaron que «…[t]rae como consecuencia la aceptación de la
práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de las
sanciones –en caso de ser pecuniarias–,
esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría
aludida lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la
severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración
en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios
implicaría una discrecionalidad irrestricta –a manera de facultad omnímoda– que
permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción
a prescripciones legales».
De este
modo, luego de esbozar aspectos concernientes a la proporcionalidad y razonabilidad
de las normas, en su proceso de creación
y aplicación, la Sala de lo Constitucional
advierte que el artículo 19 de la LRDTDPP, regula sanciones de índole pecuniaria,
lo que implica un carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado,
convirtiéndose en una disposición que restringe derechos fundamentales de los administrados,
y en tanto ello es así, la finalidad del legislador debe estar justificada bajo
parámetros razonables desde un punto de vista constitucional.
Explicaron
en la referida sentencia que: «[e]sto implica,
por un lado, que los montos mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada
fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva
suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia
al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida en examen no cumple, en
consecuencia, con el sub principio de idoneidad en atención al fin identificado,
siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el derecho de propiedad
–art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo
que: «…[e]n tanto que la deficiente razonabilidad
de una norma incide en su proporcionalidad –pues la relación entre una medida y
un fin constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista
y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma–, se concluye que los montos mínimos sancionatorios
que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP vulneran efectivamente
los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es procedente declarar su inconstitucionalidad
en esta sentencia» (resaltado suplido).
Pero además,
en el mismo pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó «en aras
de la seguridad jurídica se aclara
que la presente decisión no afectará en modo
alguno las sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos
infractores por parte del titular del Ministerio de Economía, de conformidad
con la competencia que le otorga el art. 19 inc. 1 LERDETDIPP, en relación a las
infracciones menos graves, graves y muy graves establecidas en el art. 18 de esa
misma ley” (resaltado suplido).
Al referir
lo anterior, este Tribunal interpreta que dicha Sala hace referencia a situaciones
jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que no admitan procesos para su revisión
formal y no puedan ser modificadas por la autoridad o tribunal competente; ello
tiene sentido, en cuanto que el principio de seguridad jurídica se entiende, en razón a la certeza que el individuo
posee de que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos
regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente.”
PARÁMETROS
QUE DEBE TOMAR EN CONSIDERACIÓN LA AUTORIDAD PARA LA INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS
MULTAS QUE REGULA LA LEY
“En este
mismo sentido, la jurisprudencia constitucional
ha indicado que en supuestos en los cuales la situación jurídica está consolidada,
la misma no se vea afectada de modo alguno por las sentencias de inconstitucionalidad,
pues con ello, se vulnera el principio de seguridad jurídica, así lo expone la Sala
al referir: «[e]n esos términos y en aras de la seguridad jurídica,
las sentencias de inconstitucionalidad no afectan las relaciones o las situaciones
jurídicas que se consolidaron a raíz de la aplicación o vigencia de las disposiciones
impugnadas (…) [c]onsecuentemente, las situaciones anteriores a la declaración de
inconstitucionalidad solo resultarán afectadas por esta última en la medida que
aún sean susceptibles de decisión pública, administrativa o judicial»” [Inconstitucionalidad 21-2004 del veintiuno de octubre de dos mil cinco].
Siendo
que, los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Economía, respecto
a la imposición de sanciones que regula el artículo 19 literales a), b) y c) de la LRDTDPP, de
los cuales no se haya ejercido ningún tipo de control por el administrado, ya sea
en sede administrativa o judicial, y que en consecuencia hayan adquirido estado
de firmeza, no pueden verse afectados por la sentencia de inconstitucionalidad;
sin embargo, aquellos que aun permitan la revisión –como en el presente caso-, debe
ser adecuado según las directrices expuestas por la Sala de lo Constitucional.
De este modo y acorde lo expuesto en párrafos que anteceden,
es necesario extraer los fundamentos jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad
175-2013 y relacionarlos al caso en concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia
referida (como ya se indicó supra) estriba
en que, de forma general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a),
b) y c), no cumplen con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse
que los montos son muy elevados.
En este
sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición no son razonables ni proporcionales
en su formulación legislativa –según la Sala
de lo Constitucional- desde esta perspectiva este razonamiento implica o vincula
a la Administración Pública e incluso la misma autoridad judicial, la obligación
de examinar cada caso en concreto bajo parámetros de proporcionalidad que justifiquen
la sanción que más se adecue a la acción cometida por el infractor.
Por tanto, la sanción es un instrumento con miras a fomentar
la iniciativa privada como medio para acrecentar la riqueza nacional, de manera
que la respuesta que propone ante conductas que causen infracciones no debe ser
de magnitud tal que causen grave daño al actor económico administrado dado que,
en principio, el ente regulador no tiene como
principal función la sanción, sino que recurre a ésta como herramienta
para lograr regular el mercado en aras de fomentar el desarrollo económico, la utilización
racional de los recursos, y la defensa de los intereses de los productores y los
consumidores, por ello no debe apartarse de la interpretación teleológica de su
uso.
