MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
EXIGE QUE LA ADMINISTRACIÓN
PLASME EN SUS RESOLUCIONES LAS RAZONES DE HECHO Y DE DERECHO QUE LE
DETERMINARON ADOPTAR SU DECISIÓN
“iv. En reiterada jurisprudencia,
esta Sala ha determinado que la motivación del acto administrativo exige que la
Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que
le determinaron adoptar su decisión (sentencias de fechas dieciséis de octubre
de dos mil uno, seis de junio de dos mil seis, cuatro de junio de dos mil doce
y veintiocho de marzo de dos mil catorce, emitidas en los procesos contenciosos
administrativos 174-C-2000, 235-R-2003, 47-2007 y 149-2009).
Así, la ratio essendi de la motivación permite ejercer un control de
legalidad, constatando si las razones de la actuación administrativa están
fundadas en Derecho y si se ajustan a los fines que persigue la normativa
aplicable.
La jurisprudencia constitucional ha determinado que las autoridades
públicas están en la obligación de expresar los motivos en que fundan sus
resoluciones cuando éstas impliquen afectación de derechos. En este sentido,
deben justificar y razonar sus decisiones como medio necesario para dotar de eficacia
el procedimiento correspondiente y no vulnerar derechos protegidos por la
Constitución: «Este deber de motivación
se deriva del derecho de seguridad jurídica y defensa, contenidos
respectivamente en los artículos 2 y 12 de la Constitución; así, conforme a
estas disposiciones, toda autoridad en garantía a la seguridad jurídica y
derecho de defensa, se encuentra obligada a motivar sus resoluciones, a fin de
que la persona conozca los motivos considerados para proveer la decisión, y
pueda defenderse utilizando los medios impugnativos previstos por la ley (…)»
(Sentencia definitiva de las doce horas con dos minutos del día veintiocho de
octubre de dos mil ocho. Hábeas Corpus 111-2008).
Por su parte, la doctrina expone que la motivación del acto constituye
una garantía para el administrado, siendo una de sus finalidades “(...) facilitar a los interesados el
conocimiento de las razones por las que se legitima su derecho y permitir
asimismo la posterior fiscalización de la legitimidad del acto por los tribunales
de justicia (...) la motivación cumple, por tanto, una función informativa,
consistente en identificar inequívocamente, y trasladar al interesado y
potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión, a fin de
que pueda ser oportunamente contestado” (FERNANDO PABLO, Marcos. “La
Motivación del Acto Administrativo”. Madrid. 1993).”
FALTA DE MOTIVACIÓN EN LA
DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE PRECISADA POR EL CONSEJO DIRECTIVO DEMANDADO,
ES UN VICIO QUE TRASCIENDE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE SU DECISIÓN
SANCIONADORA
“v.
En lo que importa al presente caso, ciñéndose a los
concretos argumentos que sustentan la pretensión de ilegalidad de la sociedad
demandante, este Tribunal advierte que los mismos se dirigen a cuestionar la falta de motivación de las conclusiones
que integran el análisis de los elementos reglados aledaños que deben observarse
por la autoridad de competencia para precisar la definición de mercado
relevante y la determinación de posición dominante dentro del mercado definido.
Concretamente,
en lo atinente a la definición de mercado relevante, la parte actora cuestiona
la falta de motivación de las conclusiones en los elementos reglados
siguientes: a) sustituibilidad de la demanda; b) sustituibilidad de la oferta;
y c) otras inconsistencias respecto a la definición del mercado relevante y
posición dominante.
A
su vez, en torno a la determinación de posición dominante dentro del mercado
relevante definido, los argumentos de la impetrante se dirigen a rebatir la
ausencia de motivación en las conclusiones relativas a los puntos siguientes: a)
la determinación de la posición de dominio de la sociedad demandante en el
mercado relevante; b) las barreras a la entrada en el mercado relevante; c) la
integración vertical de los ingenios y la sociedad demandante; d) la conclusión
relativa a que la mayoría de consumidores industriales y mayoristas se
abastecen de DIZUCAR, S.A. de C.V. y no de los ingenios; e) la conclusión relativa
a la falta de capacidad de los consumidores y competidores de contrarrestar “el
poder de la sociedad actora”; y f) el análisis para determinar la existencia de
una política de discriminación de precios que provocaba efectos
anticompetitivos.
