SILENCIO ADMINISTRATIVO

EFECTOS POSITIVOS

“3. LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. ESPECIAL REFERENCIA A LOS RECURSOS Y EL ACTO POSTERIOR EXPRESO DICTADO.

En éste punto es necesario acotar que en Juez A quo en síntesis sostuvo que: “La existencia de la ilegalidad del acto, a partir de la violación del silencio positivo, por haberse probado que la autoridad emisora del segundo acto administrativo no resolvió uno de los recursos de apelación en el plazo estipulado, dando lugar al silencio positivo de conformidad al Art. 137 del Código Municipal, incidiendo de forma positiva en la esfera de los derechos del recurrente, por considerar estimada la presentación del recurso pidiendo la nulidad del proceso por afectar el derecho de defensa (…).”

            Al respecto es necesario acotar que el art. 137 del Código Municipal que prescribe:

            “De las resoluciones del Alcalde o del funcionario delegado se admitirá recurso de apelación para ante el Concejo, dentro de los tres días hábiles siguientes a su notificación.

            Interpuesto el recurso de apelación, el Alcalde dará cuenta al Concejo en su próxima sesión, quien designará a uno de sus miembros o algún funcionario para que lleve la sustanciación del recurso y lo devuelva oportunamente para resolver.

            Admitido el recurso por el Concejo se notificará al apelante y se abrirá a prueba por el término de ocho días hábiles.

            Transcurrido el término de prueba, el encargado de la sustanciación, devolverá el expediente al concejo para que resuelva en su próxima sesión.

            Si el concejo no emite la resolución respectiva en los términos del inciso anterior o habiendo sido emitida ésta, no es notificada al peticionario, se considerará que la resolución es favorable al mismo.” (El sombreado es nuestro).

            En ese orden, este Tribunal advierte que a la fecha en que fue emitido el segundo acto impugnado -treinta de septiembre de dos mil dieciocho- existía regulación expresa sobre los efectos del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, en el artículo 6 inciso 1º de las Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la administración pública, -en adelante DTPARAP el cual estipulaba:

«En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar de conformidad con el artículo 5 del presente decreto, el vencimiento del plazo máximo establecido en dicho artículo sin que se hubiera dictado resolución expresa, producirá el efecto negativo presunto, de modo tal que el interesado deberá entender denegada su solicitud.

El silencio administrativo solo producirá efectos positivos en los casos expresamente regulados en la Ley. 

La producción de los efectos negativos del silencio administrativo, únicamente habilita la interposición del recurso administrativo o el ejercicio de la acción contencioso administrativa, según resulte procedente». (El resaltado es nuestro)

            Es decir que en efecto la regulación del silencio con efectos positivos en el Código Municipal era uno de estos casos expresamente regulados en la ley.

            Sobre este tema la SC en el proceso de amparo de fecha siete de septiembre de mil novecientos noventa con referencia 159-98, sostuvo lo siguiente: “(...) La figura del silencio administrativo surge como un medio de defensa del administrado frente a la pasividad y/o demora de la Administración. En ese sentido, el silencio administrativo constituye una presunción legal ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa; es decir, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente, presumiendo que a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o estimatorio.

            Y es que, la Administración está obligada a pronunciar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados, debiéndolo hacer en el plazo máximo establecido por la ley para cada trámite; caso contrario -si la Administración no dicta resolución expresa en el plazo de cada caso aplicable- se produce un acto presunto, cuyos efectos jurídicos serán los de entender estimada la solicitud en unos supuestos -silencio positivo- o desestimadas en otro silencio negativo. En ambos casos, pues, el mero transcurso del plazo para resolver, produce un auténtico acto administrativo (…).”

            Por su parte la SCA ha sostenido: “(…) El silencio positivo opera de manera automática, ya que no exige ningún acto o procedimiento posterior que lo ratifique. El acto presunto estimatorio reconoce al interesado un derecho subjetivo, que es ejecutable desde el momento en que se produce el silencio, y no requiere que la Administración comunique la producción del silencio para que éste pueda comenzar a ejercer su derecho, por lo que al entenderse que se ha resuelto de forma positiva la petición del administrado, el silencio positivo no le causa ningún agravio, por lo tanto no sería congruente que impugnara la legalidad de dicho acto ante esta sede, concluyendo así que el silencio administrativo positivo queda fuera de la competencia de esta Sala. (Sentencia de la SCA, referencia 409-2017, del 09/01/2018).

