PRINCIPIO DE CULPABILIDAD
EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, DEBE SER SUMINISTRADA
POR LA ADMINISTRACIÓN, IMPONIÉNDOSE SIEMPRE LA ABSOLUCIÓN ANTE LA CARENCIA DE
LA PRUEBA DE CARGO SUFICIENTE
“A. El iuspuniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer
un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, y en este ámbito,
se manifiesta en la actuación de la Administración pública al imponer sanciones
a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Ahora bien, la función represora de la administración no solo encuentra
su cimiento en la permisión abstracta del iuspuniendi,
sino, además, encuentra su fundamento teórico en el marco del respeto al ordenamiento
jurídico en su conjunto, dentro de los postulados
esenciales a todo Estado Constitucional de Derecho, y para el caso en concreto, cabe hacer referencia a los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad.
(i) La presunción de inocencia o de no culpabilidad posee al menos tres significados según la Sala
de lo Constitucional, los cuales son claramente diferenciados: «…(i) es una garantía básica del proceso penal;
(ii) es una regla referida al tratamiento del imputado durante el proceso; y (iii)
es una regla relativa a la actividad probatoria…» (Inc. 54-2005, de las ocho
horas y veinte minutos del día cinco de octubre de dos mil once).
Interesa hacer referencia al último ítem respecto de la actividad probatoria,
en tanto que la prueba presentada en un procedimiento administrativo sancionador,
debe [en principio y por regla general] ser suministrada por la administración,
imponiéndose siempre la absolución ante la carencia de la prueba de cargo suficiente;
es decir que, en el plano adjetivo se estatuyen
diversas cargas que determinan a cada parte su interés en probar un hecho alegado,
de cara a obtener éxito en las resultas del proceso, por ello, se configura la obligación
a la parte procesal que afirma un hecho o circunstancia, que aporte los medios necesarios
e idóneos para su acreditación; a esta especial circunstancia se la ha denominado:
carga de la prueba.
Empero, luego de establecida la tesis incriminatoria,
el administrado, puede aportar la prueba de descargo que considere idónea para refutar
la hipótesis planteada por la administración y así desvirtuar posibles señalamientos,
sin que ello signifique una obligación procesal, pero sí en una medida de contraposición
a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad probatoria en
el desarrollo de una investigación.”
CONFORME
AL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD SOLAMENTE RESPONDE EL ADMINISTRADO POR SUS ACTOS PROPIOS,
SE REPELE LA POSIBILIDAD DE CONSTRUIR UNA RESPONSABILIDAD OBJETIVA O BASADA EN
LA SIMPLE RELACIÓN CAUSAL INDEPENDIENTE DE LA VOLUNTAD DEL AUTOR
“(ii) El principio de culpabilidad, está reconocido por el artículo 12 Cn, que prescribe: «[t]oda
persona a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe
su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren
todas las garantías necesarias para su defensa», disposición que es aplicable
no solo en el ámbito penal, sino además en el administrativo sancionador (sentencia
de inc. 3-92 Ac. 6-92 de la Sala de lo Constitucional, doce horas del diecisiete
de diciembre de mil novecientos noventa y dos).
En este
sentido, la Sala de lo Constitucional respecto al principio de culpabilidad en materia
administrativa sancionadora ha expresado que «[e]l principio de culpabilidad en esta materia supone el destierro de las
diversas formas de responsabilidad objetiva, y rescata la operatividad de dolo y
la culpa como formas de responsabilidad. De igual forma, reconoce la máxima de una
responsabilidad personal por hechos propios, y de forma correlativa un deber procesal
de la Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener que utilizar
presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad
de una aplicación automática de las sanciones únicamente en razón del resultado
producido» (sentencia de Inc. 18-2008 de Sala de lo Constitucional doce horas
veinte minutos del veintinueve de abril de dos mil trece).
Cabe destacar que una de la sub-categorías o corolarios
del principio de culpabilidad, es la responsabilidad por el hecho o responsabilidad
por la acción ilícita como se denomina en la doctrina administrativa sancionadora. Este principio implica que la sanción únicamente
puede recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado en los hechos que
configuran una acción ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l gravamen que la sanción representa solo
podrá recaer sobre aquellas [personas] que
han participado de forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de infracción.
Por lo tanto, no es posible exigir responsabilidad por la sola existencia de un
vínculo personal con el actor o la simple titularidad de la cosa o actividad en
cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de individualización de la sanción
supone un veto a la responsabilidad objetiva» [Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, quinta
edición totalmente reformada, Madrid. Editorial Tecnos, p. 329, 2011].
En este
orden, conforme al principio de culpabilidad solamente responde el administrado
por sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una responsabilidad
objetiva o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad del
autor; por consiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta
con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que
sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor
por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable. Esta negligencia
debe manifestarse en acciones u omisiones palpables, determinantes del resultado
y, como en todo procedimiento, debe probarse, no asumirse.
