DENEGACIÓN PRESUNTA

ESTUDIO DE LA JURISPRUDENCIA COMPARADA

“ii. En este punto, esta Sala considera oportuno realizar un estudio de la jurisprudencia comparada y relevante al caso; ello, desde una perspectiva uniformadora de los principios y garantías que rigen el proceso contencioso administrativo.

Pues bien, la jurisprudencia es una fuente del derecho que permite conocer, de manera muy precisa, cómo los tribunales interpretan el alcance de las normas jurídicas y determinan la naturaleza de diversas categorías sustantivas y procesales sometidas a consideración en un caso concreto. Así, el juez puede apoyarse, no sólo en la jurisprudencia nacional, sino que, en un ejercicio comparativo, puede acudir a la jurisprudencia de tribunales extranjeros con quienes se compartan ordenamientos jurídicos, principios, instituciones y reglas de derecho equivalentes, con el fin de realizar un análisis de las distintas soluciones que ofrecen los variados sistemas legales, para los mismos casos.

En lo que importa al análisis del presente caso es ilustrativa la jurisprudencia sentada por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de España, en el recurso de casación 1762/2014, específicamente, en la sentencia del quince de junio de dos mil quince.

En este caso se había impugnado una sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de España, que había declarado la inadmisibilidad de una demanda contencioso administrativo, en la que se había impugnado una denegación presunta; ello, por la pérdida sobrevenida del objeto. En detalle, en el curso del proceso cuyo objeto de control era la referida denegación presunta, se dictó un acto administrativo expreso que, a pesar de su conocimiento posterior, no fue impugnado in persecuendi litis por el demandante. Así, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional determinó que era obligatorio impugnar este acto expreso pues éste anulaba y reemplazaba la denegación presunta impugnada. En este orden, al no haber sido impugnado el referido acto expreso —in persecuendi litis— éste había adquirido estado de firmeza y, por lo tanto, había sido consentido por el demandante. Esta línea de razonamiento llevó a considerar que el juicio contencioso administrativo gestado en ocasión de la denegación presunta originaria, había perdido su objeto procesal, siendo procedente la inadmisibilidad de la demanda.

Frente a este planteamiento, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de España zanjó una regla procesal de suma trascendencia para la tutela judicial efectiva, esto es, determinar que la impugnación de un acto expreso emitido de manera posterior a una denegación presunta impugnada «(…) no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente, como ha recordado la Sentencia de 27 de febrero de 1997 (Apelación 10636/1991), con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional ( STC 98/1988, de 31 de mayo , FJ 5) Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso (…). Por consiguiente, no es conforme a Derecho la doctrina de la sentencia impugnada en cuanto, sin la suficiente matización, asocia la pérdida sobrevenida de objeto del proceso iniciado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo a la falta de ampliación de la impugnación a la posterior resolución expresa por la Administración (…)» (el resaltado es propio).

En este mismo sentido, la referida Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de España, en el recurso de casación 5487/2002, sentencia del veintiuno de septiembre de dos mil cinco, había determinado: «(…) La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha considerado que es carga del recurrente llevar a cabo la ampliación [impugnar el acto expreso dictado en el curso del proceso], significando, sin embargo, que ésta sólo es necesaria cuando el acuerdo dictado expresamente modifique el presumido por silencio. En consecuencia, en aquello en que la resolución expresa confirma la decisión de la presunta, la falta de ejercicio de la facultad de ampliación deviene irrelevante, manteniéndose en pie la impugnación de la decisión así confirmada (…)» (el resaltado es propio).”

