PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD
CONTROL DE LEGALIDAD COMPORTA MUCHO MÁS QUE LA SOLA CONSTATACIÓN
DE LA NORMALIDAD DEL ACTO, ESTABLECIENDO SU CONFORMIDAD CON RELACIÓN AL
PARÁMETRO DE CONTROL, QUE SON LAS DISPOSICIONES GENERALES
“El control de
legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del
acto, estableciendo su conformidad con relación al parámetro de control, que
son las disposiciones generales.
En esta línea, –a pesar de que ninguna de las partes, la
relacionan–, es menester traer a colación la sentencia de inconstitucionalidad
175-2013 de las once horas del tres de febrero de dos mil dieciséis, mediante
la cual, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional los montos
mínimos de las sanciones descritas en el artículo 19 leras a), b) y c) de la
LRDTDPP.”
RECONOCIMIENTO DE CRITERIOS DE GRADUACIÓN SANCIONADORA, CONFIEREN MARGEN DE DISCRECIONALIDAD EN LOS ÁMBITOS NORMATIVOS CREACIÓN DE LA NORMA Y
APLICATIVOS REALIZADA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE LA POTESTAD SANCIONADORA
“Al examinar la sentencia citada, la Sala de lo Constitucional
consideró que el precepto antes mencionado violaba el principio de
proporcionalidad y razonabilidad en cuanto la idoneidad del quantum de la sanción específicamente
respecto de los mínimos descritos en el artículo 19 letras a), b) y c) de la
LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de dicho artículo, el
legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango inferior o
“piso” de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos para ello.
Así, indicó que «…[e]l
principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la
discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la
correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas
y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y,
por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles
vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación
entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción
tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o
innecesario, carente de razonabilidad».
La Sala de lo Constitucional describe la importancia del test de
proporcionalidad y razonabilidad al cual el legislador se encuentra obligado a
considerar en la formulación de la ley, y especialmente en aquellas que regulen
sanciones, estableciendo un baremo de éstas, en atención a su gravedad y con
criterios de dosimetría punitiva; es decir, criterios dirigidos a los
aplicadores de las normas –autoridades administrativas, jueces– para graduar la
sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.”
CRITERIOS QUE DEBEN SER CONSIDERADOS, CON RELACIÓN A LA GRADUACIÓN
O DOSIMETRÍA PUNITIVA
“Ese Tribunal expuso que algunos de los criterios que deben ser
considerados, con relación a la graduación o dosimetría punitiva son: «(i)la intencionalidad de la conducta
constitutiva de la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios
causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y
la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata
o mediata perseguida con la imposición de la sanción».
En esta línea, manifestaron que el reconocimiento de estos
criterios de graduación sancionadora, confieren un margen de discrecionalidad
en los ámbitos normativos –creación de la norma– y aplicativos –realizada por
autoridad administrativa– de la potestad sancionadora; ahora, respecto a la
primera categoría aludida –normativa– indicaron que «…[t]rae como consecuencia la aceptación de la práctica legislativa de
establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones –en caso de
ser pecuniarias–, esto es, de pisos y
techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría aludida lo cual
permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la severidad de la
infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el
ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios
implicaría una discrecionalidad irrestricta –a manera de facultad omnímoda– que
permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin
sujeción a prescripciones legales».
De este modo, luego de esbozar aspectos concernientes a la
proporcionalidad y razonabilidad de las normas, en su proceso de creación y aplicación, la Sala de lo Constitucional advierte que el artículo
19 de la LRDTDPP, regula sanciones de índole pecuniaria, lo que implica un
carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado,
convirtiéndose en una disposición que restringe derechos fundamentales de los
administrados, y en tanto ello es así, la finalidad del legislador debe estar
justificada bajo parámetros razonables desde un punto de vista constitucional.
Explicaron en la referida sentencia que: «[e]sto implica, por un lado, que los montos mínimos de las multas
reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos de forma arbitraria,
es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad
que les sirve de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y,
por otro, que la medida en examen no cumple, en consecuencia, con el
subprincipio de idoneidad en atención al fin identificado, siendo desproporcionada
la intervención que conlleva en el derecho de propiedad –art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo que: «…[e]n
tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su
proporcionalidad –pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente
relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que
haya una razón que justifique o fundamente la misma–, se concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el
art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP vulneran efectivamente los arts. 2
inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es procedente declarar su
inconstitucionalidad en esta sentencia»(resaltado suplido).
