NULIDAD DE PLENO DERECHO
COMPETENCIA DE LA SALA DE LO
CONTENCIOSO
“1.3 Esta Sala, de la exposición de
los argumentos las partes procesales realiza las consideraciones siguientes:
A. Ante la alegación de nulidad de
pleno derecho formulada por la demandante, es pertinente retomar el artículo 2
de la LJCA derogada, el cual establecía que la competencia de esta Sala, se circunscribía
al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la
legalidad de los actos de la Administración pública Consecuentemente, el
artículo 7 del mismo cuerpo normativo determinaba que se admitía la impugnación
de actos administrativos cuando éstos sean nulos
de pleno derecho.”
CASOS EN QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS INCURREN EN NULIDAD DE PLENO
DERECHO
“A
la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados estaba vigente la
LJCA, hoy derogada, en la que no existía regulación expresa que delimitara los
supuestos a los cuales se atribuye dicha consecuencia jurídica —nulidad de
pleno derecho—; ante esta indeterminación de la ley formal, esta Sala
desarrolló jurisprudencialmente los supuestos en los que dicha institución ha
de aplicarse, tomando como base razonamientos objetivos y congruentes propios
de la nulidad.
En lo que importa al presente caso
debe señalarse que, según la jurisprudencia consolidada y desarrollada por esta
Sala, los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho
cuando son: «dictados por autoridad
manifiestamente incompetente; cuando sean dictados prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omitan los elementos
esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la
defensa de los interesados; cuando su contenido sea de imposible ejecución;
cuando sean actos constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de aquéllos,. entre otros» (negritas suplidas) [v.gr. auto interlocutorio 524-2016 de
las trece horas con cincuenta y tres minutos del día treinta de noviembre de
dos mil dieciséis].”
MÁXIMO GRADO DE INVALIDEZ QUE
ACARREA CONSECUENCIAS COMO LA IMPOSIBILIDAD DE SUBSANACIÓN, IMPRESCRIPTIBILIDAD
E INEFICACIA AB INITIO
“Si
bien, la doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno
derecho, coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la
distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que
ésta constituye el grado máximo de invalidez que acarrea consecuencias como
la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.
En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse
por la especial gravedad del vicio.”
DEBIDO PROCESO
“En
el caso que nos ocupa, tenernos que el argumento que plantea la parte actora
como vicio de nulidad de pleno derecho, se refiere de manera específica a que
la autoridad demandada emitió su resolución final de forma arbitraria, antes
que finalizara el plazo para la presentación de pruebas que la misma
administración le había conferido; no obstante ello, declaró inadmisible la
presentación de la prueba por ya «... haberse pronunciado la sentencia
correspondiente...», con dicho acto, el actor refiere que no tuvo la
oportunidad real de ejercitar su derecho de defensa, al inhibírsele
materializar su derecho constitucional de aportar los medios probatorios que
consideró oportunos para refutar los argumentos tácticos y jurídicos de la
Administración pública.
Por
lo anterior, esta Sala procederá al análisis de las circunstancias fácticas, a
fin de determinar si la autoridad demandada emitió la resolución final, sin
haber concluido el plazo para la presentación de pruebas de descargo,
ocasionando con ello un perjuicio cuya consecuencia derivó en la presunta
vulneración a elementos esenciales del procedimiento que garantizan el derecho
de defensa de la demandante.
B. El debido proceso hace alusión a
un proceso equitativo y respetuoso los derechos fundamentales de los sujetos
procesales, que agrupa garantías que se vuelven indis ensables en las
diferentes etapas de un proceso judicial o procedimiento administrativo.
En esta línea, el debido proceso se verifica en sede
administrativa cuando los administrados tienen la oportunidad real de plantear
sus argumentos de descargo [sean estos de hecho o de derecho]; y, además,
tienen oportunidad material de probarlos. En consecuencia a ello, estos
argumentos deben ser retornados por la Administración pública, la cual en el
acto administrativo que resuelva el conflicto, debe hacer palpable el juicio
lógico que fundamente suficientemente la decisión que le motivó, la cual debe
contener un análisis argumentativo tanto de los alegatos de,--defensa
del administrado, así como de la prueba admisible, licita, útil y pertinente
que soporte su dicho [sentencias del 10-IV-2014, referencia 333-2010; del 26-III-
2014, referencia 38-2010; del 9-IX-2013, referencia 158-2010, entre otras]. De
este modo, bajo el tamiz del debido proceso se reconoce la configuración de los
derechos constitucionales de audiencia y defensa.”