En congruencia
con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe respetarse el principio
de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para sancionar un actuar,
es la determinación de la responsabilidad subjetiva.”
LO
DICHO Y DE CONFORMIDAD A LA PRESUNCIÓN DE VERACIDAD QUE OSTENTAN ESTE TIPO DE
DILIGENCIAS, AL NO HABER SIDO CONTROVERTIDAS EN CUANTO A SU CONTENIDO, LOS
HECHOS QUE EN ELLAS SE CONSIGNAN SE TIENEN POR CIERTOS
“B. Es necesario indicar, que en relación con
la insuficiencia probatoria de cargo;
al revisar los medios de prueba que fueron examinados en el acto originario y en
los que se basó la resolución del recurso de revisión, se identifican que éstos
son los mismos; ello es importante, ya que si resultan ser insuficientes para instaurar
la culpabilidad de la demandante, implicaría la ilegalidad de ambos actos administrativos;
por el contrario, si se establece que la prueba conduce a demostrar la responsabilidad
del administrado, los actos impugnados devendrían en legales respecto de este punto.
Aclarado lo anterior,
y retomando el motivo de ilegalidad; es preciso indicar que la conducta infractora
a comprobar, se circunscribe a determinar si los cilindros de gas licuado de petróleo
presuntamente propiedad de Unigas, no contenían el peso de variación máxima permitido
de conformidad a su presentación, por responsabilidad de la actora.
Para comprobar
los hallazgos en el peso de los cilindros de gas licuado de petróleo, la Administración
pública llevó a cabo cinco inspecciones. La primera en distribuidora Suadisa, propiedad
de distribuidora Suadisa, S.A. de C.V., [folio 1 del expediente administrativo] en la cual, entre otras cosas, se consignó: «[s]e procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de treinta
y cinco libras llenos con GLP (…) todos tienen colocado en la válvula el sello de
garantía correspondiente a la marca Total (…) en el que se determina que treinta
y un cilindros (noventa y seis punto nueve por ciento de la muestra) tienen peso
menor al establecido en las regulaciones vigentes…».
La segunda inspección se realizó en distribuidora Granados,
propiedad del señor EGJ, [folio 4 del expediente administrativo], en la que se detalló:
«[s]e procedió a tomar una muestra de treinta
y dos cilindros de capacidad de treinta y cinco libras llenos con GLP, de un total
aproximado de ciento diez cilindros que se encontraron (…)todos los cilindros de
la muestra seleccionada son de color rojo y tienen colocado en la válvula el sello
de garantía correspondiente a la marca Total Gas (…)en el que se determina que todos
los cilindros (el cien por ciento de la muestra) tienen peso menor al establecido
en las regulaciones vigentes…».
La tercera inspección se realizó en nueva distribuidora de gas Santa María, propiedad del señor JLA, [folio 7 del expediente administrativo], en la
que se detalló: «[s]e procedió a tomar una
muestra de treinta y dos cilindros de capacidad para treinta y cinco libras llenos
con GLP (…). Todos los cilindros de la muestra están pintados de color rojo y tienen
colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la marca Total (…)
en el que se determina que once cilindros (treinta y cuatro punto cuatro por ciento
de la muestra) tienen peso menor al establecido en las regulaciones vigentes…».
La cuarta inspección realizada en casa “Chamba Flores” distribuidora de GLP, propiedad del señor SEF, [folio 10 del expediente administrativo], en la que se detalló: «…se procedió a tomar una muestra de treinta
y dos cilindros de capacidad de veinte libras llenos con GLP, (…) todos los cilindros
de la muestra son de color rojo y tienen colocado en la válvula el sello de garantía
correspondiente a la marca Total (…) en el que se determina que veintinueve cilindros
(noventa punto sesenta y tres por ciento de la muestra) tienen peso menor al establecido
en las regulaciones vigentes…».
Finalmente la quinta inspección se efectuó en SERVIGAS, propiedad del señor WEC [folio 13 del expediente administrativo],
en la que se estableció: «[s]e procedió a tomar una muestra de treinta
y dos cilindros de treinta y cinco libras llenos con GLP, (…) los cilindros de la
muestra son de color rojo y celeste; tienen colocado en la válvula el sello de garantía
correspondiente a la marca Total Gaz (…) en el que se determina que todos los cilindros
(cien por ciento de la muestra) tienen peso menor al establecido en las regulaciones
vigentes…».
