DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
CONNOTACIONES
CONSTITUCIONALES, LEGALES Y JURISPRUDENCIALES
“1. Connotaciones constitucionales, legales
y jurisprudenciales del derecho a la estabilidad laboral.
1.1. Tal como se ha reiterado jurisprudencialmente,
el reconocimiento al derecho a la estabilidad laboral responde a dos necesidades:
i) garantizar la continuidad de las funciones y actividades que los servidores realizan
en las instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a satisfacer
un interés general; y ii) conceder a éste un grado de seguridad que le permita realizar
sus labores sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco constitucional
y legal establecido (sentencias de este Tribunal con referencia 594-2014 y 184-2013,
la primera pronunciada a las quince horas con treinta minutos del veintinueve de
julio de dos mil diecinueve, y la segunda, a las quince horas con cuarenta y seis
minutos del quince de enero de dos mil dieciocho, entre otras).
Asimismo, este Tribunal ha dicho que el
derecho a la estabilidad laboral permite conservar un trabajo cuando concurran las
condiciones siguientes: a) que subsista el puesto de trabajo; b) que el empleado
no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; c) que las labores
se desarrollen con eficiencia; d) que no se cometa falta grave que la ley considere
causal de despido; e) que subsista la institución para la cual se presta el servicio;
y f) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal
o política. (Sentencias 114-2015 y 135-2015, la primera pronunciada a
las quince horas con cincuenta y seis minutos del día trece de enero de dos mil
veinte, y la segunda, a las quince horas con cincuenta y siete minutos del veinte
de enero de dos mil veinte, entre otras).
Tomando como base lo anterior, se puede
establecer que el referido derecho tiene sus restricciones, ya que asegura la permanencia
de los empleados siempre y cuando no concurra alguna de las condiciones mencionadas,
lo cual sería un motivo para decidir la separación del cargo que desempeñen.
1.2. El artículo 219 de la Constitución
desarrolla la carrera administrativa en los siguientes términos:
“Se establece la carrera administrativa.
La ley regulará el servicio civil y en especial
las condiciones de ingreso a la administración; las promociones y ascensos con base
en mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los
servidores públicos y los recursos contra las resoluciones que los afecten; asimismo
garantizará a los empleados públicos a la estabilidad en el cargo.
No estarán comprendidos en la carrera administrativa
los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza, y en
particular, los Ministros y Viceministros de Estado, el Fiscal General de la República,
el Procurador General de la República, los Secretarios de la Presidencia de la República,
los Embajadores, los Directores Generales, los Gobernadores Departamentales
y los Secretarios Particulares de dichos funcionarios.”
Del texto de dicha disposición se desprende:
(i) que existe un régimen laboral para los servidores públicos, el cual es denominado
carrera administrativa; (ii) que la carrera administrativa asegura a quienes se
encuentran sometidos a ella, entre otras cosas, el derecho a la estabilidad laboral;
(iii) que la estabilidad en el cargo se determina en la ley secundaria, lo
que tiene implicancias que luego se desarrollarán; (iv) que hay una exclusión de
ciertos servidores públicos que no están comprendidos en la carrera por disposición
del constituyente y por consiguiente no gozan de estabilidad laboral; (v)
que esa exclusión, aunque contiene un listado, no se limita tan solo a los cargos
enumerados en el artículo 219 inciso 3 Cn., sino que excluye también a los funcionarios
o empleados que desempeñen cargos políticos o cargos de confianza,
a los que habría que agregar aquellos que sean excluidos de la estabilidad
laboral por la ley secundaria tal cual se deriva del mismo precepto citado.
1.3. Respecto de la Carrera Administrativa
como tal y de los servidores incluidos y excluidos de ella, se ha pronunciado la
Sala de lo Constitucional en añeja jurisprudencia cuya línea argumental continúa
vigente hasta esta fecha. Así, ya desde la sentencia de inconstitucionalidad con
referencia 4-88/1-96 Acumulada, pronunciada a las once horas del veinte de junio
de mil novecientos noventa y nueve, dicho tribunal ha sostenido:
“Si la carrera administrativa rige en un
ámbito general, va de suyo que tal régimen se aplica a todo el elemento humano que
realiza una función pública, sea directamente con el gobierno central o con los
entes descentralizados por criterio territorial -los municipios- o por criterio
funcional -las instituciones oficiales autónomas-.
2. Una más clara determinación del ámbito
subjetivo que dicha carrera comprende, se puede lograr mediante una configuración
negativa -por la vía de exclusión-, de las personas que se encuentran al margen
de ella.
Al respecto, es preciso traer a cuenta que
el elemento subjetivo -mejor aún, humano- en la conformación de los órganos del
Estado y entes públicos, está constituido por personas naturales que físicamente
actúan en cumplimiento de las funciones públicas que se les encomiendan. Se puede
comprender dentro de dicho elemento a los funcionarios, empleados y trabajadores
públicos.
A. Con respecto a los funcionarios públicos,
Diego Cordero Rodríguez, en su obra Derecho Administrativo, considera que son tales
"las personas en quienes concurren la circunstancia de estar incorporados a
un organismo del Estado y cuya incorporación ha sido originada por una determinación
voluntaria, pero participando en la formación o ejecución de la voluntad estatal";
mientras que Manuel María Diez, en su Manual de Derecho Administrativo, entiende
por funcionarios públicos "aquellas personas que tienen derecho de mando, de
iniciativa y de decisión y que ocupan, en consecuencia, los grados más elevados
de la jerarquía de la administración pública".