En
razón de lo anterior, en el presente caso corresponde verificar si las conclusiones
que componen el análisis de cada uno de los elementos descritos, carecen de
motivación; ello, en el sentido fijado por la sociedad demandante. Dicha
revisión se efectuará, inicialmente, respecto de los elementos reglados que
atañen a la definición de mercado
relevante, finalizando, con aquellos que tienen una relación directa con la
determinación de posición dominante
dentro del mercado definido.
vi.
Pues bien, en lo atinente a la definición de
mercado relevante, es necesario relacionar el contenido del acto administrativo
impugnado respecto a tal juicio valorativo. Así, tal resolución refiere lo que
sigue: «(…) A. Sobre el mercado relevante
producto. En el auto de instrucción formal del presente procedimiento se
efectuó una exposición sucinta de los hechos que justificaron la investigación,
así como el detalle y los fundamentos de las conductas que la SC determinó como
posibles violaciones a la ley; todo lo anterior de conformidad con lo
establecido en los artículos 43 letra c) de la LC y 65 letra c) de su
reglamento. En ese sentido, tal como se expresará en los siguientes párrafos,
la demarcación del mercado relevante, y posteriormente de la posición
dominante, se realizará a partir del análisis de los hechos. Por lo tanto, la
delimitación del mercado relevante debe partir indudablemente [de] la descripción de la industria azucarera,
los productos involucrados y las características de la demanda y de la oferta,
entre otros, así como de lo prescrito en el Art. 28 de la LC y el Art. 15 de su
reglamento. A continuación, se procede a efectuar el análisis correspondiente
al mercado relevante y, para ello, se definen las dos dimensiones de mercado
relevante pertinentes: de producto y geográfico. De acuerdo con la descripción
de la cadena de producción efectuada previamente, la distribución mayorista del
azúcar en El Salvador es un eslabón vinculado indisolublemente con el proceso
de empaque del azúcar. En el auto de instrucción de este procedimiento se
planteó la presunta comisión de las prácticas anticompetitivas tipificadas en
los artículos 26 letra b) y 30 letra a) de la LC, por parte de DIZUCAR, quien
podría estar alterando y afectando las condiciones de competencia en la distribución
y empaque del azúcar. Por lo tanto, es conveniente iniciar el análisis
enfatizando algunos elementos expuestos en la definición de la cadena de
producción y distribución que se ha detallado (…) Se identificó que existen
cuatro eslabones en la cadena: la producción, la transformación, la
distribución mayorista y la distribución minorista; dos tipos de consumidores
—intermedio y final—, y un mercado relacionado a la distribución mayorista del
azúcar, que es el del empaque. También se señaló que el problema principal que
dio origen a la investigación se habría generado en la demanda de los
distribuidores mayoristas de azúcar blanca a granel. Por lo tanto, es necesario
enfocarse en el eslabón de la distribución mayorista como punto de partida para
la definición del mercado relevante, y así desarrollar los respectivos análisis
de sustituibilidad por el lado de la demanda y de la oferta (…)».
En
razón de lo anterior, sobre la sustituibilidad
por el lado de la demanda, el Consejo Directivo demandado expuso lo siguiente:
«(…) En palabras sencillas, el análisis
de sustituibilidad por el lado de la demanda pretende determinar si los
consumidores pueden contrarrestar aumentos de precios de un determinado bien o
servicio, trasladándose a otros productos o servicios sustitutos, de modo que
el incremento de precios no sea rentable. Por ello, para comenzar, se analizará
la sustitución por el lado de la demanda del servicio de distribución mayorista
del azúcar, para lo cual es conveniente que el primer paso lo constituya delimitar
si los tres tipos de azúcar generados por los ingenios forman un mismo mercado
relevante de producto o si es necesario definir mercados diferenciados. Al
respecto debe recordarse que tal como se expuso en la tabla 1, a nivel nacional
existe una clara preferencia por el consumo de azúcar blanca, ya que, en los
últimos seis años más del 94% del azúcar consumido ha sido de este tipo y
solamente el restante se divide entre azúcar crudo y azúcar refinado. Esto
podría indicar que existe poca sustituibilidad por el lado de la demanda entre
los diferentes tipos de azúcar. Para