EJERCICIO DEL DERECHO DE DEFENSA IMPLICA LA
POSIBILIDAD DE PARTICIPAR EN UN PROCESO INFORMADO POR EL PRINCIPIO DE
CONTRADICCIÓN, EN QUE LAS PARTES PUEDAN SER OÍDAS EN IGUALDAD Y UTILIZAR LAS
PRUEBAS PERTINENTES A SU FAVOR
“Para el caso que nos ocupa, el derecho de defensa, es
de contenido procesal y se manifiesta ante la configuración de una controversia
donde exista la necesidad de debatir elementos tendentes al desvanecimiento de
los alegatos incoados por la contraparte. El ejercicio del derecho de defensa
implica la posibilidad de participar en un proceso informado por el principio
de contradicción, en que las partes puedan ser oídas en igualdad y utilizar las
pruebas pertinentes a su favor, de modo que no se les impida aproximar a la
autoridad administrativa el material probatorio que considere pertinente para
su defensa
Específicamente, sobre el derecho de defensa, la Sala
de lo Constitucional ha establecido que «... lleva ínsito la igualdad de
armas y el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes» [sentencia
del 12/X1/2010, emitida en el proceso de inconstitucionalidad con referencia 40-2009/41-2009].
En la misma sentencia, se señaló
que: «... el derecho de defensa (Art. 12
Cn.) tiene un arraigo más limitado en la medida que únicamente se manifiesta
ante la configuración de una "," contienda donde exista la necesidad de argüir
elementos tendentes al desvanecimiento de los alegatos incoados por la
contraparte. El ejercicio del derecho de defensa implica las posibilidades de
participar en un proceso informado por el principio de contradicción, en que
las partes puedan ser oídas en igualdad y utilizar las pruebas pertinentes en
su defensa, de modo que no se les impida aproximar al juez el material
probatorio que considere pertinente para su defensa. Esta actividad procesal de
parte viene encauzada por las reglas del proceso y se corresponde con la
obligación del juez de procurar su regular desenvolvimiento, de modo que no se
genere indefensión en ninguna de sus fases y para ninguna de las partes» (resaltado
propio).
Finalmente, el Tribunal Constitucional ha acotado
que «...el derecho a la utilización de
los medios de prueba pertinentes para la defensa garantiza a las parles la
posibilidad de impulsar una actividad probatoria acorde con sus intereses y se
materializa en el derecho a que la prueba que reúna las características de
pertinencia, utilidad e idoneidad y que, además, haya sido propuesta en tiempo
y forma, sea admitida por los tribunales o, al menos, que su rechazo sea
motivado» [sentencia del
27/X/2017, emitida en el proceso de amparo con referencia 500-2015].
Por su parte, esta Sala mediante sentencia con referencia
125-2005 emitida a las doce horas con veinte minutos del diez de julio de dos
mil dieciocho estableció que «.„ en un
procedimiento determinado no basta con hacer del conocimiento del afectado los
cargos o faltas que se le imputan y darle una oportunidad meramente "formalista”
para que se manifieste, sino que esta oportunidad debe ser real, razonable y
eficaz de manera que potencie la posibilidad de que aquél controvierta la
pretensión incoada en su contra y qué pueda desvirtuar la misma con los medios
probatorios y las alegaciones pertinentes»,”
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, COMO GARANTÍA CONSTITUCIONAL
“En este orden de ideas, cabe resaltar que el
procedimiento administrativo, es una garantía constitucional que sirve de
instrumento para la producción de la voluntad de la Administración pública, y
la correcta materialización de las etapas esenciales, condiciona la validez del
acto administrativo. Es por ello que el desarrollo del procedimiento no es una
exigencia meramente formalista para la configuración del acto, sino que
desempeña una función de plena garantía para el administrado, ya que le
proporciona la oportunidad de intervenir en su emisión. En otros términos, el
desarrollo de un procedimiento constitucionalmente configurado, debe
posibilitar la participación real y efectiva de los administrados en la toma de
decisiones de la Administración pública.
De esta manera, es plenamente aceptado que entre los
principios elementales que rigen el procedimiento administrativo se encuentra
el de contradicción y defensa. Naturalmente, la actividad probatoria en el procedimiento
ha de realizarse de conformidad a estos principios, entre otros.”
ACTO ES NULO DE PLENO DERECHO, ANTE LA INEXISTENCIA
DE LA ETAPA DE PRUEBAS DENTRO DEL PROCEDIMIENTO
“C. Una vez realizadas las anteriores consideraciones
generales, esta Sala procederá a verificar la normativa aplicable al presente
caso para contabilizar el término de prueba regulado en el artículo 628 del
Código de Trabajo, para dilucidar si lo procedente era realizar el conteo en
días hábiles o corridos y así, verificar la posible violación al derecho de
defensa como una manifestación del debido proceso.