Sobre el referido tema, se ha sostenido
por esta Sala en anterior jurisprudencia -sentencia de 11-XII-97, Amp. 190-97-,
que entre los elementos que deben concurrir en la figura del funcionario público,
se encuentran (a) que el nombramiento sea a través de autoridad competente; (b)
que desempeñe actividades cuyo fin directo es la realización de funciones públicas;
(c) que dichas actividades estén en relación a la estructura orgánica del Estado;
y (d) que en él concurra el derecho de mando, iniciativa y decisión respecto de
un grupo de personas y de un área específica de trabajo.
Teniendo en cuenta que los funcionarios
pueden tener acceso al poder de distinta forma -voto popular, elecciones de segundo
grado y nombramiento-, dependiendo de la misma se les puede clasificar así:
a. Funcionarios de elección popular; sobre
los mismos, el inciso primero del Art. 80 Cn., prescribe: "El Presidente y
Vicepresidente de la República, los Diputados a la Asamblea Legislativa y al Parlamento
Centroamericano y los Miembros de los Concejos Municipales, son funcionarios de
elección popular". Por desempeñar cargos fundados en los principios de representatividad
y alternabilidad en el poder -propios del régimen constitucional democrático, según
lo prescrito en el Art. 85 Cn.-, y por intervenir en la formación y ejecución de
la voluntad estatal en su más alto grado, se justifica que tales funcionarios no
se encuentren comprendidos en la carrera administrativa, ya que su legitimación
deriva directamente del voto popular.
b. Funcionarios políticos; se entiende
por tales, las personas que desempeñan cargos públicos en virtud de elección
de segundo grado realizada por la Asamblea Legislativa o nombramiento efectuado
por el Presidente de la República, y que participan
en la alta dirección política para la ejecución del plan de gobierno. Estos
funcionarios, igual que los de la categoría anterior, también se encuentran investidos
de poder de mando y decisión, y aunque no gozan de la legitimación que deriva del
voto popular, "es explicable -como sostiene Teodosio Palomino en su trabajo
¿Trabajadores de Confianza... ?. Su situación laboral- que el partido político
que ha llegado al poder haga que ocupen [tales] cargos sus afiliados, adeptos o
simpatizantes, por cuanto debe seguirse el plan de gobierno" presentado
por dicho partido al cuerpo electoral, y que recibió la aprobación de éste en los
comicios; cuando los funcionarios políticos cumplen con las anteriores características,
no se encuentran comprendidos en la carrera administrativa, lo cual se
deriva expresamente de lo prescrito en el Art. 219 inc. 3° Cn.
No obstante, en este punto es pertinente
señalar que existen funcionarios que también tienen poder de mando y decisión, y
tienen acceso al cargo en virtud de nombramiento de un funcionario de elección popular
o político, pero que no participan en la alta dirección política; su deber
de obediencia responde a los principios de constitucionalidad y legalidad, de forma
independiente a su identificación o vinculación con cualquier partido político o
corriente política. Tales funcionarios sí se encuentran comprendidos en la carrera
administrativa en general o, en su caso, en la carrera que fuere pertinente, pues
su, intervención en el cumplimiento de las funciones estatales es más de naturaleza
técnica que política.
Lo anterior no debe conducir a pensar que
los funcionarios políticos no se encuentran regidos por los principios de constitucionalidad
y legalidad en el ejercicio de sus atribuciones; ya que tales funcionarios, aunque
poseen un amplio margen de discrecionalidad -no arbitrariedad-, que resulta necesario
para la ejecución de las líneas macro y micro políticas de las fuerzas políticas
que se encuentra en el manejo de los órganos políticos del Estado, la misma deben
ejercerla dentro del marco jurídico prescrito por la Constitución y las leyes.
c. Funcionarios de confianza; son
tales los que tienen acceso a un cargo público por medio del nombramiento o aprobación
de alguno de los funcionarios de elección popular o político, debido al alto grado
de confianza que les deposita el funcionario u órgano que los nombra, basado en
el elemento de fidelidad personal; dado que este elemento es esencial en el nombramiento
del funcionario, se justifica que se encuentren excluidos de la carrera administrativa,
como lo prescribe el Art. 219 inc. 3° Cn.””
FUNCIONARIOS POLÍTICOS NOMBRADOS POR EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA QUE PARTICIPAN EN LA ALTA DIRECCIÓN POLÍTICA PARA LA EJECUCIÓN DEL
PLAN DE GOBIERNO, NO ESTÁN COMPRENDIDOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA
“Se determina entonces, que los funcionarios
políticos –entre los que se encuentran los nombrados por el presidente de
la república– que participan en la alta dirección política para la ejecución del
plan de gobierno, no están comprendidos en la carrera administrativa. Estos son
distintos a los funcionarios de confianza, quienes pueden desarrollar funciones
técnicas, no participar de la alta dirección política y, sin embargo tampoco son
parte de la carrera administrativa por cuanto su nombramiento depende de su fidelidad
al funcionario que los nombra.”