LA IDENTIDAD NUCLEAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESO DICTADO EN EL DECURSO DEL PROCESO, CON LA DENEGACIÓN PRESUNTA IMPUGNADA EN LA DEMANDA, ES UNA CIRCUNSTANCIA HABILITANTE, PARA EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO SOBRE LA LEGALIDAD DE LA DENEGACIÓN SOPORTADA POR LA PARTE ACTORA

“iii. Las anteriores referencias jurisprudenciales, si bien implican decisiones gestadas en el contexto de un sistema jurídico extranjero, pueden ser adaptadas al caso de mérito pues no cabe duda que los principios procesales, instituciones, naturaleza, finalidades e intrumentalidad del proceso contencioso administrativo son de similar ontología jurídica en los países de Iberoamérica. De ahí que, los postulados procesales reseñados tiene su correlativo esencial, en el caso que analiza esta Sala, en el derecho constitucional de tutela judicial efectiva (artículo 2 inciso 1º de la Constitución), y en los principios de protección jurisdiccional; vinculación a la Constitución, leyes y demás normas; dirección y ordenación del proceso; y, obligación de resolver, todos ellos, regulados en los artículos 1, 2, 14 y 15 del Código Procesal Civil y Mercantil (ordenamiento de aplicación supletoria al presente caso en virtud del artículo 53 de la LJCA).

Esta Sala razona, entonces, que la identidad nuclear del acto administrativo expreso dictado en el decurso del proceso, con la denegación presunta impugnada en la demanda, es una circunstancia habilitante, dentro del marco de la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva, para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de la denegación soportada por la parte actora, representada, procesalmente, en el referido acto denegatorio presunto.”

EL DISEÑO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SE ARTICULA SOBRE UNA SERIE DE GARANTÍAS Y PRINCIPIOS DE ORDEN CONSTITUCIONAL QUE PERMITEN SU DESARROLLO EQUILIBRADO E IGUALITARIO PARA LAS PARTES

“Consecuentemente, esta Sala ha de determinar si dicha denegación presunta, como objeto procesal de conocimiento, es conforme a derecho o no; ello, sobre la base del cumplimiento de los requisitos legales que condicionan lo pedido en sede administrativa.

Ahora, habiendo sentado la identidad nuclear de este acto presunto con el acto expreso dictado posteriormente, es importante precisar que los efectos de esta sentencia, sus argumentos de derecho con relación al fondo del asunto, y las valoraciones probatorias y resultados, serán proposiciones jurídicas directamente oponibles al referido acto administrativo expreso, puesto que este último, en contenido esencial, no es más que una confirmación de la denegación presunta impugnada.

3. En suma, en cumplimiento del mandato de proveer pronta y cumplida justicia, y teniendo como razón de derecho para decidir el principio de instrumentalidad del derecho procesal —no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para la protección de los derechos sustantivos—; esta Sala se pronunciará sobre la legalidad del acto administrativo presunto impugnado, en el marco de los efectos jurídicos antes precisados.

B. Agotado el anterior planteamiento, esta Sala considera necesario referirse a una serie de nuevos argumentos de ilegalidad expuestos por la parte actora, en la fase de alegaciones finales (traslados) del proceso.

1. Pues bien, Grupo Deluxe, S.A. de C.V., por medio de su representante legal, señor AAA, en el escrito presentado el veintiséis de septiembre de dos mil dieciocho (folios 103 al 112), expuso nuevos argumentos de ilegalidad contra la denegación de su petición deducida en sede administrativa (solicitud de la licencia anual de funcionamiento, correspondiente al dos mil diecisiete, para el “Hotel Deluxe”); refiriéndose, en lo relevante, a: [i] la violación del artículo 29 de la Ordenanza Reguladora de la Tasas por Servicios Municipales de San Salvador, por no practicar la inspección de acuerdo a la ley y levantar el acta de inspección con vicios de ilegalidad; [ii] la interpretación errónea del artículo 44 letra b) de la Ordenanza Reguladora de la Tasas por Servicios Municipales de San Salvador; [iii] la falta de motivación, artículo 216 del Código Procesal Civil y Mercantil; y, [iv] la vulneración del principio de congruencia, artículo 218 del Código Procesal Civil y Mercantil (folio 104 vuelto).

2. El diseño del proceso contencioso administrativo se articula sobre una serie de garantías y principios de orden constitucional que permiten su desarrollo equilibrado e igualitario para las partes.”