Pero además, en el mismo pronunciamiento, el tribunal
constitucional indicó «en aras de la seguridad jurídica se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones
que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores
por parte del titular del Ministerio de Economía, de conformidad con la
competencia que le otorga el art. 19 inc. 1 LERDETDIPP, en relación a las
infracciones menos graves, graves y muy graves establecidas en el art. 18 de
esa misma ley” (resaltado suplido).
Al referir lo anterior, este Tribunal interpreta que dicha Sala
hace referencia a situaciones jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que
no admitan procesos para su revisión formal y no puedan ser modificadas por la
autoridad o tribunal competente; ello tiene sentido, en cuanto que el principio
de seguridad jurídica se
entiende, en razón a la certeza que el individuo posee de que su situación
jurídica no sea modificada más que por los procedimientos regulares y
autoridades competentes, ambos establecidos previamente.”
PARÁMETROS QUE DEBE TOMAR EN CONSIDERACIÓN LA AUTORIDAD PARA LA INDIVIDUALIZACIÓN
DE LAS MULTAS QUE REGULA LA LEY
“En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en supuestos en
los cuales la situación jurídica está consolidada, la misma no se vea afectada
de modo alguno por las sentencias de inconstitucionalidad, pues con ello, se
vulnera el principio de seguridad jurídica, así lo expone la Sala al referir: “[e]n esos términos y en aras de la seguridad jurídica, las sentencias de
inconstitucionalidad no afectan las relaciones o las situaciones jurídicas que
se consolidaron a raíz de la aplicación o vigencia de las disposiciones
impugnadas…”. “…consecuentemente, las situaciones anteriores a la declaración
de inconstitucionalidad solo resultarán afectadas por esta última en la medida
que aún sean susceptibles de decisión pública, administrativa o judicial.” [Inconstitucionalidad 21-2004 del 21-X-2005].
Por tanto, los actos administrativos emitidos
por el Ministerio de Economía, respecto a la imposición de sanciones que regula
el artículo 19 literales a), b) y c) de la
LRDTDPP, de los
cuales no se haya ejercido ningún tipo de control por el administrado, ya sea
en sede administrativa o judicial, y que en consecuencia hayan adquirido estado
de firmeza, no pueden verse afectados por la sentencia de inconstitucionalidad;
sin embargo, aquellos que aun permitan la revisión –como en el presente caso–,
debe ser adecuado según las directrices expuestas por la Sala de lo
Constitucional.
De este modo y acorde a lo expuesto en
párrafos que anteceden, es necesario extraer los fundamentos jurídicos de la
sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 y relacionarlos al caso en concreto.
Así, el contenido esencial de la
sentencia referida (como ya se indicó supra)
estriba en que, de forma general, las sanciones mínimas descritas en el
artículo 19 a), b) y c), no cumplen con el test de razonabilidad y
proporcionalidad, al considerarse que los montos son muy elevados.
En este sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición
no son razonables ni proporcionales en su formulación legislativa -según la Sala de lo Constitucional-
desde esta perspectiva este razonamiento implica o vincula a la Administración
Pública e incluso la misma autoridad judicial, la obligación de examinar cada
caso en concreto bajo parámetros de proporcionalidad que justifiquen la sanción
que más se adecue a la acción cometida por el infractor.
Por tanto, la sanción es un instrumento
con miras a fomentar la iniciativa privada como medio para acrecentar la
riqueza nacional, de manera que la respuesta que propone ante conductas que
causen infracciones no debe ser de magnitud tal que causen grave daño al actor
económico administrado dado que, en principio, el ente regulador no tiene como principal función la sanción,
sino que recurre a ésta como herramienta para lograr regular el mercado en
aras de fomentar el desarrollo económico, la utilización racional de los
recursos, y la defensa de los intereses de los productores y los consumidores,
por ello no debe apartarse de la interpretación teleológica de su uso.
En ese orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora
realizar la debida ponderación de cara a imponer el quantum de la sanción que corresponde a cada caso en concreto,
en aras de desincentivar de manera efectiva, las malas prácticas de comercio en
el mercado de los productos del petróleo, con el objetivo preciso de fomentar
el desarrollo económico y no actuar en detrimento de este y de los
consumidores.
Para ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en
la cual la autoridad explique, tomando como paradigma las exigencias
mencionadas en la sentencia de inconstitucionalidad a la cual se ha venido
haciendo referencia (i) la
intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, o si al menos
puede atribuirla al administrado por imprudencia o negligencia; (ii) la gravedad y cuantía de los
perjuicios causados; (iii) el
beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición
económica y material del sancionado; y (iv)
la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.