FUNCIONARIOS POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS Y
EMPLEADOS DE CONFIANZA
“1.4. La jurisprudencia constitucional se
refiere a ambos tipos de funcionario en relación con el elemento confianza,
en el caso de los funcionarios políticos, ésta es una confianza depositada en razón
de comulgar con las ideas políticas y el plan de gobierno, mientras que, en el caso
de los funcionarios y empleados de confianza, ésta es de carácter personal y directo
entre quien nombra y quien es nombrado.”
EXCLUSIÓN DE CARGOS DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA
“Al respecto, en la sentencia de amparo
constitucional con referencia 426-2009 de las diez horas con treinta y un minutos
del día veintinueve de julio de dos mil once se desarrolló la exclusión de ciertos
cargos de la carrera administrativa por estimarse que son cargos de confianza en
razón de la función desempeñada según se desprende de los siguientes considerandos
jurídicos contenidos en dicha resolución:
“B. De lo anterior se concluye que, no obstante
ser un derecho reconocido constitucionalmente, ello no significa que respecto de
él no pueda verificarse una privación o limitación, ya que la Constitución no puede
asegurar el goce de este a aquellos empleados que hayan dado motivo para decidir
su separación del cargo, cuando no representen confianza, cuando no efectúen
un buen trabajo o cuando concurran otras razones como las expuestas en el párrafo
anterior. Sin embargo, hay que tener en cuenta que si bien el derecho a la estabilidad
laboral no significa inamovilidad, previamente a una destitución o remoción debe
tramitarse un procedimiento en el que se aseguren oportunidades reales de defensa
para el afectado.
C. Al respecto, si bien es cierto que esta
Sala ya se ha referido en anterior jurisprudencia al concepto de “cargo de confianza”
–particularmente en la sentencia de amparo 36-2006, de fecha 17-II-2010–, es necesario
dotar a dicho concepto de un contenido mucho más concreto y operativo, a partir
del cual se pueda determinar con mayor precisión, frente a supuestos de diversa
índole –dada la heterogeneidad de los cargos existentes dentro de la Administración
Pública–, si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o
no desde la perspectiva constitucional.
Así, en términos generales, podemos caracterizar
a los cargos de confianza como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados
públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos
y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución –gozando
de un alto grado de libertad en la toma de decisiones– y/o que prestan un servicio
personal y directo al titular de la entidad.”
De esta definición se desprende que, uno
de los principales criterios para identificar un tipo de funcionario de confianza
es el desarrollo de funciones de alta gerencia, con alto grado de independencia
para la toma de decisiones.”
CARACTERÍSTICAS DE CARGO DE CONFIANZA PERSONAL
“1.5. Por otra parte, para determinar si
un cargo, independientemente de su denominación, es o no de confianza personal,
la Sala de lo Constitucional en la misma sentencia de amparo con referencia 426-2009
citada supra, indicó que debe revisarse, atendiendo a las circunstancias
concretas de cada caso, si en él concurren todas o la mayoría
de las características siguientes: (i) que el cargo sea de alto nivel, en
el sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva
—lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas
(más políticas que técnicas) y la ubicación jerárquica en la organización interna
de la institución (en el nivel superior)—; (ii) que el cargo implique un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posea un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones
en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo
con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal
que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios
que éste le presta directamente al primero.
Empero, la misma Sala de lo Constitucional
ha determinado que no necesariamente deben concurrir estos parámetros respecto
de ciertos puestos que son, innegablemente, cargos de alta gerencia o direccionamiento
de la institución, según puede advertirse del auto definitivo pronunciado a
las ocho horas veintiséis minutos del diecisiete de diciembre de dos mil dieciocho,
por el cual se declaró la improcedencia de la demanda en el proceso de amparo
constitucional con referencia 237-2018, al determinarse que los funcionarios
que ocupan el cargo de Tesorero Municipal de San Miguel Tepezontes, departamento
de La Paz, carecen de estabilidad laboral y no se requiere de procedimiento previo
para su destitución, en la cual se dijo:
“1. La apoderada del interesado dirige el
presente reclamo contra la decisión adoptada por el Alcalde Municipal de San Miguel
Tepezontes, departamento de La Paz, consistente en la destitución del cargo que
aquel desempeñaba como Tesorero Municipal, sin que, como un acto previo a esa situación,
se le hubiese seguido un procedimiento que le permitiera conocer y controvertir
las causas que justificaban la presunta pérdida de confianza, vulnerándole así,
según afirma, sus derechos constitucionales de audiencia, defensa y a la estabilidad
laboral.
2. Sobre el particular, resulta pertinente
hacer referencia al criterio establecido por este Tribunal en la sentencia pronunciada
el día 25 de julio de 2014, en el Amp. 396-2012, en el cual se formulan algunas
reflexiones en relación con el cargo de Tesorero Municipal, a partir de la regulación
contenida en el art. 86 del Código Municipal –C.M.–. Y es que, la referida disposición
determina que toda Municipalidad deberá contar con un tesorero, a cuyo cargo estará
la recaudación y custodia de los fondos municipales.