En el presente caso, las diligencias de inspección, se constituyeron
en la prueba mediante la cual la Administración pública comprobó la falta atribuida
a Unigas. Esta competencia [inspección]
constituye principalmente una potestad vinculada al ámbito de control administrativo
que se ejerce para comprobar el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte
de los administrados de la materia que se trate, cuyo objetivo es la obtención de
información, mediante el reconocimiento y comprobación, por observación directa
o inmediata de la realidad que se verifica; su principal función es dar cuenta al
organismo competente, de la existencia
de hechos irregulares -denunciados o de oficio-
y se instituye en un elemento determinante para el esclarecimiento de éstos
y, en su caso, para la imposición de una sanción, dado que por su naturaleza las
inspecciones realizadas por la Administración pública, en el ejercicio de sus facultades
legales gozan de presunción de veracidad.
Sin embargo,
cabe decir que, si bien las inspecciones
realizadas por autoridad competente al tener una presunción iuris tantum gozan de presunción de veracidad,
su contenido admite prueba en contrario; esto implica, que el administrado tiene
la oportunidad ulterior dentro del procedimiento
sancionatorio para contradecir y discutir su contenido, trasladándose la verificación de los hechos argumentados por el administrado
en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de este modo, puede aportar toda
la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la administración
y desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una carga procesal
[cuando la administración presenta la prueba de cargo], pero si en una medida
de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad
probatoria en el desarrollo de una investigación.
Esta última idea fue advertida por el actor en
sede administrativa, cuando al examinar en su escrito de defensa [folio 28] en el
apartado concerniente al valor probatorio de las actas de inspección, indicó: «…las actas de fiscalización constituyen solo
un primer medio de prueba, esto es, un elemento inicial de cargo, pero no concluyente
para la posterior decisión administrativa sobre los hechos que constan en las diligencias
de fiscalización. Porque su valor o eficacia deberá examinarse a la luz del principio
de la libre valoración de la prueba Los (sic) hechos relevantes para la decisión
de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible
en derecho, apreciándose en con (sic) los elementos que establece la Ley».
En la misma
idea continuó: «…el acta de fiscalización
es un medio de prueba que siempre puede ser vencido mediante la aportación de elementos
que lo contradigan. Por lo que, lo verificado por el acta de inspección no posee
una veracidad absoluta e indiscutible: siempre puede ceder frente a otras pruebas
que aportadas por el interesado conduzcan a conclusiones diversas; o bien por objeciones
que realicen los propios participantes en el expediente destinadas a des-conocer
su valor por diversos motivos, que serán apreciados en forma fundada y basados en
las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia».(Folio 28 vuelto del
expediente administrativo).
Finalmente
expuso: «[l]as actas no constituyen pruebas
incontrovertibles, sino elementos probatorios susceptibles de ser valorados y llevar
al convencimiento de la realidad de la conducta que se impute en las mismas. Por
tanto, nada impide que frente al acta se puedan utilizar los medios de defensa oportunos,
lo cual no supone invertir la carga de la prueba, sino actuar contra el acto de
prueba aportado por la parte contraía, situación que no se verifica en el procedimiento
verificado por el inspector a la hora de levantar el acta». (Folio 28 vuelto
del expediente administrativo).
En el caso
concreto, no obstante que la demandante presentó sus argumentos de defensa en sede
administrativa, no propuso, ni presentó ningún medio probatorio mediante el cual
refutara la incriminación realizada por la autoridad demandada detallada en el acta
de inspección; es decir, que su dicho son meras inconformidades sin sustento fáctico
o jurídico que soporte sus afirmaciones; no se perfila ningún aporte de prueba con
el que se advirtiera: contenido falaz, contradictorio o ambiguo. En el sentido de
lo dicho, y de conformidad a la presunción de veracidad que ostentan este tipo de
diligencias, al no haber sido controvertidas en cuanto a su contenido, los hechos
que en ellas se consignan se tienen por ciertos, y, por ende, por si solas tienen
el valor probatorio suficiente para establecer la acción de incumplimiento de pesos
en cilindros de gas licuado de petróleo; de ahí que en el presente caso no es procedente
alegar la falta de prueba como lo indica el demandante.”
SELLO
DE GARANTÍA ES UN DISPOSITIVO DEL FABRICANTE, LO AGREGA AL PRODUCTO CON EL
OBJETO PROTEGER Y ASEGURAR LAS CONDICIONES DEL CONTENIDO DESEADO DURANTE EL PERIODO
DE RESGUARDO, TRANSPORTE, ALMACENAJE, Y COMERCIALIZACIÓN
“C. En cuanto al principio de culpabilidad por ruptura del nexo de causalidad, el
actor indica que los establecimientos en los que se efectuaron las inspecciones,
no eran propiedad de Unigas; agrega que, por ello no se tiene certeza que los cilindros
encontrados eran propiedad de la sociedad demandante; y, además, que el hecho que
en las inspecciones se haya corroborado que los productos tenían el sello de inviolabilidad,
no asegura que éstos no hayan sido manipulados por terceros a efecto de variar el
peso de los mismos.