confirmar dicha preferencia es necesario efectuar algunas acotaciones respecto
de las diferencias existentes en cuanto a la demanda que efectúa el consumidor
intermedio y la que realiza el consumidor final. En cuanto a los consumidores
intermedios, el grupo más importante corresponde a los industriales, quienes
han demandado más del 54% del total de azúcar vendida en el país (a granel y
empacada) (…) de este consumo más del 90% corresponde a azúcar blanca. La razón fundamental de ello es el mayor grado de
sacarosa que contiene este tipo de azúcar y, por tanto, utilizarla representa
un rendimiento más alto —en los procesos industriales— del que ofrece el azúcar
crudo. Adicionalmente, este tipo de azúcar es de más fácil disolución, y al
mismo tiempo tiene una menor coloración. Para la fabricación de dulces también
existe preferencia por el azúcar blanco, no solamente porque proporciona el
sabor adecuado al producto, sino que adicionalmente contribuye a formar el
cuerpo de los caramelos función que no puede ser cumplida por el azúcar crudo;
por ello es difícil que se genere tal sustitución. Por otra parte, el azúcar
que se demanda para la industria de bebidas gaseosas es el azúcar blanco, debido
a que la elaboración de éstas requiere realizar un proceso mediante el cual se
le baja el color al azúcar y, por lo tanto, usar el azúcar crudo significaría
costos adicionales. Es posible que el proceso pudiese efectuarse utilizando
azúcar refinado, pero la sustitución no es tan factible, dado que esta última
tiene mayor precio en el mercado. El azúcar crudo y refinado se utilizan para
procesos muy específicos: el azúcar crudo en la industria de bocadillos, que
demanda un 84% del total de azúcar cruda vendido, y las pastelerías, que
compran un 5.39%; mientras que el azúcar refinado es demandado principalmente
por los laboratorios. Los datos anteriores indican que existe poca
sustituibilidad entre los diferentes tipos de azúcar, si se toma en consideración
el empleo que hacen de la misma los consumidores industriales; por ello, el
azúcar refinado y crudo deben ubicarse en mercados relevantes diferentes al del
azúcar blanco. Una vez establecido lo anterior, es necesario identificar la
sustituibilidad del servicio de distribución mayorista, el cual es demandado
por los distribuidores minoristas (tiendas, mercados, supermercados) y, en
menor medida, por el consumidor final. Para tal efecto, se debe formular la
pregunta si ante un incremento de precios realizado en la distribución
mayorista del azúcar blanco en el país, los consumidores identificados
dispondrían de una alternativa factible para sustituir el servicio a corto
plazo. En ese sentido, se analizó si el servicio de distribución mayorista
del azúcar puede ser sustituido por la distribución de otros granos básicos, es
decir, la posibilidad que tienen los demás distribuidores de ofrecer otros
productos —distintos al azúcar— por ejemplo: sal, arroz o frijol. Al respecto,
los datos obtenidos en la presente investigación indicaron que el azúcar es un
producto de mayor circulación y demanda que los referidos granos, debido a que,
además de su uso doméstico es distribuido en oficinas, industrias,
laboratorios, etc. Por lo tanto, la demanda por este servicio de distribución
mayorista de azúcar no tiene alternativa que lo sustituya (…)».
vii. Transcritas que
han sido las proposiciones fácticas y conclusiones efectuadas por el Consejo
Directivo de la Superintendencia de Competencia, respecto del análisis de la sustituibilidad
de la demanda como elemento aledaño a la definición del mercado relevante en el
caso en estudio, este Tribunal advierte que las conclusiones relativas a: “la poca sustituibilidad por el lado de la
demanda entre los diferentes tipos de azúcar —azúcar blanco, moreno y
refinado— y la inexistencia de una
alternativa que sustituya la demanda de la distribución mayorista del azúcar —sustitución
por otros granos básicos—”, no
contienen un análisis de las premisas
de hecho y de derecho —elementos fácticos,
probatorios y jurídicos de la motivación— que las justifiquen.
Ciertamente,
el Consejo Directivo demandado, en el apartado objeto de revisión por parte de
este Tribunal, únicamente realiza una simple relación, como contexto del
análisis aludido, de una serie de afirmaciones de las que no se precisa el
material, fuentes de información o estudios cualitativos que fundamentan las
mismas.