            Finalmente, los efectos positivos el silencio administrativo tiene la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, con todas sus consecuencias. Estos son: el derecho del administrado a conducirse como si el pedido hubiera aceptado expresamente, hacer valer ese derecho tanto ante la misma autoridad administrativa, ante otra autoridad, o ante los demás administrados, sin que ninguno pueda cuestionarlo por la falta de documento escrito formal de la autoridad. “Juan Carlos Morón Urbina. El Silencio Administrativo Positivo, su régimen en la Ley de Procedimientos Administrativos de El Salvador, coords. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Henry Alexander Mejía (El Salvador: Comentaros a la Ley de Procedimientos Administrativos, 2019), p. 248.””

            PROCEDE ANULAR LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS EN RAZÓN DE HABERSE VULNERADO EL SILENCIO POSITIVO REGULADO EN EL ART. 137 DEL CÓDIGO MUNICIPAL POR PARTE DE LA AUTORIDAD COMPETENTE

            “A. 1. Valoración de la prueba con relación a los efectos positivos del silencio administrativo.

            Para analizar este punto es necesario acotar que tal como se relacionó en párrafos supra, la sociedad Publimovil S.A de C.V., en fecha veintitrés de marzo de dos mil dieciocho, interpuso dos recursos de apelación contra el primer acto administrativo impugnado -resolución del 24-IX-2019 emitida por el Delegado Contravencional de la Alcaldía Municipal de Santa Ana-.

            i. El primero planteado por Jorge Andrés Méndez Allwood, Apoderado General Judicial de la sociedad Publimovil S.A de C.V, en síntesis solicitó: “declarar nulo el informe procedente del Departamento de Ingeniería por no haber respetado el debido proceso y además violentar el derecho de defensa (…)”. (Fs. 112 a 113 del expediente administrativo), dicho informe –acto de trámite– emitido en fecha nueve de agosto de dos mil diecisiete, por el Jefe del Departamento de Ingeniería, cuyo contenido en síntesis consiste en la remisión de un listado de empresas publicitarias y los elementos publicitarios de cada empresa ubicados en la ciudad de Santa Ana, entre ellas, Publimovil S.A de C.V. (Fs. 1 a 4 del expediente administrativo).

            ii. El segundo planteado por JGCG, en calidad de Director Ejecutivo y Representante Legal de la sociedad Publimovil S.A de C.V, en el cual pidió: “b) Se tenga por presentado y alegado el recurso de apelación de la resolución y se tenga por alegada la nulidad del proceso; c) Se suspendan los efectos de firmeza y ejecución del procedimiento administrativo sancionador y de la resolución en cuestión; (…); e) Sea declarada la nulidad absoluta del procedimiento, y por lo tanto la resolución del Delegado Contravencional del veinticuatro de septiembre de dos mil diecisiete. (Fs. 123 a 125 del expediente administrativo).

            iii. En ese orden en el expediente administrativo consta que el Concejo Municipal únicamente le dio trámite al primer recurso de apelación planteado por el licenciado Méndez Allwood, pues en sesión ordinaria de fecha doce de abril de dos mil dieciocho, en acta número catorce, acordó: “(…) I) Téngase por recibido de parte del Delegado Contravencional Municipal el expediente original con número de referencia 0222-2017-EPU, en el cual se anexa el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por el Lic. Jorge Andrés Méndez Allwood (…) II) Téngase por parte en el presente proceso al Lic. Jorge Andrés Méndez Allwood en la calidad que comparece. III) Se delega a la Sindicatura Municipal, para que lleve a cabo la sustanciación del RECURSO DE APELACIÓN (…).” (Fs. 117 del expediente administrativo).

            iv. Como resultado, la sindicatura de la Alcaldía Municipal de Santa Ana, a las quince horas con treinta minutos del día veintiocho de junio de dos mil dieciocho, resolvió únicamente el recurso de apelación interpuesto por el abogado Méndez Allwood, y confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo de las quince horas del veinticuatro de septiembre de dos mil diecisiete, con referencia 0222-2017-EPU, emitida por el Delegado Contravencional de la Municipalidad de Santa Ana, en el cual condenó a cancelar la multa, la desinstalación de elementos publicitarios y declaró sin lugar al recurso de apelación. (Folio 121 del expediente administrativo).

            v. Dicha circunstancia fue dada a conocer por el Síndico Municipal en memorándum de fecha veintiocho de junio de dos mil dieciocho, en el cual indicó que: “el segundo recurso no fue sustanciado, por no haber sido delegado para ello por el Concejo Municipal” (Fs. 120 del expediente administrativo).

            Este Tribunal conforme a los elementos de prueba antes descritos advierte en primer lugar, la falta de congruencia entre el acto administrativo de fecha veintiocho de junio de dos mil dieciocho en el que se resolvió el recurso de apelación con relación a lo solicitado en el primer recurso, pues la autoridad municipal según consta en el expediente administrativo sólo admitió y tramitó el recurso planteado por el abogado Méndez Allwood, quien solicitó la nulidad de un acto de trámite; sin embargo, la municipalidad resolvió y confirmó el acto administrativo definitivo de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil diecisiete emitido por el Delegado Contravencional, en el cual consta la sanción administrativa impuesta a la sociedad apelada, acto que trató de impugnarse en el segundo recurso de apelación y del cual según el Síndico Municipal no se le dio trámite por no haber sido delegado.

