PRINCIPIO DE TIPICIDAD
EXIGENCIAS PARA QUE UNA CONDUCTA SEA MERECEDORA DE
REPROCHE
“1. Sobre el principio de Tipicidad y las exigencias para que
una conducta sea merecedora de reproche.
La tipicidad –o especificidad
legal– consiste en una manifestación del principio de legalidad por medio de
la cual se exige que toda conducta prohibida por la que se sanciona a un administrado,
debe estar previamente descrita en la norma, al igual que se encuentre determinada
en ella la sanción que resulta de cometerla.
Lo antecedente implica
la imposibilidad de atribuir las consecuencias jurídicas de infracción a conductas
que no se adecuan con los supuestos establecidos en la norma que la estatuye.
En otras palabras, no
podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser subsumida en
la infracción descrita en la disposición legal.
Para que una conducta
resulte merecedora de reproche no solamente deben concurrir los elementos del tipo
objetivo, se debe ejecutar con dominio de la acción y contener un elemento volitivo
ya sea porque se cometa la conducta de modo querido y consciente (dolo) o porque
se incurra en ella por incumplir las diversas normas de cuidado que le son exigibles
(culpa en cualquiera de sus manifestaciones como la negligencia o la impericia).
Hay otras exigencias que
son requeridas para que una conducta sea merecedora de reproche, empero, no constituyen
parte del análisis de tipicidad, sino del examen de antijuricidad y del de responsabilidad
personal; así, la conducta no debe solo ser típica de la infracción sino contraria
al ordenamiento, esto es, no debe existir alguna norma que permita, por
excepción, que esa conducta se realice (antijuridicidad formal); la conducta debe
suponer un daño o lesión, o cuando menos, un riesgo que puede ser abstracto o concreto
(por decisión del legislador) a un bien jurídico valioso en el derecho, este es
el principio de lesividad (constitutivo de la antijuridicidad material)
y el administrado debe ser capaz de determinarse por la norma (responsabilidad
o culpabilidad en sentido estricto).”
INFRACCIÓN GRAVE DE REALIZACIÓN DE ACTOS O DECLARACIONES QUE AFECTEN AL DESARROLLO DEL SERVICIO
“2. Denuncia de atipicidad de la conducta
respecto de la infracción grave establecida en el artículo 8 número 27 de la LEDIPOL.
Al demandante se le atribuyó la infracción descrita en
el artículo 8 número 27 de la Ley Disciplinaria Policial consistente en: «Realizar actos o declaraciones que
afecten el desarrollo del servicio, a la imagen de la Institución o que puedan perjudicar
los derechos de un tercero.»
Esta infracción entonces, puede cometerse alternativamente
mediante (a) la realización de actos, o (b) brindando declaraciones y, cualquiera
de estas conductas, debe (i) afectar el desarrollo del servicio policial; (ii) afectar
la imagen de la Policía Nacional Civil; o (iii) que puedan perjudicar los derechos de un tercero, de manera que esta última
no requiere una lesión efectiva, sino que es suficiente con que el acto o, en su
caso, la declaración ponga en riesgo los derechos de un tercero.
Como defensa, el demandante opuso una alegación de atipicidad
de su conducta pues, dice (a) no ha proferido manifestación alguna que pueda dañar
la imagen de la institución y (b) se ha referido a la jurisprudencia de la Sala
de lo Constitucional recaída en varios preceptos contenidos en la LEDIPOL, particularmente
a la sentencia 18-2008 en la cual se indicó que la falta establecida en el artículo
8 número 27 admitía una interpretación conforme con la Constitución, y que en ella
se podían entender incluidas “[…]las expresiones
que pueden quedar comprendidas dentro del ámbito de la infracción disciplinaria,
resultarán ser aquellas que impliquen un grave descrédito o menosprecio, imputaciones
injuriosas o degradantes dirigidas a la institución en sí, como también las vertidas
hacia aquellos miembros o funcionarios que –en razón del principio de jerarquía–
debe tenérseles una consideración especial en razón del rango o función que poseen.”
Se ha mencionado con antelación que la infracción puede
cometerse mediante dos modalidades: (i) mediante manifestaciones; (ii) por medio
de actos.”
AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD,
CUANDO LA CONDUCTA ES CAPAZ DE COLMAR LOS ELEMENTOS TÍPICOS OBJETIVOS DE UNA DE
LAS MODALIDADES DE LA INFRACCIÓN REGULADA
“En el caso particular, al agente OGPC no se le atribuye ninguna manifestación, dicho
o expresión, debiendo descartarse dicha modalidad, que es contra la cual
ha expresado sus defensas.
En cambio, se le ha sancionado por la referida infracción
teniendo como supuesto de hecho su conducta;
es decir, son sus actos los que se consideran constitutivos de la infracción, tal
cual se motivó en la resolución del Tribunal Disciplinario de la Región Oriental
pues se indica que cerró el puesto policial en el que se encontraba de servicio,
se desplazó a una casa particular y fue visto ingiriendo bebidas alcohólicas mientras
se encontraba portando el uniforme de la corporación policial y además su arma de
equipo.