El artículo 628 incisos uno, dos, tres y cuatro del
Código de Trabajo establece: «[P]ara imponer
y hacer efectivas las multas a que se refiere este Título, se seguirá el
siguiente procedimiento:
El
Jefe del Departamento respectivo de la Inspección General de Trabajo, una vez
que compruebe la infracción con el acta o informe del Inspector, mandará a oír
al interesado para una audiencia que señalará, fijando día
y hora, con un término para comparecer que o excederá de ocho días, tomando en
cuenta para ello, el domicilio del citado y el número o la gravedad de las
infracciones.
Las personas citadas comparecerán a
evacuar la audiencia concedida, ante el Jefe de la Sección que los cita o ante
los Supervisores de Zona, cuando sean comisionados para verificar tal
diligencia.
Si la parte interesada lo pidiere, al evacuar la audiencia, se abrirán a
prueba por cuatro días las diligencias» (subrayado suplido).
Tal disposición contiene un
vacío legal relativo a la indeterminación de la naturaleza de los días que
componen el plazo para abrir a prueba. Ante tal defecto normativo, es preciso
darle contenido, supliéndolo con las reglas procesales acordes al ejercicio del
derecho de defensa del administrado.
Para el caso concreto, en
ausencia de reglas procesales especiales, para la contabilización de plazos que
resguarden el cumplimiento del debido proceso del administrado dentro del mismo
cuerpo normativo, debe recurrirse al CPCM de conformidad al artículo 602 del
Código de Trabajo para establecer si el cómputo del plazo para el término
probatorio debe contabilizarse en días hábiles o corridos dentro del
procedimiento administrativo sancionador.
De esta manera, el artículo
del 20 del CPCM establece que: «[e]n defecto de disposición específica en las leyes que
regulan procesos distintos del civil y mercantil, las normas de este código se
aplicarán supletoriamente».
El mismo CPCM en su
artículo 145 incisos primero y segundo, al referirse al “cómputo de plazos”,
dispone que: «filos plazos establecidos para las partes comenzarán, para cada una de
ellas, el día siguiente al de la respectiva notificación, salvo que, por
disposición legal o por la naturaleza de la actividad que haya de cumplirse,
tengan el carácter de comunes, en cuyo caso aquéllos comenzarán a correr el día
siguiente al de la última notificación.
En los plazos fijados en días sólo se contarán los hábiles»
(resaltado suplido).
Por tal razón, ante el
vacío legal a que se ha hecho referencia y con el fin de resguardar el derecho
de defensa de la actora, la autoridad demandada debía computar el término
probatorio, tomando en cuenta días hábiles y a partir del día siguiente al de
la notificación.
De esta forma, determinada
que ha sido la normativa aplicable al caso, y la manera correcta de
contabilizarse el plazo para evacuar el término de pruebas para los procedimientos
sancionadores tramitados de conformidad al artículo 628 del Código de Trabajo,
corresponde verificar en el caso en estudio, si el escrito mediante el que se
realizó el ofrecimiento de la prueba fue presentado en tiempo por la demandante.
D. De lo acaecido en sede
administrativa.
De la revisión del expediente administrativo se
advierte, que con base en lo dispuesto en el artículo 628 del Código de
Trabajo, por resolución del día tres de marzo de dos mil se confirió audiencia
a la referida sociedad señalándose para tal efecto las diez horas del día diez
de marzo de dos mil diecisiete.
Asimismo, dentro del expediente administrativo, se
encuentra el acta con fecha diez de marzo de dos mil diecisiete, de la que se
extrae que, a la audiencia conferida, compareció el licenciado VARP, en calidad
de representante legal de la sociedad actora, quien manifestó: «[q]ue para
mejor proveer su defensa solicita abrir a pruebas las presentes diligencias por
el termino (sic) de ley», derecho que le fue concedido y notificado
en el mismo acto.
En esa inteligencia, de acuerdo a
los cuatro días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación [viernes diez de marzo], la
actora tenía desde el día trece hasta
el día dieciséis de marzo de dos mil
diecisiete para ejercer su derecho de defensa y ofertar prueba dentro del
procedimiento administrativo sancionador.