            En ese orden en el presente caso se suscitaron dos situaciones que es importante destacar: por un lado no se resolvió lo relativo al informe del Departamento de Ingeniería, sino que sólo se confirmó el acto que se impugnó en el segundo recurso al cual no se le dio trámite. De ahí que este Tribunal considera que se ha acreditado la incongruencia respecto de lo solicitado en el primer recurso y lo resuelto en el acto de fecha veintiocho de junio de dos mil dieciocho. Con relación al segundo recurso se ha acreditado que expresamente se afirmó no haberle dado trámite, por lo cual se configuró para este segundo recurso el silencio positivo que regula el art. 137 del Código Municipal.

            Y es que la municipalidad al omitir dar respuesta y resolver el segundo recurso de apelación interpuesto por el Director Ejecutivo y Representante Legal de la sociedad agraviada; en el cual precisamente se pedía la nulidad de todo el procedimiento administrativo incluido el acto definitivo, causó un silencio positivo que se transgredió cuando el Concejo Municipal de Santa Ana en fecha treinta de noviembre de dos mil dieciocho según acuerdo número quince en síntesis resolvió: “confirmar en todas y cada una de sus partes la resolución dictada por el Delegado Contravencional Municipal, proveía a las quince horas del veinticuatro de septiembre de dos mil diecisiete, donde se determina: condenar a la sociedad Publimovil S.A de C.V. (…).” (Fs. 126 y 127 del expediente administrativo).

            En conclusión, este Tribunal considera que no existe el motivo alegado por el apelante y comparte el criterio adoptado por el Juez A quo en la sentencia impugnada que consideró declarar ilegales y en consecuencia anular los actos administrativos impugnados en razón de haberse vulnerado el silencio positivo regulado en el art. 137 del Código Municipal por parte de la autoridad competente al no dar trámite al segundo recurso de apelación y luego dictar un acto que le contradice de forma extemporánea.”

            AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA Y DEBIDO PROCESO, AL CONTAR JUEZ A QUO CON LOS ELEMENTOS DE PRUEBA PERTINENTES E IDÓNEOS QUE FUERON PUESTOS AL CONOCIMIENTO DEL PRESUNTO INFRACTOR

            “A. 2. valoración de la prueba en los efectos de vulneración al Derecho de Defensa y Debido Proceso.

            El apelante señala que el Juez A quo, erró al declarar ilegal la infracción impuesta por el Delegado Contravencional de la Municipalidad de Santa Ana, a la sociedad Publimovil S.A de C.V, por vulneración al derecho de Defensa y Debido Proceso, ya que al haber emplazado a dicha sociedad para que ejerciera su derecho de audiencia y defensa conforme al art. 131 incisos 1º y 2º del Código Municipal, hasta en ese momento la Administración no había recabado previamente toda la prueba que fundamentara la presunta infracción, ya que fue adquirida hasta la etapa probatoria, no obstante, la parte recurrente manifestó que desde un inicio poseían los indicios suficientes para iniciar el procedimiento administrativo sancionador, y por ello fue emplazada la sociedad conforme al art. 131 del cuerpo normativo mencionado.

            Al respecto analizado que ha sido por este Tribunal el expediente administrativo, se advierte a folio 01 consta que en fecha nueve de agosto de dos mil diecisiete, el Jefe del Departamento de Ingeniería remitió al Delegado Contravencional un listado de las empresas de publicidad y elementos publicitarios de cada una, entre ellas la sociedad Publimovil S.A de C.V, posteriormente el Delegado Contravencional solicitó al Jefe del Departamento de Catastro de Empresas, informe de la Representación Legal de dicha sociedad, así como la inscripción en la municipalidad (Fs. 5 expediente administrativo) y en fecha once de agosto de dos mil diecisiete, informó que Publimovil S.A de C.V, era representada legalmente por JGCG, y adjuntó el estado de cuenta de deuda de dicha sociedad. (Fs. 6 a 11 del expediente administrativo).

            Luego por resolución emitida por el Delegado Contravencional en fecha diecisiete de agosto de dos mil diecisiete, se emplazó y citó a la sociedad Publimovil S.A de C.V, por medio de su Representante Legal, a fin que en el término de tres días hábiles posteriores a la notificación ejerciera su derecho de audiencia y defensa (Fs. 18 y 19).