A partir de la regulación del cargo de tesorero
municipal detallada en el Código Municipal en la referida sentencia se concluyó
lo siguiente: (i) que la persona que lo ejerce responde individualmente por abuso
de poder, por acción u omisión en la aplicación de la ley o por violación a la misma,
de conformidad al art. 57 del C.M., lo cual opera únicamente para ciertos funcionarios
que ejercen cargos determinantes en la conducción de la Municipalidad, v. gr.
los miembros y el secretario del Concejo, los gerentes, el auditor interno,
los directores o jefes de dependencias de la municipalidad; (ii) que ante la ausencia
del tesorero por razones de fuerza mayor o caso fortuito durante un período inferior
a noventa días solo podrá ser sustituido por un miembro del Concejo Municipal, según
lo establece el art. 97 inciso 2° del C.M.; (iii) que cuando no se haya procedido
al nombramiento del tesorero o cuando este se ausentare, fuere removido o destituido,
dicho cargo puede ser ejercido durante un período inferior a noventa días solo por
un miembro del Concejo; y (iv) que es el funcionario competente para expedir —con
certificación del alcalde— documentos con fuerza ejecutiva a favor del municipio,
de conformidad con lo prescrito en el art. 100 del C.M.
Del mismo modo, en el citado pronunciamiento
se afirmó que la persona que ejerce el cargo de tesorero tiene un papel determinante
en la conducción de la Municipalidad, ya que sus funciones de recaudación y custodia
de los fondos municipales y de ejecución de los pagos respectivos son decisivas
para la elaboración y cumplimiento de los proyectos que el Municipio pretende implementar
en pro de su desarrollo y del beneficio de sus habitantes. Desde esta perspectiva,
la importancia de las funciones que el tesorero realiza justifica que en su ausencia,
por un período inferior a noventa días, dicho cargo pueda ser ejercido únicamente
por uno de los miembros del Concejo.
En ese orden de ideas, en la aludida sentencia
se estableció que el cargo Tesorero Municipal puede catalogarse como de confianza
y, en consecuencia, quien lo desempeña no es titular del derecho a la estabilidad
laboral, tal como lo establece el art. 219 inc. 3° de la Cn.
3. Sobre el tópico, en el presente caso
se aprecia que el actor desempeñaba el cargo de Tesorero Municipal de San Miguel
Tepezontes, por lo que se le había confiado la custodia y distribución de los fondos
de la Municipalidad y se había depositado en él la administración de los bienes
contando con la buena fe y la probidad con la que debía llevar a cabo esas funciones,
precisamente, por habérsele encomendado labores de fiscalización y manejo de fondos
de la Municipalidad.
A partir de lo anterior, se colige que el
cargo de Tesorero Municipal requiere irremediablemente de confianza personal, pues,
en virtud de la naturaleza misma de las funciones desarrolladas, estas se encontraban
vinculadas con la gestión de la autoridad que lo nombró y, por consiguiente,
es posible inferir su exclusión de la carrera administrativa.
En ese sentido, tal como se ha establecido
en ocasiones anteriores —verbigracia en las sentencias de fechas 21 de mayo de 2003
y 13 de septiembre de 2005, pronunciadas en los amparos 337-2003 y 429-2005, respectivamente—,
no obstante que el artículo 11 de la Constitución impone la obligación de tramitar
un procedimiento previo a la privación de cualquier derecho, en el que el afectado
sea oído y vencido en juicio con arreglo a las leyes, y a pesar de que el artículo
219 de la Constitución garantiza a los empleados públicos el derecho entendido por
este Tribunal como estabilidad laboral, no puede dejarse de lado que el inciso final
de la disposición constitucional citada señala puntualmente las excepciones a tal
garantía, siendo el factor determinante de ellas, la confianza política o personal
depositada en la persona que desempeña determinado cargo.
4. Por ende, dado que el demandante ocupaba
el cargo de Tesorero Municipal, se colige que el derecho a la estabilidad laboral
no se encuentra incorporado en su esfera jurídica, por tratarse de una de las excepciones
establecidas en el artículo 219 inciso 3° de la Constitución; en razón de lo cual,
no existe exigencia constitucional para la tramitación de un procedimiento previo
por parte de las autoridades demandadas a efecto de proceder a su separación del
aludido cargo.”
Es decir, que lo que se toma principalmente
en cuenta es la función que se desarrolla, incluso en casos en los cuales cuando
tal es eminentemente técnica, siempre y cuando se trate de funciones decisivas
para la elaboración y cumplimiento de los proyectos institucionales.”
FUNCIONARIOS NOMBRADOS POR EL
PRESIDENTE DEL EJECUTIVO, O POR AUTORIDADES ELECTAS POPULARMENTE, QUE EJERZAN
FUNCIONES DE DIRECCIÓN O GERENCIA, SON PUESTOS DE CONFIANZA, QUE ESTÁN EXCLUIDOS
DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
“1.6. En resumen, del desarrollo de la jurisprudencia
constitucional citada puede colegirse que los funcionarios nombrados por el Presidente
del ejecutivo, o por autoridades electas popularmente, que ejerzan funciones de
dirección o gerencia, cuya actividad –independientemente de que se considere política
o técnica y de carácter permanente como los Tesoreros Municipales– sea decisiva
o determinante para diseñar o ejecutar proyectos institucionales y que gocen de
amplia libertad para la toma de decisiones – ya sea por que son los jefes de su
área o porque el titular les ha otorgado amplio margen de empoderamiento y autonomía
– son puestos de confianza, que están excluidos de la carrera administrativa, independientemente
del mecanismo que se haya utilizado para su nombramiento, por ende carecen de estabilidad
laboral y no se requiere de procedimiento previo para su destitución.”