Así,
por ejemplo, sobre la conclusión relativa a la
poca sustituibilidad por el lado de la demanda entre los diferentes tipos de
azúcar —misma que toma como parámetro únicamente el consumo de azúcar
blanco por parte de los consumidores industriales—, la autoridad de competencia
se limita a afirmar que: a) el azúcar blanco posee más sacarosa, característica
a partir de la cual, se obtiene un mayor rendimiento en los procesos
industriales, ello, en comparación con el azúcar crudo; b) el azúcar blanco es
de más fácil disolución y posee una menor coloración; c) en la industria de la
fabricación de dulces, el azúcar blanco proporciona el sabor adecuado del
producto y contribuye a formar el cuerpo de los caramelos, función que —según
se puntualizó en el acto impugnado— no puede ser cumplida por el azúcar crudo;
d) en la industria de las bebidas gaseosas, al elaborar dichos productos se
debe realizar un proceso mediante el cual se baja el color al azúcar, función
que solo puede ser cumplida por el azúcar blanco, pues, según indica la
autoridad demandada, utilizar el azúcar crudo generaría costos adicionales y,
respecto del azúcar refinado, la sustitución no es factible ya que ésta tiene
mayor precio en el mercado.
A
su vez, la única inferencia en la que se apoya la conclusión tendiente a
establecer la inexistencia de una
alternativa que sustituya la demanda de la distribución mayorista del azúcar,
se circunscribe a determinar que según los datos obtenidos en la investigación
efectuada por la autoridad de competencia, ningún otro grano básico puede
sustituir al azúcar blanco, dado que éste último es un producto de mayor
circulación y demanda, que además de su uso doméstico es distribuido en
oficinas, industrias y laboratorios.
Como
se advierte, las afirmaciones relacionadas no están precedidas de ningún
análisis que junto con una expresa valoración probatoria, permitan concluir que,
dentro del mercado de distribución mayorista del azúcar, es manifiesta la poca
sustituibilidad entre el azúcar blanco, moreno y refinado y la inexistencia de
una alternativa que sustituya a tal servicio de distribución.
Al
respecto, en el escrito presentado en fecha seis de mayo de dos mil quince
(informe de legalidad del acto administrativo controvertido), la autoridad
administrativa demandada, sobre las proposiciones fácticas y conclusiones a las
que se ha hecho referencia en los párrafos que anteceden, indicó lo que sigue:
«(…) a) en primer lugar, (…) este Consejo,
antes de definir el mercado relevante, en el párrafo 143 del acto reclamado,
expuso “que la demarcación del mercado relevante, y posteriormente de la
posición dominante se realizará a partir del análisis de los hechos”, hechos
que justificaron la investigación y de los cuales se efectuó una exposición en
el auto de instrucción, además, previo a dicha definición, se efectuó también
un análisis para la descripción de la cadena de producción y distribución del
azúcar en el país; y b) en segundo lugar, que en el párrafo 109 de la
resolución en comento se expuso que para efectuar una descripción de la cadena
(…) se [tomó] como base el estudio
realizado por la SC en el año 2008, denominado: “Caracterización de las
condiciones de competencia del sector de la agroindustria azucarera de El
Salvador” elaborado por la SC en el 2008, así como información que ha sido
recopilada en la instrucción del presente expediente (…)» (folio 852
vuelto).
En
este contexto, si bien la autoridad demandada aduce que las proposiciones y
conclusiones que atañen al examen de sustituibilidad de la demanda tienen a su
base el “análisis de los hechos”
investigados y un estudio sobre las
condiciones de competencia en el mercado de la agroindustria azucarera; la
motivación, como requisito de validez del acto administrativo, exige que del
contenido del mismo se infiera inequívocamente el fundamento jurídico y fáctico
de la decisión, esto es, la justificación de las premisas de hecho, de derecho
y probatorias que fundamentan las conclusiones adoptadas en la resolución
respectiva.
En
el caso de mérito, dado que el análisis efectuado por el Consejo Directivo
demandado comporta la definición de un juicio valorativo producto de la potestad
discrecional técnica que la LC le otorga a dicha autoridad, la motivación de
las conclusiones relativas a la sustituibilidad de la demanda, debía contener
estrictamente los elementos siguientes: i)
el material o las fuentes de información sobre las que operó cada una de las
proposiciones que las fundamentan; ii)
los singulares criterios de valoración cualitativa que se hayan seguido para
llegar a tales proposiciones; y iii)
las concretas razones por las que la aplicación de esos criterios valorativos
condujeron a las conclusiones definidas.