CONFORME AL PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN Y BILATERALIDAD DEL PROCESO, TODA POSICIÓN O ARGUMENTO JURÍDICO VERTIDO POR UNA DE LAS PARTES, DEBE SOMETERSE A LA REFUTACIÓN JURÍDICA DE LA CONTRAPARTE

“Conforme al principio de contradicción y bilateralidad del proceso, toda posición o argumento jurídico vertido por una de las partes —para sustentar la pretensión o defensa, según corresponda— debe someterse a la refutación jurídica de la contraparte. Esto es así, puesto que, por aplicación del principio de igualdad procesal, las partes deben tener las mismas oportunidades para requerir la tutela de un derecho, probar los fundamentos que lo sustentan y, en su caso, ejercer una contención jurídica contra cualquier reclamación litigiosa.

Empero, debe aclararse que tales oportunidades procesales no están libradas al arbitrio o libre disposición de las partes.

El proceso contencioso administrativo está compuesto de una serie de fases que contienen, cada una, actos propios e irrepetibles en etapas posteriores o diferentes.”

CONFORME AL PRINCIPIO DE PRECLUSIÓN PROCESAL, LAS PARTES PIERDEN O VEN EXTINGUIDA UNA FACULTAD PROCESAL PARA ACTUAR CUANDO ÉSTA NO FUE EJERCIDA EN TIEMPO

“En este orden de ideas, conforme al principio de preclusión procesal, las partes pierden o ven extinguida una facultad procesal para actuar cuando ésta no fue ejercida en tiempo, es decir, en la fase del proceso destinada para ello.

El fundamento de tal principio se encuentra en el orden consecutivo del proceso, categoría que alude a la especial disposición en que se han de desarrollar los actos procesales.

Debe precisarse que tal orden requiere una consecución idónea, equilibrada e igualitaria para las partes; así, el proceso supone un orden de actividad fundamentado en razones o valores jurídicos propios de un Estado constitucional de derecho.”

ADMITIR NUEVAS ALEGACIONES PARA SU EVENTUAL VALORACIÓN, SIGNIFICARÍA QUEBRANTAR EL PRINCIPIO DE PRECLUSIÓN, AL HABER PRECLUIDO LA OPORTUNIDAD

“3. Ahora bien, en lo que importa al presente caso, los nuevos vicios de ilegalidad planteados por la sociedad actora, contenidos en el escrito de folios 103 al 112, han sido esbozados en la etapa final del presente proceso, concretamente, en la fase de traslados; es decir, justo antes de emitirse la sentencia.

Sin embargo, la oportunidad procesal para deducir argumentos de ilegalidad se circunscribe a la fase procesal del planteamiento de la demanda y, eventualmente, a la etapa de ampliación de la demanda –mientras la autoridad demandada no haya rendido el informe justificativo de legalidad que ordena el artículo 24 de la LJCA derogada o, ante la omisión de este informe, mientras el plazo para rendir el mismo no haya finalizado–.

Concluidas tales oportunidades procesales, el debate jurídico sobre la controversia se cierra, no existiendo posibilidad para la parte actora de ampliar o modificar las posiciones jurídicas que sustentan su pretensión.

De ahí que, en el presente caso, Grupo Deluxe, S.A. de C.V. no cuenta con una oportunidad válida para introducir al debate los nuevos argumentos de ilegalidad contenidos en el escrito de folios 103 al 112; ello, puesto que las posiciones jurídicas sobre las cuales esta Sala ha de emitir su decisión, han quedado establecidas firmemente en la demanda (y su ampliación) y en el informe justificativo de legalidad presentado por las autoridades demandadas.

Admitir las nuevas alegaciones señaladas supra, para su eventual valoración, significaría quebrantar el principio de preclusión en favor de la parte actora, sujeto procesal para quien, legalmente, ha precluído su oportunidad de esgrimir argumentos de derecho contra la denegación presunta impugnada. Además, constituiría una flagrante violación a los principios de contradicción, bilateralidad del proceso e igualdad procesal, puesto que la autoridad demandada no cuenta con una oportunidad para ejercer una defensa jurídica contra los nuevos argumentos planteados –vulnerándose, coetáneamente, el principio de imparcialidad–.”