En escrito presentado el día dieciséis de marzo de dos
mil diecisiete por el apoderado general judicial de SAINSA, consta que el
referido profesional ofreció, como prueba documental: el programa de gestión de
prevención de riesgos ocupacionales, y copia certificada por notario del
documentos denominado “certificado de nacimiento”, emitido por el Hospital
Centro Ginecológico S.A. de C.V., en el que consta la fecha y hora de
nacimiento de la hija de la señora ********; y como prueba testimonial, a los
señores VARP, JARR, y JARR, para probar los hechos alegados en su defensa y la
ausencia de dolo en el actuar de SAINSA; es decir, la parte actora acudió el
último día hábil para poder presentar la prueba que consideraba pertinente para
desvirtuar los hallazgos de la Administración pública.
Sin embargo, la jefa de inspección declaró inadmisible
la prueba ofrecida por la demandante, bajo el. argumento de ya haber «...pronunciado
la sentencia correspondiente»; misma que fue emitida un día antes de
vencido el plazo probatorio, es decir el quince de marzo de dos mil diecisiete.
En este orden, se colige que la
garantía del derecho de defensa en un procedimiento sancionatorio, estriba en
permitirle al sujeto al que se le atribuye la comisión de un ilícito
administrativo, que pueda presentar efectivamente los medios de prueba de
descargo que consideren pertinentes para controvertir la tesis incriminatoria
sostenida por la Administración pública, dentro del plazo legalmente
establecido para ello. Esta. oportunidad procesal facultativa implica que la etapa
probatoria no se ve satisfecha con un acto meramente formal de apertura a prueba, sino que el derecho debe
potenciarse real y materialmente para que la parte a quien se le atribuye una
infracción, lo ejerza como considere pertinente, lo cual implica necesariamente
la permisión de ofrecer las pruebas indistintamente se presenten el primer o el
último día, siempre que esté dentro del plazo prescrito por el legislador; por
ello el juzgador debe respetarlo íntegramente.
En el caso de mérito, se advierte que, si bien fue
hasta el último día hábil del plazo que el procurador de la actora
ejercitó su derecho probatorio, no le había precluído el tiempo para la
presentación de las pruebas.
Empero, de forma sorpresiva la
autoridad demandada, inadmitió la prueba de descargo presentada en sede
administrativa so pretexto de «... declararse
inadmisible por haberse pronunciado la sentencia correspondiente...», sin
que en el caso se perfile un análisis liminar
de temporalidad, pertinencia, utilidad o legalidad para que tal decisión
tenga cobertura legal.
De lo señalado se advierte: (i) que la
imposición de una multa, constituye el ejercicio del poder punitivo de la
Administración pública, (ii) que esta resolución se configura en un acto
de desfavorable; (iii) que la sanción le fue impuesta de forma
sorpresiva antes que finalizara el plazo probatorio; y, (iv) que al
conculcar una de las etapas esenciales del procedimiento constitucionalmente
configurado de manera manifiesta y expresa, no se le permitió al administrado
ejercer su derecho de defensa. Todo lo anterior, lleva a la conclusión que en
el presente caso se concreta un vicio de tal relevancia en el ejercicio de la
garantía constitucional del derecho de defensa, que no puede convalidarse ni
subsanarse con el trascurso del tiempo.
Por lo tanto, en atención a lo señalado en párrafos
que preceden, la decisión de este Tribunal no puede ser distinta a la declarar
la nulidad de pleno del acto administrativo sancionador dictado jefa del
departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de
Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
VIII. Esta Sala ha concluido que el acto emitido por
la jefa del departamento de Inspección a las ocho horas con treinta y cinco
minutos del quince de marzo de dos mil diecisiete, es nulo de pleno derecho.
Por tanto, corresponde examinar si en el caso que se
analiza existe la necesidad de emitir alguna medida para restablecer el derecho
afectado a la parte actora, según ordena el inciso 2° del artículo 32 de la
LJCA derogada.
Para el presente caso, esta Sala advierte que en auto
de las doce horas con catorce minutos del doce de enero de dos mil dieciocho
[folio 108 al 110], se decretó la suspensión provisional de la ejecución de los
efectos del acto administrativo impugnado. Por tal motivo, esta Sala omitirá
dictar alguna medida para el restablecimiento del derecho vulnerado por la
nulidad de pleno derecho que adolece el acto administrativo impugnado, el cual carece
de efectos jurídicos por contravenir gravemente las normas señaladas, ya
que en el procedimiento seguido en sede administrativa se , conculcó la etapa
de pruebas, que es una fase esencial que garantiza el derecho de defensa, lo
cual se
materializó en la imposibilidad real y efectiva de aportar pruebas de descargo.
Por ello, la Administración pública deberá abstenerse a cobrar la multa
impuesta en el acto que hoy se declara nulo de pleno derecho.”