Sin
embargo, en el presente caso, teniendo en cuenta que las conclusiones a las que
arribó la autoridad de competencia en el análisis de la sustituibilidad de la
demanda examinado, no incluyeron dentro de su contenido los elementos
relacionados supra, no es posible
discernir si las proposiciones que las fundamentan se determinaron dentro de
los márgenes de apreciación que resultan tolerables en la rama científica aplicada
—economía— o, por el contrario, si respondieron a criterios que pudieran
resultar no asumibles por carecer de total justificación técnica.
En
este punto es importante mencionar que la motivación de un acto administrativo,
máxime cuando se trata de la justificación fáctica, jurídica y probatoria de
una decisión gestada en el marco de la discrecionalidad técnica, no se puede
reducir a la invocación abstracta de conclusiones, a meras afirmaciones, a
tesis o postulados que se dan por sentado respecto de las ciencias económicas,
o a cualquier tipo de consecuencia de orden económico sin que exista, en el mismo acto
administrativo, un proceso de integración de los diversos factores jurídicos y
económicos que permitan, mediante una argumentación lógica y coherente, arribar
a la conclusión estimada. No debe perderse de vista que la actuación
administrativa impugnada posee un carácter cualificado, dado que su núcleo
decisorio está ligado con una serie de elementos que exigen una especial
motivación: discrecionalidad técnica, elementos jurídicos concatenados con hechos
económicos, la determinación del funcionamiento y orden objetivo o real del
mercado económico, la determinación de una posición dominante en dicho mercado,
entre otros aspectos.
A
manera de ejemplo, la definición del mercado relevante producto y geográfico, la
existencia de poder en el mercado y de posición dominante, no puede ser
resultado de meras afirmaciones o de la estimación superficial de resultados
obtenidos en un estudio de mercado, obviándose una interpretación jurídica del
hecho económico a cargo de la autoridad que asume las facultades de control y
vigilancia administrativas. Asumir lo contrario implicaría, para cualquier
juez, que la decisión de la situación jurídica de un agente económico no se
origina en los procesos valorativos y de interpretación de la autoridad de
competencia, sino en los meros informes y conclusiones dadas por los peritos
adscritos a dicha autoridad. En este sentido, esta Sala es enfática en
señalar que todo estudio económico no debe ser tomado, automáticamente, como una
razón de derecho válida que justifique la intervención del poder público y la
aplicación de las sanciones respectivas; por el contrario, debe existir, por
parte de la autoridad de competencia, una interpretación racional, lógica,
idónea, suficientemente explicativa, para cumplir un requisito de validez de
todo acto administrativo que no es otro que su motivación.
De
ahí que, si bien en el análisis económico de la sustitubilidad de la demanda,
el Consejo Directivo demandado plasmó las conclusiones obtenidas por la
Superintendencia de Competencia en el estudio técnico denominado “Caracterización de las condiciones de
competencia del sector de la agroindustria azucarera de El Salvador”; dichas proposiciones, respecto del acto
administrativo impugnado, carecen de las fuentes de información que las
fundamentan, los particulares criterios de valoración cualitativa para llegar a
las mismas y los argumentos por los que tales criterios permitieron obtener las
inferencias precisadas por la autoridad citada.
A
partir de lo expuesto en los párrafos anteriores, esta Sala arriba que las
conclusiones efectuadas por el Consejo Directivo demandado (en el análisis
económico de la sustituibilidad de la demanda) relativas a: “la poca sustituibilidad por el lado de la
demanda entre los diferentes tipos de azúcar —azúcar blanco, moreno y
refinado— y la inexistencia de una
alternativa que sustituya la demanda de la distribución mayorista del azúcar —sustitución
por otros granos básicos—”,
carecen de motivación, ello, en el sentido fijado en los párrafos que
anteceden.
Como
consecuencia lógica de la configuración del vicio relacionado supra, el análisis de sustituibilidad de
la demanda efectuado por la autoridad de competencia, resulta afectado en su
presunción de validez.