En ese
orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora el realizar la debida ponderación
de cara a imponer el quantum de la sanción
que corresponde a cada caso en concreto, en aras de desincentivar de manera efectiva,
las malas prácticas de comercio en el mercado de los productos del petróleo, con
el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no actuar en detrimento
de éste y de los consumidores.
Para ello,
se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad explique
–tomando como paradigma las exigencias mencionadas en la sentencia de inconstitucionalidad
a la cual se ha venido haciendo referencia– (i) la intencionalidad de la conducta
constitutiva de la infracción, o si al menos puede atribuirla al administrado por
imprudencia o negligencia; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados;
(iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición
económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida
con la imposición de la sanción.
El legislador
ha ponderado en el artículo 19-A, inciso cuarto LRDTDPP algunos parámetros que debe
tomar en consideración la autoridad para la individualización de las multas que
regula la ley: «[l]os criterios para la individualización
de la multa, así como para la determinación del plazo de suspensión de la autorización,
son los siguientes: a) el perjuicio causado a los consumidores; b) el perjuicio
causado al Estado, c) el nivel de ventas del infractor; d) la concurrencia de dolo
o culpa en la realización de la acción…».
«[p]ara la determinación del monto de ventas
o entregas de producto a que se refiere el literal c) del presente artículo, se
tendrá como base las registradas en la contabilidad correspondiente al establecimiento
donde se cometió la infracción, llevada en el ejercicio fiscal anterior a la fecha
que se hubiese cometido la misma. En caso que fuere posible acceder a la información
contable, la misma será requerida a la Dirección General de Impuestos Internos del
Ministerio de Hacienda».”
PROCEDE
DECLARATORIA DE ILEGALIDAD, ANTE LA AUSENCIA DE MOTIVACIÓN RESPECTO DE LA
CONSECUENCIA JURÍDICA IMPUESTA A LA ADMINISTRADA
“Al revisar
los fundamentos del acto administrativo, se observa que si bien la Administración
Pública, desarrolló con claridad la forma en que la sanción fue probada y la subsunción
que se hace de los hechos en una figura prohibida por el derecho administrativo
y acreedora de una sanción; en cambio, no se perfila el mismo análisis respecto
a los criterios de individualización de la cuantía de la multa, con los cuales justifique
la sanción establecida a Unigas. La autoridad demandada no argumentó cómo y en que
magnitud la actividad de incumplimiento en el peso que se detalla en la presentación
de ciento treinta y cinco cilindros de gas
licuado de petróleo (según el total de las inspecciones) de una muestra de ciento
sesenta, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al Estado, ni ha tomado
en consideración algún otro indicador que permita dilucidar la lesividad de la contravención;
en igual sentido ha omitido agregar datos referidos a los ingresos de la administrada
o algún otro parámetro que sirva como fundamento para determinar hasta qué monto
puede imponerse una sanción pecuniaria a la administrada sin que ésta se desnaturalice
al volverse demasiado onerosa y, por ende, sobrepase su función como herramienta
de corrección del mercado.
En ausencia
de ponderación a los extremos de proporcionalidad –necesidad, mínima intervención
y racionalidad– y de lesividad, la única justificación que podría advertirse –o
apenas indiciariamente– es que se buscó limitar la intervención al mínimo legal;
sin embargo, ante la total falta de argumentos que justifiquen por qué la administración
consideró que una cuantía de un mil cien salarios mínimos era proporcional a algún
daño causado o riesgo incurrido, racional desde el punto de vista de los ingresos
de la administrada, necesaria para corregir alguna distorsión en el mercado de gas
licuado se evidencia que el acto administrativo originario mediante el cual se sancionó
a Unigas no está motivado respecto de la
consecuencia jurídica impuesta a la administrada.
La motivación
de un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos fundamentales a los cuales
puede restringir es una exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad
del acto administrativo, por lo que, en el presente caso, atendiendo a que se motivó
adecuadamente la existencia de la infracción, pero no se fundó la cuantía de la
sanción, debe estimarse que la determinación de la infracción es un acto legal,
no así el monto de la multa impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin
un previo análisis de proporcionalidad, incluso, aunque la Administración Pública
se haya decantado por la cuantía mínima de la sanción.
Empero,
en el contexto del presente proceso contencioso administrativo, se advierte que
el ejercicio de adecuación, utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente
cuál ha de ser la cuantía de la sanción, le compete al Ministro de Economía, conforme
a los criterios de proporcionalidad enunciados en la sentencia emitida por la Sala
de lo Constitucional, y los establecidos en el art. 19-A de la LRDTDPP.
En consecuencia,
el efecto de esta sentencia, no podría ser otro, que la remisión del presente proceso
al Ministro de Economía para que, modificase su resolución respecto del monto de
la multa a imponer a Unigas, tomando en consideración los parámetros de proporcionalidad
respectivos.
Así nuestro
voto.
Sala de
lo Contencioso Administrativo, a los quince días de enero de dos mil veintiuno.”