El legislador ha ponderado en el artículo 19-A, inciso cuarto
LRDTDPP algunos parámetros que debe tomar en consideración la autoridad para la
individualización de las multas que regula la ley:«[l]os criterios para la individualización de la multa, así como para
la determinación del plazo de suspensión de la autorización, son los
siguientes: a) el perjuicio causado a los consumidores; b) el perjuicio causado
al Estado, c) el nivel de ventas del infractor; d) la concurrencia de dolo o
culpa en la realización de la acción (…) [p]ara la determinación del monto de
ventas o entregas de producto a que se refiere el literal c) del presente
artículo, se tendrá como base las registradas en la contabilidad
correspondiente al establecimiento donde se cometió la infracción, llevada en
el ejercicio fiscal anterior a la fecha que se hubiese cometido la misma. En
caso que fuere posible acceder a la información contable, la misma será
requerida a la Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de
Hacienda».”
PROCEDE DECLARATORIA DE ILEGALIDAD, ANTE LA AUSENCIA DE MOTIVACIÓN
RESPECTO DE LA CONSECUENCIA JURÍDICA IMPUESTA A LA ADMINISTRADA
“Al revisar los fundamentos del acto administrativo impugnado, se
observa que si bien la Administración Pública, desarrolló con claridad la forma
en que la sanción fue probada y la subsunción que se hace de los hechos en una
figura prohibida por el derecho administrativo y acreedora de una sanción; en
cambio, no se perfila el mismo análisis respecto a los criterios de
individualización de la cuantía de la multa, con los cuales justifique la
sanción establecida a Zeta Gas. La autoridad demandada no argumentó cómo y en
que magnitud la actividad de incumplimiento en el peso que se detalla en la
presentación de dieciocho cilindros de
gas licuado de petróleo (según el total de las inspecciones) de una muestra de
ciento veinte, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al Estado, ni
ha tomado en consideración algún otro indicador que permita dilucidar la
lesividad de la contravención; en igual sentido ha omitido agregar datos
referidos a los ingresos de la administrada o algún otro parámetro que sirva
como fundamento para determinar hasta qué monto puede imponerse una sanción
pecuniaria a la administrada sin que ésta se desnaturalice al volverse
demasiado onerosa y, por ende, sobrepase su función como herramienta de
corrección del mercado.
En ausencia de ponderación a los extremos de proporcionalidad
–necesidad, mínima intervención y racionalidad– y de lesividad, la única
justificación que podría advertirse –o apenas indiciariamente– es que se buscó
limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la total falta de
argumentos que justifiquen por qué la administración consideró que una cuantía
de un mil cien salarios mínimos era proporcional a algún daño causado o riesgo
incurrido, racional desde el punto de vista de los ingresos de la administrada,
necesaria para corregir alguna distorsión en el mercado de gas licuado se
evidencia que el acto administrativo originario mediante el cual se sancionó a
Zeta Gas, no está motivado respecto de
la consecuencia jurídica impuesta a la administrada.
La motivación de un acto de autoridad que tiene injerencia en
derechos fundamentales a los cuales puede restringir es una exigencia
ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad del acto administrativo,
por ello, en el presente caso, atendiendo a que se motivó adecuadamente la
existencia de la infracción, pero no se fundó la cuantía de la sanción, debe
estimarse que la determinación de la infracción es un acto legal, no así el
monto de la multa impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un
previo análisis de proporcionalidad, incluso, aunque la Administración Pública
se haya decantado por la cuantía mínima de la sanción.
Empero, en el contexto del presente proceso contencioso
administrativo, se advierte que el ejercicio de adecuación, utilizando los
parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál ha de ser la cuantía de la
sanción, le compete al Ministro de Economía, conforme a los criterios de
proporcionalidad enunciados en la sentencia emitida por la Sala de lo
Constitucional, y los establecidos en el art. 19-A de la LRDTDPP.
En consecuencia, el efecto de esta sentencia, no puede ser otro,
ya que la sanción, como tal, no ha sido declarada inconstitucional, como
tampoco lo ha sido el quantum máximo, sino únicamente se ha establecido que el
legislador se decantó por un monto mínimo sin expresar ninguna valoración que
permitiese confrontar su racionalidad objetiva –de carácter general–; asimismo
debe tenerse en cuenta que al examinar un caso en particular, la sanción que,
en abstracto, pudiere parecer desproporcionada, en cambio en el contexto de un
caso específico pudiere resultar adecuada, de ahí que sea la administración
pública la única facultada para cuantificar una sanción pecuniaria, dentro de
los parámetros constitucionales y legales, acá desarrollados.
Ahora bien, cabe aclarar que conforme al límite derivado de la
prohibición de la reformatio in peius
o reformar en perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo
podrá ser igual o menor a la impuesta inicialmente por la
autoridad demandada.”