En
ese sentido, la primera conclusión
relevante para la decisión de fondo del presente caso es la relativa a que el
análisis antedicho carece de validez, ello, como consecuencia de la falta
motivación de las conclusiones que lo fundamentan.
viii. Ahora bien, configurada
la invalidez de uno de los elementos reglados e intrínsecos de la definición de
mercado relevante efectuada por el Consejo Directivo demandado, resulta procedente
analizar la incidencia que tal vicio comporta a la configuración de la práctica
anticompetitiva de abuso de posición dominante determinada contra la sociedad
demandante; ello, a partir de la correcta definición del juicio técnico aludido
y la determinación de posición dominante por parte de dicha sociedad en el
mercado relevante definido.
Dicho análisis, en
atención a los conocimientos especializados, técnicos y científicos de la
economía atribuidos por la ley sectorial a la Superintendencia de Competencia,
se efectuará a partir del marco teórico conceptual —sobre los criterios
económicos precitados—, desarrollado por el Consejo Directivo demandado en el
acto administrativo controvertido.
Pues bien, sobre la
definición de mercado relevante, en el apartado “A. Sobre los aspectos que deben tomarse en consideración para la
definición del mercado relevante”, la autoridad administrativa demandada
indicó que tal juicio valorativo constituye un paso preliminar y necesario para
examinar los efectos de la conducta analizada.
Así,
se señaló que tal definición es importante para la determinación de una posible
posición de dominio que sea ostentada por un agente económico que participe
directa o indirectamente en una actividad económica y, por ende, para la
investigación de las prácticas anticompetitivas tipificadas en los artículos 26
y 30 de la LC, dado que, previo al establecimiento de la existencia de una
posición dominante por parte del agente económico y la comprobación de tales
prácticas contrarias a la norma, se hace necesario circunscribir el mercado en
el cual éste goza de dicha condición.
En razón de lo anterior, en
el acto controvertido se concluyó que al definir el mercado relevante se
realiza un paso fundamental para el análisis de una práctica anticompetitiva,
el cual deberá determinarse considerando, en la medida de lo posible, los criterios
definidos en los artículos 28 de la LC y 15 del RLC.
Por otra parte, respecto
de la metodología para definir el mercado antedicho, se manifestó que, inicialmente,
se analizan todos los productos y/o servicios que el consumidor considere
intercambiables o sustituibles debido a las características, el precio y el uso
para el que se destinan —mercado producto—,
y el área geográfica dentro del cual los consumidores tienen la capacidad y
voluntad de cambiar sus compras, en cantidades significativas, de una ubicación
a otra, como consecuencia de un cambio en los precios relativos —mercado geográfico—.
Respecto
al primero de los aspectos citados —mercado producto—, se indicó que su
definición toma como fundamento el análisis de ciertos criterios a los que,
desde el punto de vista de la competencia, está sometido el producto o servicio
investigado, esto es, la sustituibilidad
de la demanda y sustituibilidad de la
oferta.
Seguidamente,
la autoridad de competencia puntualizó que, una vez definido el mercado producto, se procede a precisar
el mercado relevante geográfico, el
cual conlleva el análisis de las áreas geográficas de actuación de los agentes
económicos investigados. Sobre este último mercado, resulta particularmente
importante analizar la existencia de
sustitución del producto o servicio por el lado de la demanda.
Así,
una vez definidos todos los elementos relacionados, la combinación de los
resultados del mercado producto y mercado geográfico permite obtener la
definición final del mercado relevante, la cual, según puntualizó el Consejo
Directivo demandado, no constituye un fin en sí mismo, sino un paso
metodológico para delimitar el ámbito de producto y geográfico en el que el
agente investigado puede o no ostentar una posición dominante.
Por su parte, respecto a la determinación de
posición dominante en el mercado relevante definido, en el apartado “B. Sobre la posición dominante como
presupuesto procesal para el análisis de las prácticas contenidas en los
artículos 26 y 30 de la LC”, el Consejo
Directivo demandado manifestó que la determinación de que un agente tiene
posición dominante constituye un presupuesto procedimental que habrá de
cumplirse para valorar si las conductas imputadas al agente con posición
dominante encajan bajo las conductas prohibidas por los artículos 26 y 30 de la
LC.
Por
consiguiente, según señaló la autoridad antedicha, si el agente económico
investigado por este tipo de prácticas no tiene posición dominante, es
irrelevante seguir con el análisis del caso. Y es que, haciendo analogía de la teoría de los presupuestos
procesales, sin posición dominante es inútil examinar la prueba sobre la práctica
anticompetitiva denominada “abuso de posición dominante”, en sus posibles
manifestaciones, dado que el presupuesto común es la existencia de posición
dominante en el mercado.