PRINCIPAL CUERPO NORMATIVO APLICABLE A
LAS PERSONAS NOMBRADAS POR LEY DE SALARIOS ES LA LEY DE SERVICIO CIVIL
“1.7. A nivel de la regulación por norma
secundaria se advierte que, el principal cuerpo normativo aplicable a las personas
nombradas por ley de salarios es la Ley de Servicio Civil –LSC– misma en la cual
se dispuso el régimen y alcance del estatuto de los servidores públicos y sus exclusiones.
Así, en su artículo 1 se indicó:
“El presente estatuto se denomina “LEY DE
SERVICIO CIVIL” y tiene por finalidad especial regular las relaciones del Estado
y el Municipio con sus servidores públicos; garantizar la protección y estabilidad
de éstos y la eficiencia de las Instituciones Públicas y organizar la carrera administrativa
mediante la selección y promoción del personal sobre la base del mérito y la aptitud.”
Desde este primer precepto se garantiza
la estabilidad de los empleados públicos y la protección de sus derechos, asimismo,
en su artículo 2, se establece el alcance de la ley:
“Quedan sujetos a las disposiciones de esta
ley, con las excepciones que después se dirán, los servidores públicos de las Instituciones
Públicas.
Cuando en el texto de esta ley se refiera
a la Administración Pública o a las Instituciones Públicas, se estará refiriendo
a la Presidencia de la República, Ministerios, Órgano Legislativo, Órgano Judicial,
Órganos Independientes, Gobernaciones Políticas Departamentales y Municipalidades.
Asimismo, cuando esta ley se refiera al funcionario o empleado público, se estará
refiriendo a los servidores públicos o trabajadores.
Los miembros del magisterio y servicio exterior,
por la naturaleza de sus funciones, se regirán por leyes especiales; sin perjuicio
de los derechos sociales contenidos en esta ley, los cuales les serán aplicables
a dichos servidores públicos.””
LEY DE SERVICIO CIVIL INCLUYE A LOS
EMPLEADOS Y FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y DE LOS
MINISTERIOS
“En principio, entonces, la Ley de Servicio
Civil incluye a los empleados y funcionarios públicos de la Presidencia de la República
y de los Ministerios.
El artículo 4 inciso 1 LSC contiene las
excepciones a la carrera administrativa, entre las que se encuentra:
“No estarán comprendidos en la carrera administrativa
los servidores públicos siguientes: […]
1) Los servidores públicos que desempeñan
los cargos de Directores, Subdirectores y secretarios de éstos; Gerentes, Jefes
de Departamento, de Sección, Administradores, colectores, tesoreros, pagadores,
intendentes, guarda almacenes, bodegueros y Auditores en cualquier dependencia de
las Instituciones Públicas, así como los que manejen fondos públicos
o municipales u otros bienes que se encuentren en custodia, depósito o a cualquiera
otro título a cargo del Estado, o que para el desempeño de sus funciones estén obligados
a caucionar a favor del Fisco; y en general, aquellos servidores públicos que tienen
a su cargo la tramitación de las órdenes de Pago.””
PUESTOS DE DIRECTOR, SUBDIRECTOR,
GERENTE O ADMINISTRADOR O SIMILARES QUE TENGAN FACULTAD DE PLANIFICAR, IMPULSAR O EJECUTAR PROYECTOS O POLÍTICAS PARA LA INSTITUCIÓN, SE CONSIDERARÁN DE CONFIANZA
“La exclusión de los Directores, Subdirectores,
Gerentes, Administradores tiene fundamento en lo dispuesto en el artículo 219 inciso
3 de las Constitución y refleja el desarrollo jurisprudencial que ha hecho la Sala
de lo Constitucional del derecho a la estabilidad laboral y sus excepciones según
se ha advertido supra.
El inciso 2 del artículo 4 se lee:
“Sin perjuicio a lo establecido en los literales
anteriores, cualquier persona que preste servicios de carácter permanente, propios
del funcionamiento de las instituciones públicas contratadas bajo el régimen de
contrato, estarán comprendidas en la carrera administrativa.”
Empero debe entenderse tal precepto a la
luz del principio de interpretación conforme, lo cual exige la concordancia entre
el contenido de su texto y el desarrollo jurisprudencial del artículo 219 Cn, por
lo que, se ha de considerar que la idea del legislador era equiparar los nombramientos
por contrato a aquellos que se realizan por ley de salario, no subvertir las excepciones
con fundamento constitucional, por lo que los puestos de director, subdirector,
gerente o administrador y otros similares en tanto otorguen la facultad al detentor
para planificar, impulsar o ejecutar proyectos o políticas decisivas o determinantes
para la institución, independientemente de que sus funciones sean más políticas
o más técnicas, se considerarán de confianza, y por tanto continúan excluidos de
la carrera y no protegidos por el derecho a la estabilidad laboral ni su destitución
o despido requerirá procedimiento previo.”
CARGO DE DIRECTOR DE INNOVACIÓN Y
TECNOLOGÍA DE LA SECRETARÍA PRIVADA DE LA PRESIDENCIA, ES UN CARGO EXCLUIDO DE
LA CARRERA ADMINISTRATIVA, NO GOZA DE ESTABILIDAD EN EL CARGO Y NO
ASISTE EL DERECHO A UN PROCEDIMIENTO PREVIO A SU DESTITUCIÓN
“2) Examen del caso concreto.