            En fecha veintitrés de agosto de dos mil diecisiete, compareció el Representante Legal a quien se le hicieran saber las infracciones establecidas en los arts. 6, 9 literal a), 15, literal b), 49, 52 y 68 de la Ordenanza Reguladora de Elementos Publicitarios del Municipio de Santa Ana y a su vez, el Representante Legal manifestó su disposición de solventar el pago. (Fs. 22)

            En fecha veinticinco de agosto de dos mil diecisiete, la Administración antes mencionada, abrió a término de prueba por el plazo de ocho días hábiles, conforme al art. 131 del Código Municipal; y fue hasta el ocho de septiembre de dos mil diecisiete, que el Departamento de Catastro de Empresas, por solicitud del Delegado Contravencional, remitió el estado de cuenta de la sociedad Publimovil S.A de C.V. (Folios 78 y 82 a 83 del expediente administrativo).

            En ese orden y tomando como parámetro los argumentos expuestos, esta Cámara no comparte la interpretación realizada por el Juez A quo del art. 131 del Código Municipal con relación a las actuaciones realizadas por el Delegado Contravencional de la Alcaldía Municipal de Santa Ana, en cuanto a la limitación a los derechos de defensa y debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador contra la sociedad Publimovil S.A de C.V, pues consta que se cumplieron las garantías constitucionales en el procedimiento contenido en el titulo X del Código Municipal, sobre la sanciones, procedimientos y recursos.

            Lo anterior, en razón que la Municipalidad una vez tuvo conocimiento de una posible infracción a las ordenanzas municipales -Art. 70 literal a) de la Ordenanza Reguladora de Elementos Publicitarios del Municipio de Santa Ana-, inició el procedimiento y recabó las pruebas para fundamentar la presunta infracción y posteriormente notificó y citó al infractor para que compareciera, y cumpliendo ese requerimiento se abrió a prueba dentro de ocho días hábiles, conforme al art. 131 inciso 1º y 2º del Código Municipal que establece:

            “Cuando el alcalde o funcionario delegado tuviere conocimiento por cualquier medio, que una persona ha cometido infracción a las ordenanzas municipales, iniciará el procedimiento y recabará las pruebas que fundamenten la misma.

            De la prueba obtenida notificará y citará en legal forma al infractor, para que comparezca a la oficina dentro del término de tres días hábiles siguientes a la notificación a manifestar su defensa. compareciendo o en su rebeldía, abrirá a prueba por el término de ocho días hábiles, dentro de los cuales deberá producirse las pruebas ofrecidas y confirmar las mencionadas en el informe o denuncia (…)”.

            Ello se deduce debido a que la Administración a través del informe elaborado por el Jefe del Departamento de Ingeniería de la Alcaldía Municipal de Santa Ana, tuvo conocimiento sobre los elementos publicitarios instalados en la jurisdicción de la ciudad de Santa Ana por parte de la sociedad Publimovil S.A de C.V, y a partir de ello, solicitó informe al Jefe del Departamento de Catastro de Empresas, quien dio a conocer la representación legal de la sociedad y el estado de cuenta de la deuda (Fs. 6 a 11); por lo tanto, se advierte que la Administración recabó los elementos probatorios mínimos para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio por la infracción contenida en los arts. 68 literal b) y 70 literal a) de la Ordenanza Reguladora de Elementos Publicitarios del Municipio de Santa Ana, previo citar y emplazar al presunto infracto, es decir, ya contaba con un estado de cuenta sobre la deuda que recaía sobre la sociedad, asimismo, el representante legal compareció en fecha veintitrés de agosto de dos mil diecisiete, para hacer uso de su derecho de audiencia y defensa, en el cual tácitamente expresó conocer sobre lo adeudado ya que solicitó una forma de pago por los permisos de instalación de elementos publicitarios.

            En conclusión la Administración apelante cumplió con las garantías constitucionales referidas, en cuanto informó al supuesto infractor sobre la infracción que se le atribuyó con claridad y citando el fundamento jurídico pertinente; se le permitió ejercer su defensa en relación al estado de cuenta sobre lo adeudado; se concedió a la sociedad Publimovil S.A de C.V, la oportunidad de alegar y presentar los medios probatorios pertinentes y que le eran disponibles para desvirtuar o justificar la supuesta infracción y se dejó constancia de la audiencia conferida, dando a conocer los aspectos antes referidos; en ese sentido, no hubo transgresión a la defensa y el debido proceso como lo expuso el Juez A quo, pues desde un inicio se contó con los elementos de prueba pertinentes e idóneos que fueron puestos al conocimiento del presunto infractor para que este ejerciera su derecho de defensa.

            Sin embargo, este motivo no es suficiente para revocar la sentencia recurrida, en vista de haberse transgredido los efectos del silencio administrativo en sentido positivo previsto en el art. 137 del Código Municipal.”