Finalmente, respecto a la
práctica anticompetitiva de abuso de posición dominante, en el apartado “D. Del abuso
de posición dominante, específicamente sobre el artículo 30, letra a), de la
Ley de Competencia”, el Consejo Directivo demandado puntualizó que la idea del abuso de
posición dominante parte de la concepción de la existencia de una posición
dominante por uno o varios agentes económicos que participan dentro de un
mercado relevante particular. Respecto a lo anterior, destacó que la LC no
castiga la posición dominante en sí, dado que no es considerada una práctica
anticompetitiva, sino que esta tiene que estar aparejada del abuso.
Así, según se señaló en
el acto controvertido, con relación a la evaluación de las conductas realizadas
por los agentes con posición dominante, es preciso señalar que la definición del
mercado relevante juega un papel determinante en la investigación del abuso de
posición dominante. A este respecto, la posición dominante del agente económico
investigado se analiza en relación con un determinado mercado geográfico, y
respecto de un producto —bien o servicio— o mercado de producto específico.
ix.
La
valoración conjunta de las proposiciones conceptuales y normativas antedichas,
permiten puntualizar las conclusiones siguientes:
a. La definición de
mercado relevante para los casos de libre competencia está referida a la
determinación de dos elementos específicos: el mercado producto relevante y el
mercado geográfico relevante.
b. El mercado relevante
producto, lleva implícito el análisis de dos criterios económicos
fundamentales: sustituibilidad de la demanda y sustituibilidad de la oferta.
Por su parte, el mercado
relevante geográfico, se define en función del área geográfica en donde se
encuentren las fuentes de aprovisionamiento del producto o servicio relevante
por parte de los consumidores.
c. La combinación de
resultados entre el mercado producto y geográfico, permitirá obtener la
definición final del mercado relevante investigado.
d. Para determinar la
posición de dominio o poder de mercado de un agente económico, es necesario que
previamente se haya determinado el mercado relevante en el que se examinará la
posición del mismo, por ello, la definición de tal concepto económico posee carácter
instrumental.
e. La declaratoria de la existencia
de la práctica anticompetitiva relativa al abuso de posición dominante
instaurada en el artículo 30 letra a) de la LC, está condicionada al
establecimiento previo de la existencia de posición de dominio por parte del
agente económico investigado dentro del mercado relevante, y, por consiguiente,
a la definición y delimitación del mercado relevante respectivo.
x. En lo que importa al
presente caso, la autoridad administrativa demandada, en la resolución de las
diez horas del veinticuatro de abril de dos mil doce —acto administrativo
controvertido—, a partir de la combinación del mercado producto (análisis de
sustituibilidad de la demanda y oferta) y mercado geográfico delimitados en
la investigación, determinó que el mercado relevante, para efectos de la
investigación efectuada contra la impetrante, quedaría definido como “la
distribución mayorista de azúcar blanca a nivel nacional”.
A partir de tal
definición, en el apartado relativo a la “determinación de la existencia o no de la
práctica anticompetitiva consistente en abuso de posición dominante”, la autoridad
administrativa relacionada supra, concluyó que «(…) DIZUCAR, amparada en su posición dominante en
el mercado, [implementó]
acciones que
se [tradujeron] en obstáculos
a la entrada de competidores o a la expansión de los existentes, ya que [limitó] la venta de
azúcar a granel. Además, se [demostró] que [estableció] precios diferentes en detrimento de los clientes
dedicados a la distribución mayorista del azúcar y a los potenciales
empacadores, diferenciación que [impactó] directamente en la capacidad de los competidores en
el mercado relevante, poniéndolos en desventaja (…)» (el subrayado es propio).
Así, en la parte resolutiva del acto administrativo
antedicho, la autoridad de competencia determinó que: «(…) la sociedad DISTRIBUIDORA DE AZÚCAR Y DERIVADOS, SOCIEDAD ANÓNIMA
DE CAPITAL VARIABLE, (DIZUCAR), [incurrió] en la
práctica anticompetitiva de abuso de la posición dominante tipificada en el
artículo 30 letra a) de la Ley de Competencia, (…)»;
imponiéndole, además, una multa, como consecuencia directa de la presunta
comisión de la práctica anticompetitiva precitada.