2.1. El demandante, JMRG se desempeñó como
Director de Innovación Tecnológica e Informática (ITGES), adscrito a la Secretaría
Privada de la Presidencia de la República.
El cargo detentado era, entonces, una dirección,
que debe ser examinada para determinar si se corresponde con un puesto como funcionario
técnico o si se trata de un funcionario político o uno de confianza personal.
Para ello se acude a los medios probatorios
propuestos y producidos por las partes.
Prueba documental relacionada con las funciones
ejercidas por el demandante (descripción y análisis)
El
demandante propuso como prueba el Manual de Organización
y Funciones de la Secretaría Privada, en el que se describen las funciones básicas
del cargo analizado, como lo son:
“1. Elaborar el presupuesto anual
de la Dirección de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Unidad Financiera
Institucional, además de ejercer un estricto manejo y control de los fondos
que le son asignados para la ejecución presupuestaria.
2. Establecer estrategias que permitan la
optimización y buen uso de los recursos tecnológicos, estándares para el diseño
e implementación de proyectos tecnológicos de la Presidencia y sus dependencias,
además de estrategias que permitan un avance continuo en el establecimiento del
gobierno electrónico en El Salvador.
3. Administración de la gestión del soporte
tecnológico de los recursos, proyectos y actividades, así como la supervisión
de los aspectos relativos a la seguridad y privacidad de la información digitalizada
y electrónica de la Presidencia y sus dependencias” (folio 75).
Se identifican en estas funciones (a) que
el Director de Innovación Tecnológica e Informática lidera una unidad administrativa
de orden superior; (b) que planifica presupuestos y los ejecuta, esto es, que maneja
fondos públicos en forma directa y personal; (c) que diseña e implementa proyectos
y estrategias referidas a una política pública de la Presidencia la
cual es el gobierno electrónico, es decir que lleva a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de Casa Presidencial
entre ellos la ejecución del plan de gobierno y (d) supervisa la totalidad
de la seguridad electrónica de la Presidencia y de sus dependencias, es decir, que,
en principio se le asigna una función de lealtad que requiere plena confianza personal.
Prueba Testimonial relacionada con las funciones
ejercidas por el demandante (descripción y análisis de credibilidad y contenido
de las deposiciones)
En relación con las anteriores funciones
asignadas en abstracto al director de innovación y tecnología, durante la audiencia
probatoria se recibió la declaración de los testigos HDMV y EAZH.
El primero de ellos, al ser sometido a interrogatorio
directo por los apoderados de la autoridad demandada respondió, en lo medular:
“¿Cuáles son sus funciones dentro de
la Secretaría de Innovación antes Dirección de Innovación?” El testigo respondió:
“técnico en soporte, para atender los problemas tecnológicos de los usuarios
finales que serían en este caso los empleados de Casa Presidencial y sus dependencias”.
“¿Conoce usted el organigrama de Casa Presidencia
en cuanto a la Dirección de Innovación?” El testigo respondió: “la Dirección de Innovación
dependía de la Secretaría Privada, dentro de la estructura de la Dirección estaba
el director general, el ingeniero, y dos gerencias, estaba la gerencia de soporte
de seguridad y la gerencia de desarrollo”.
“¿Podría decirnos cuáles eran las funciones
de las gerencias que formaban parte de la Dirección de Innovación?” El testigo respondió: “en el caso de
la gerencia de soporte e infraestructura y seguridad, que era la que tenía el ingeniero
Jorge Oliva, donde yo estaba, era de coordinar todos los problemas tecnológicos
que sucedían en CAPRES a nivel de los empleados y las dependencias, de cada problema
él era el encargado de coordinar la solución de ellos”.
“¿Podría decirnos cuáles eran las funciones
de la Dirección?” El testigo respondió: “las funciones de la Dirección eran más logístico,
eran más administrativo, era más enfocado a lo administrativo, como decía, y no
más a lo técnico”.
“¿En la época en la que el señor R fungía
como director existía de forma real dicha subordinación en la toma de decisiones
respecto de la Secretaría Privada?” El testigo respondió: “La Dirección de Innovación
Tecnológica era bien dependiente a todo lo tecnológico en el sentido de que todo
lo que tenía que ver con la tecnología las decisiones eran tomadas allí, la dirección
y el director era el encargado de tomar las decisiones, era la máxima autoridad
a nivel tecnológico de la institución y la dirección era la encargada de las decisiones
tecnológicas”.
“¿Cómo sabe usted que el ingeniero R era
el encargado de tomar todas esas decisiones en cuanto a políticas tecnológicas
en Casa Presidencia?” El testigo respondió: “puesto que en muchos eventos tanto dentro de la
institución como fuera, se requerían autorizaciones para realizar tareas, para tomar
decisiones y el director era el encargado de tomar dichas decisiones”.
“¿Podría decirnos cuál era la relación entre
el ingeniero R y el Presidente de la República de esa época?” El testigo respondió: “de acuerdo al
alto grado era una relación más cercana”.
El testigo no fue sometido a contrainterrogatorio,
no fue controlada su deposición respecto de las preguntas aquí transcritas mediante
objeciones ni cuestionada en ninguna de las formas admisibles.
