NULIDAD DE PLENO DERECHO
CATEGORÍA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UNA ESPECIALIDAD QUE LA
DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
“B. Análisis de
la pretensión de nulidad de pleno derecho.
1. El artículo 2 de la LJCA instaura que la competencia de esta Sala se
circunscribe al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con
la legalidad de los actos de la Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo establece
que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.
Ahora, a
la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados y estando vigente la
LJCA
emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre
de mil novecientos setenta y ocho, no existía regulación que determinara los
supuestos a los cuáles se atribuye tal consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—.
En
el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma sustantiva
de aplicación general, sin embargo, en El Salvador el juzgador se enfrenta ante
un vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene
del texto de una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el
deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la
falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no exime la
obligación de analizarla y calificarla. De tal forma que este Tribunal, encargado
del control de la legalidad de los actos de la Administración Pública, está obligado,
ante la impugnación de actos por nulidad de pleno derecho, a determinar si los concretos
vicios alegados en cada caso encajan o no en dicha categoría.
Naturalmente,
tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos
y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en
el ordenamiento jurídico interno.
Ahora
bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una categoría de
invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios
que invalidan los actos de la Administración.
Es
generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan
la validez del acto administrativo en tres grandes categorías: irregularidades no
invalidantes, nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno
derecho). Además, se distingue la “inexistencia”, patología que se predica respecto
de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los doten, siquiera,
de la apariencia de validez.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema
de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una
naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se instaura,
precisamente, que ésta constituye el “grado
máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación,
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.
En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la
especial gravedad del vicio.
Debe
señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos
incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i)
son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia
o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo
total y absolutamente del procedimiento legalmente determinado, se omiten los elementos
esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa
de los interesados, (iii) su contenido
es de imposible ejecución, ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento
o porque la ejecución del acto exige actuaciones que resultan incompatibles entre
sí, (iv) se trata de actos constitutivos
de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca
expresamente la ley (David Blanquer, Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial
Tirant Lo Blanch. S. L. Valencia. 2010. Página 468).
Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis
de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, las sentencias referencias:
632-2016, de las ocho horas diez minutos del día siete de febrero de dos mil diecisiete;
361-2012, de las quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete; 68-2015,
de las doce horas veintitrés minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho;
y, 248-2014, de las catorce horas cincuenta minutos del seis de mayo de dos mil
diecinueve).
Precisado
esto, debe reafirmarse que es competencia de esta
Sala conocer y decidir sobre las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo
fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar,
en cada caso, si tal vicio encaja en esta categoría especial de invalidez.”
UNA PRETENSIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, DEDUCIDA BAJO LA FORMA
DE UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO, TIENE A SU BASE LA ALEGACIÓN DE VICIOS CON
CARACTERÍSTICAS PARTICULARES
“2. En este punto resulta importante señalar que una pretensión contencioso
administrativa, deducida bajo la forma de una “nulidad de pleno derecho”, tiene a su base la alegación de vicios con
características particulares que los diferencian tajantemente de aquellos vicios
de mera “anulabilidad” o nulidad relativa.”
DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD DE PLENO DERECHO Y MERA ANULABILIDAD
“En este sentido, y sin el ánimo de agotar distintivos, los vicios
de nulidad de pleno derecho, tal como se ha señalado en el número uno de la letra
C de la parte argumentativa de la presente resolución, tienen a su base causas tasadas,
por otra parte, se trata de vicios cuya alegación es imprescriptible, con efectos
retroactivos, de orden público, concretándose en afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico.
Por el contrario, los vicios de nulidad relativa o “anulabilidad” aluden a cualquier
vicio capaz de afectar la validez de un acto administrativo diferente a aquellos
constitutivos de nulidad de pleno derecho —criterio residual—, además, se trata
de vicios cuya alegación prescribe, sus efectos no son retroactivos y sus afectaciones
al ordenamiento jurídico pueden ser subsanables.
La anterior diferencia resulta trascendental puesto que el planteamiento
de una u otra pretensión —nulidad de pleno derecho o, en su caso nulidad relativa
o anulabilidad—, determina cuáles son los presupuestos procesales que este Tribunal
debe analizar para admitir la demanda respectiva.
Por ejemplo, ante el planteamiento de una demanda cuya pretensión es
la nulidad relativa o “anulabilidad” de una actuación administrativa, el legislador
exige como presupuesto para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa,
entre otras condiciones, el agotamiento de la vía administrativa y la presentación
de la demanda dentro del plazo de sesenta días hábiles contados a partir del siguiente
al de la notificación de la actuación que causa agravio. Por el contrario, cuando
se trata de una pretensión de nulidad de pleno derecho, formulada de acuerdo con los presupuestos objetivos que suponen la configuración
de tal vicio insubsanable, el actor es eximido del agotamiento de la vía administrativa
previa y del plazo para la presentación de la demanda.”
IMPROCEDENTE, CUANDO LOS SUPUESTOS ALEGADOS NO CONSTITUYEN UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO
“3. En lo que importa al sub judice,
la parte actora ha manifestado que la actuación administrativa impugnada es nula de pleno derecho en los términos detallados en el apartado “A. Delimitación de la pretensión” del romano
IV de esta sentencia. Pues bien, esta Sala advierte que
la supuesta violación invocada, en los términos expuestos por la parte actora, no
se ajusta a los vicios constitutivos de nulidad de pleno derecho relacionados el
número 1 supra; ello, dado que las infracciones
al ordenamiento jurídico denunciadas, de comprobarse, implicarían —por su naturaleza—
la configuración del grado de invalidez de los actos administrativos denominado
“nulidad relativa”.
En otras palabras, la parte demandante, conforme con los argumentos
jurídicos de su pretensión, atribuye vicios de nulidad relativa a la actuación administrativa
que impugna, y que vienen a concretarse, siendo congruentes con tales planteamientos,
en
una incongruencia de los actos administrativos impugnados frente a la petición gestada
en sede administrativa, que los motivó, y, además, en resolverse más allá de lo
pedido.”