Pues bien, a partir de
las actuaciones relacionadas, este Tribunal advierte que la autoridad de
competencia, al definir el mercado relevante en el presente caso como “la
distribución mayorista de azúcar blanca a nivel nacional”, legitimó el análisis
de sustituibilidad de la demanda efectuado en el acto administrativo controvertido,
mismo que se fundamentó en dos inferencias fundamentales: “la
poca sustituibilidad por el lado de la demanda entre los diferentes tipos de
azúcar —azúcar
blanco, moreno y refinado— y la
inexistencia de una alternativa que sustituya la demanda de la distribución
mayorista del azúcar —sustitución por otros granos básicos—”.
Sin embargo, tal como se precisó en el apartado vii supra, el análisis del
criterio económico descrito está desprovisto de validez, como consecuencia de
la falta de motivación de las inferencias económicas precitadas, pues las mismas no
fueron precedidas de un análisis de las premisas de hecho y de derecho —elementos fácticos, probatorios y jurídicos
de la motivación— que permitieran justificar de forma inequívoca las
proposiciones económicas a las que hacen referencia.
En ese contexto, dado que
la definición de mercado relevante comporta la determinación del análisis de sustituibilidad
de la demanda —mercado producto relevante— como uno de los elementos
intrínsecos para su configuración, la falta de motivación advertida respecto
del mismo es extensiva al juicio valorativo técnico aludido, pues cualquier inexactitud
o error sustancial en la determinación de los elementos que lo componen obstaculiza
la definición válida y legítima del concreto mercado en el que el agente
investigado desarrolla su actividad económica.
Con todo, la segunda conclusión notable para la
decisión de fondo del presente caso es la relativa a que la definición del
mercado relevante efectuada por la autoridad de competencia en el acto
administrativo controvertido carece de validez; ello, como consecuencia de su
falta de motivación en uno de los elementos reglados aledaños que la
configuran.
En
este punto resulta importante precisar que la ausencia de motivación en la
definición del mercado relevante en el caso de mérito, afecta per se la determinación de la posición
dominante en el mercado de distribución mayorista del azúcar blanco, atribuida
por el Consejo Directivo demandado a DIZUCAR, S.A. de C.V.; y de manera conexa
afecta la determinación de la práctica anticompetitiva de abuso de posición
dominante declarada contra dicha sociedad —y su consecuente multa—, pues ambas categorías jurídicas poseen como
condición sine qua non la definición
previa del mercado relevante, con el objeto de identificar de forma
sistemática la dinámica competitiva a la que está sujeta el producto analizado
y la capacidad que un agente económico posee para actuar con independencia de
sus competidores, clientes, proveedores y consumidor final en un mercado
específico.
Con
lo anterior, es ostensible que, en el presente caso, la determinación de los
anteriores elementos básicos de la justificación de la práctica anticompetitiva
establecida, es ilegal, pues el postulado
instrumental y necesario que los fundamenta, esto es, la definición del mercado
relevante, carece de motivación en los presupuestos que lo integran.
xi. El artículo 46 de la LC,
instaura: «(…) Todas las resoluciones que
emita la Superintendencia en que se afecten derechos, se establezcan sanciones
o que dicten sobreseimientos o suspensiones de investigación, deberán emitirse en forma razonada.»
(el resaltado es propio).
Como se advierte, la
definición de mercado relevante en los procedimientos administrativos
sancionadores en los que se investigue la comisión de las prácticas
anticompetitivas instauradas en los artículos 26 y 30 de la LC, es vital para
la determinación y sostenimiento de la responsabilidad infractora.
En ese sentido, cualquier
vicio o irregularidad respecto del juicio valorativo técnico en cuestión,
afecta la presunción de legalidad de la resolución final y sancionadora que lo
contiene, dado que, su definición se instituye como uno de los presupuestos
necesarios para determinar la comisión de una o varias prácticas
anticompetitivas por parte de un agente económico investigado.
En lo que importa al presente
caso, la falta de motivación en la definición del mercado relevante precisada
por el Consejo Directivo demandado, es un vicio que trasciende la presunción de
legalidad de su decisión sancionadora. En consecuencia, siendo la motivación un
requisito de validez de todo acto administrativo, no cabe otra conclusión más
que el acto impugnado en el presente caso es ilegal, y así ha de declararse en
el fallo de esta sentencia.”