Se advierte que el conocimiento que tiene
de los asuntos sobre los que declara deviene de su puesto como técnico en una de
las gerencias subordinadas a la Dirección, lo cual es concordante con el organigrama
de la secretaría privada de la presidencia y con el Manual de Organización y Funciones,
por lo que declara sobre la base de conocimiento personal obtenido en el ejercicio
de sus funciones.
No se advierte la existencia de móviles
espurios que lleven al testigo a deponer con intención de favorecer o perjudicar
a alguna de las partes ni éstas han mencionado la existencia de motivos de incredibilidad
objetiva que recaigan en esta deposición.
En razón de lo precedente, se confiere credibilidad
al dicho del declarante y se obtiene de su deposición lo siguiente:
(a) Con el dicho de este testigo se corrobora
que, materialmente, el ingeniero JMRG ejercía las facultades que el manual de Organización
y Funciones le asigna en abstracto, es decir, que se corrobora que tomaba las decisiones
relacionadas con las políticas tecnológicas de CAPRES, que coordinaba dos gerencias
y que tomaba decisiones determinantes en la formulación, impulso y ejecución de
proyectos de CAPRES.
(b) El testigo además ha aclarado que las
funciones desempeñadas por el Director no eran de carácter técnico, pues él decidía
y ordenaba, pero para la resolución de los problemas tecnológicos se avocaba al
gerente de soporte e infraestructura y seguridad, que era el ingeniero Jorge Oliva,
quien tenía a su mando al testigo como técnico en soporte, es decir, que este último
era un operador meramente técnico, subordinado a un gerente operativo que a su vez
dependía de las decisiones administrativas tomadas por el director de innovación
y tecnología.
Estos hechos confirmados por el testigo
concuerdan con las funciones descritas en el Manual de Organización y Funciones
de la Secretaría Privada de la Presidencia y permiten atisbar que el cargo desempeñado
por el ingeniero RG se adecúa a un cargo en el que se participa a un muy alto nivel
de las decisiones sobre las políticas públicas y que éstas son determinantes
para la institución.
El segundo testigo, señor EAZH, ante el
interrogatorio formulado contestó:
“¿Conoce usted el organigrama de Casa Presidencia
respecto de la Dirección de Innovación?” El testigo respondió: “sí, dependía de la Secretaría
Privada y la Secretaria Privada del Presidente”.
“¿Cuál era el organigrama de Casa Presidencial
respecto de la Dirección de Innovación al momento en que el ingeniero R fungía como
director?” El testigo respondió:
“dependía de la Secretaría Privada y la Secretaría Privada del Presidente”.
“¿Cuál era la estructura de la Dirección
de la Innovación al momento que el ingeniero R Fungía como director?” El testigo respondió: “se encontraba
el director y debajo de él estaba la gerencia de infraestructura y la gerencia de
sistemas y proyectos”.
“¿Cuáles eran las funciones del director
en la época en la que el ingeniero fungía como Director de Innovación?” El testigo respondió: “él era el encargado
de básicamente la gestión total del tema tecnológico dentro de la Presidencia de
la República”.
“¿En la época en que el ingeniero R fungía
como director, existía una subordinación directa al momento de la toma de decisiones
respecto de la Secretaría Privada?” La parte actora objetó dicha pregunta, pero la objeción
fue declarada sin lugar por el Tribunal.
El testigo respondió: “no, porque, a
nivel administrativo sí, pero él era quien decía básicamente quien decidía sobre
las contrataciones, compras de equipos, apoyos que se le daba a las instituciones”.
“¿Qué tipo de decisiones tomaba el ingeniero
R como Director de Innovación?” El testigo respondió: “contratación de algunas empresas, compras de equipos,
políticas internas”.
“A quién de las decisiones que tomaba el
ingeniero R, ¿a quién tenía que informar respecto de esa toma de decisiones?” El testigo respondió: “al Secretario
Privado y al Presidente”.
“Respecto de las políticas tecnológicas,
¿quién era el encargado de la toma de decisiones dentro la Dirección de Innovación?” El testigo respondió: “el ingeniero
R”.
“¿Existía alguna otra persona que tomara
decisiones al respecto?” El testigo respondió: “no, él era la máxima autoridad en el tema tecnológico
dentro de CAPRES”.
El testigo no fue sometido a contrainterrogatorio,
ni sus respuestas fueron sometidas a control en alguna de las intervenciones realizadas
por la parte demandante, si bien se objetaron algunas preguntas, tales oposiciones
se dirigieron a controlar preguntas puntuales y no se basaron en algún elemento
que permitiese colegir que la parte demandante buscase demeritar su credibilidad
personal
Como empleado de la misma dirección que
dirigía el demandante, el conocimiento que este testigo tiene de lo que depone es
directo y personal.
Al igual que con el testigo anterior, no
se advierte la existencia de móviles espurios que lleven al testigo a deponer con
intención de favorecer o perjudicar a alguna de las partes ni éstas han mencionado
la existencia de motivos de incredibilidad objetiva que recaigan en esta deposición.