Sobre este punto es necesario indicar que un sello de garantía es un dispositivo utilizado por el fabricante, quien
lo agrega al producto que manufactura con el objeto de proteger y asegurar las condiciones
del contenido deseado durante el período de resguardo, transporte, almacenaje, y
comercialización. Por ello la diligencia debida del productor al momento de implementar
el mecanismo del sello de garantía, es trascendental para asegurar que el contenido
y las condiciones de sus productos no sean alterados, y conserven la naturaleza,
estado y calidad dentro del período de vigencia que asegura el fabricante.”
PARA TENER POR DEMOSTRADA, FUERA TODA DUDA RAZONABLE LA
RESPONSABILIDAD, ES INELUDIBLE QUE, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HAYA ESTABLECIDO
EN LAS ACTAS DE INSPECCIÓN, EL ESTADO DEL SELLO DE INVIOLABILIDAD ESTE INTACTO
“En este iter lógico, hay que hacer
referencia a que el artículo 9-B de la LRDTDPP, requiere dos aspectos esenciales
para la determinación de responsabilidad de las empresas envasadoras: (i) que el
producto contenga el sello de inviolabilidad; y (ii) que el mismo se encuentre intacto.
Lo relevante a destacar en el caso concreto, es que, si bien los cilindros no fueron
encontrados en las instalaciones de Unigas, estos sí se identificaron con su marca
y su sello de inviolabilidad, lo que indica que son de su propiedad, dándose cumplimento
a lo prescrito por la ley, respecto de este punto. Sin embargo, al examinar las
actas de inspección, en estas solo se consignó que «[t]odos los cilindros de la muestra (…) tienen colocado en la válvula el
sello de garantía correspondiente a la Marca Total Gas»; sin explicitar en las
actas si ese sello se encontraba o no intacto.
Esta omisión es relevante en el acta, ya que, no obstante las inspecciones
son ejecutadas por personal competente para ello, en estas, no se hace alusión al
estado del sello de garantía, en otras palabras, que se encuentre intacto; siendo
este un parámetro legal imperativo para establecer probatoriamente la culpabilidad
de los administrados en este ámbito. Esta falencia se vuelve determinante, ya que
en el sub júdice, se contó con un único
medio de prueba: las actas de inspección.
En atención a ello, esta Sala es del criterio que, para tener por demostrada,
fuera toda duda razonable la responsabilidad de la sociedad actora, es ineludible
que, en este caso, la Administración pública haya establecido en las actas de inspección,
el estado del sello de inviolabilidad [intacto], con el objetivo de comprobar categóricamente
que los cilindros de gas licuado de petróleo no fueron alterados por terceros; sin
esta información, no existe certeza de la culpabilidad de Unigas.
En el orden de lo dicho, al examinar el acto administrativo originario, la
Administración pública -como se dijo-
arribó a su decisión sancionatoria, solo con las actas de inspección relacionadas,
sin que para ello haya concurrido otro tipo de indicios o prueba con la cual se
corroborara de forma categórica, más allá de la duda razonable, que el sello de
inviolabilidad se encontraba intacto al momento del peso de los cilindros de gas,
lo que ocasiona que para el caso concreto, el material probatorio analizado sea
insuficiente para demostrar la existencia del hecho y la culpabilidad de la sociedad
demandante.
Lo anterior, en armonía con lo señalado por esta Sala en precedentes; v.gr.. sentencia de las doce horas veinte
minutos del siete de junio de dos mil diecinueve, en el proceso 256-2015, donde
se estableció la legalidad de la infracción, pese a la omisión de señalar en las
actas de inspección que el sello se encontraba intacto, ello ya que en ese caso, los cilindros de gas objeto de la
inspección se encontraban en un inmueble [planta envasadora] del mismo actor. Ahora
bien, si el hallazgo de incumplimiento de pesos, sucede en un inmueble que no es
propiedad del impetrante, esta circunstancia cambia el razonamiento seguido en el
precedente citado, y es por ello que en el presente caso se afirma que existe una
duda razonable respecto de la posible
manipulación de terceros, que afecten las propiedades de peso de los cilindros de
gas; ya que al no haber consignado los inspectores que el sello se encontraba intacto, la integridad del tambo de gas,
no ha sido probada fehacientemente por parte de la Administración pública.
En consecuencia, este Tribunal estima que la Administración pública no pudo
desvanecer la presunción de inocencia constitucional, y por ello corresponde absolver
de responsabilidad administrativa a la actora; y, por ende, declarar la ilegalidad
de los actos administrativos emitidos por el Ministro de Economía, al configurarse
la violación al principio de culpabilidad.”