Por ende, también se considera creíble la
deposición de este testigo y de su contenido se obtiene de su deposición lo siguiente:
Este testigo es conteste con el anterior
en lo que respecta a afirmar que el ingeniero JMRG tomaba las decisiones relacionadas
con las políticas tecnológicas de CAPRES, que coordinaba dos gerencias y sus decisiones
determinantes en la formulación, impulso y ejecución de proyectos de CAPRES, además,
añade que el ingeniero RG era el directamente encargado de autorizar compras de
equipo y contratar empresa que son funciones concordantes con las asignadas en el
Manual de Organización y funciones en lo que atañe a diseñar y ejecutar el presupuesto
de su institución, es decir, que se corrobora que el demandante, entre sus potestades,
tenía la de manejo de fondos públicos.
Estos hechos confirmados por el testigo
concuerdan con lo declarado por el testigo antecedente y con las funciones descritas
en el Manual de Organización y Funciones de la Secretaría Privada de la Presidencia
y permiten atisbar que el cargo desempeñado por el ingeniero RG se adecúa a un cargo
en el que se participa a un muy alto nivel de las decisiones sobre las políticas
públicas y que éstas son determinantes para la institución.
Fundamentación analítico
probatoria relacionada a la determinación de los hechos objeto de debate
Se ha analizado prueba documental consistente
en el manual de Organización y Funciones de la Secretaría Privada de la Presidencia
de la República, ofrecida por el demandante, que, al no ser impugnada de falsedad
se considera de valor tasado de conformidad con lo ordenado en el CPCM, por lo que
hace prueba plena de su contenido, lo que significa que con ella se establecen fehacientemente
las funciones asignadas al Director de Innovación y Tecnología.
Asimismo se ha recibido prueba testimonial
que ha sido analizada individualmente, se ha encontrado digna de credibilidad, por
lo que ahora se examina en su conjunto, advirtiéndose (i) que los testigos son contestes,
no se contradicen entre ellos; (ii) que la información que proporcionan es concordante
con la ejecución material de las funciones que se advierten asignadas al Director
de Innovación y Tecnología en el Manual de Organización y Funciones de la Secretaría
Privada de la Presidencia de la República; (iii) que los testigos no incurren en
incoherencias lógicas en sus deposiciones; (iv) que el conjunto de información obtenida
de todas las fuentes probatorias es suficiente para obtener un juicio sobre los
hechos controvertidos.
Del examen de todos los medios probatorios
se obtiene la certeza de que el cargo del ingeniero RG era de alto nivel pues tenía
asignadas funciones determinantes para la conducción de la institución, entre ellas:
(a) Era la máxima autoridad en todo lo atinente
a la administración de la gestión del soporte tecnológico, así como de los recursos
económicos y técnicos, relacionados a los proyectos tecnológicos de la Presidencia
de la República, es decir que tenía un cargo de alto nivel y que manejaba fondos
públicos.
(b) Asimismo, tenía asignada la responsabilidad
de la privacidad de la información digitalizada y electrónica de la Presidencia
y sus dependencias; esto significa que desempeñaba una función que requiere de una
gran dosis de confianza personal del titular de la institución y de un alto nivel
de lealtad del designado para realizarla.
(c) Era el encargado de la toma de decisiones
respecto de las políticas tecnológicas, en el seno de la Dirección de Innovación
de la Presidencia; es decir, que dirigía la ejecución de políticas públicas relacionadas
con el gobierno, es decir, que desempeñaba una función de dirección que requiere
confianza política.
En suma, es importante señalar que en el
tema de tecnología de la información se posibilita un amplio margen para conocer
y manipular información muy sensible; como es conocido, el Órgano Ejecutivo tiene
una labor de dirección del Estado, entre las que se encuentra el tema de la seguridad
nacional y pública, relación bilateral con otras naciones, entre otras, por lo que,
el jefe de tecnología en estos tiempos modernos en el uso de la información digital
es parte importante en la administración del Estado, en ese sentido, se vuelve necesario
que dicho cargo sea ocupado por una persona de confianza del titular –Presidente
de la Republica–, aún más, cuando la tecnología de la información a alcanzado un
avance de relevante importancia en la administración de los gobiernos, ubicándose
en una posición dinámica frente a la autodeterminación informática.
En consideración de lo antecedente se considera
establecido que el cargo de Director de Innovación y Tecnología de la Secretaría
Privada de la Presidencia corresponde a la descripción de funcionario de confianza,
en este caso política, tal cual se ha desarrollado en la jurisprudencia constitucional
que se citó al inicio del presente análisis.
En ese sentido, se trata de un cargo excluido
de la carrera administrativa por mandato tanto constitucional como de la ley secundaria,
que no goza de estabilidad en el cargo y a quien no asiste el derecho a un procedimiento
previo a su destitución, conforme los amparos citados supra.
Por el motivo antecedente, la precariedad
de su nombramiento – pues puede continuar ejerciendo el cargo mientras continúe
existiendo la confianza depositada en él por quien le nombró – no puede remediarse
mediante el artilugio de otorgarle un nombramiento por ley de salarios, por lo que,
resulta irrelevante si fue nombrado en esa forma o contratado.
Por ende, no procede declarar la ilegalidad
del acuerdo ejecutivo número ********, de fecha veintiocho de junio de dos mil diecinueve
atendiendo a las alegaciones de infracción al derecho a la estabilidad laboral o
a los derechos de audiencia y defensa, habida cuenta que ninguno de ellos asiste
a los funcionarios de confianza como condición previa a su despido o destitución.”