Esta conducta fue considerada tanto por el Tribunal Sancionador
como por el Tribunal de Apelaciones como constitutiva de actos (cerrar el puesto
policial, abandonarlo en horas de servicio e ingerir bebidas embriagantes vistiendo
el uniforme y armado) como dañina al servicio (por cuanto al cerrar el puesto se
dejó de atender posibles requerimientos ciudadanos), dañina a la imagen de la institución
(porque la población vio al agente ingerir bebidas embriagantes mientras se encontraba
armado y uniformado) y pudo dañar derechos
de terceros (en caso que hubiese sido requerido el auxilio de la policía).
Al respecto, se observa que dicha conducta es capaz
(de manera potencial) de colmar los elementos típicos objetivos de una de las modalidades
de la infracción regulada en el artículo 8 número 27 de la LEDIPOL.
Debido a que la defensa del actor se circunscribe a alegaciones
referidas a la otra modalidad por la cual
se puede incurrir en dicha transgresión, no es posible examinar plenamente si en
efecto la conducta se probó y si los actos acreditados llegaron a poner en riesgo
(o lesionaron) los bienes establecidos como protegidos (el desarrollo del servicio
policial, la buena imagen y honor de la institución, y la tutela de los derechos
de terceros), de manera que debe desestimar el motivo de ilegalidad planteado, en
las condiciones que se han explicado, es decir, habida cuenta que lo atribuido al
actor no es haber proferido expresiones dañinas
a la imagen de la corporación sino haber ejecutado conductas con la capacidad
de causar los daños relacionados y el demandante no ha desvirtuado esta última atribución
con argumento alguno.”
AUSENCIA DE VULNERACIÓN
AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD, AL CONCLUIRSE QUE LA CONDUCTA COMETIDA POR EL
IMPETRANTE, SE ADECUA A LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA DESCRITA EN EL ARTÍCULO 9
NUMERAL 15 DE LA LEDIPOL
“3. Denuncia de atipicidad de la conducta respecto de la infracción grave establecida
en el artículo 9 número 15 de la LEDIPOL.
Al actor se le atribuye la falta muy grave descrita en el artículo
9 numeral 15 de la LEDIPOL, que establece «…Mostrar
un comportamiento negligente o incumplir las obligaciones profesionales o las inherentes
al cargo, causando perjuicio al servicio o a terceros…».
En este caso, para que la conducta se adecue a la configuración de
la norma infractora, es necesaria la realización de i) un acto negligente; o [de manera alternativa, no copulativa] ii) no dar cumplimiento a las obligaciones que tiene según sea su cargo,
y que en caso de verificarse cualquiera de los anteriores supuestos, se haya generado
un perjuicio al servicio policial o a terceros.
Para alegar la falta de tipicidad, el actor manifiesta dos situaciones
en concreto: (i) que el servicio se prestó de forma continua; (ii) que no existió
daños a terceros. Para verificar la configuración de la infracción supra relacionada,
es necesario analizar lo acontecido según la prueba.
En cuanto
al primer punto alegado por el actor,
se advierte en el expediente administrativo, que el veintidós de abril de dos mil
trece, se recibió llamada por persona no identificada al sistema novecientos once
de la PNC, por medio de la cual se informó que el puesto policial del Cantón El
Cuco, del departamento de San Miguel, estaba cerrado, lo cual consta en la cronología
de eventos del sistema novecientos once, remitida por el jefe de la División de
Emergencias del mismo sistema, juntamente con memorándum número 00913/JEF-DE-911/2013
(fs. 53-56) y se constató, que ese día, el demandante se encontraba de turno en
el puesto policial de El Cuco, del departamento de San Miguel, ello a través de
la certificación del documento de la orden de servicio, en la que se encuentra reflejado
que el agente PC es el encargado del puesto policial y además que en esa fecha fungía
como policía de control, ello se advierte de la orden de servicio que se encuentra
suscrita por el encargado del puesto; es decir, el señor OGPC, (fs. 43 expediente
administrativo), y por medio de la certificación del documento de rol de servicio
y trabajo de la PNC, en la que también se establece que en la fecha aludida, el
señor PC debería estar laborando de turno en el puesto policial, el referido documento
está suscrito por los jefes de la Sub Delegación PNC El Tránsito, del Departamento
de Operaciones de la PNC de San Miguel y de la Delegación de la PNC de San Miguel
(fs. 49 expediente administrativo).
Asimismo,
constan, las actas de declaraciones realizadas por el cabo ODJRH (fs. 9-11); del
agente policial JSVE (fs. 14-15); y del subinspector JOB; por medio de las cuales
en síntesis, todos declaran que el veintidós de abril de dos mil trece (fs. 18-19);
se recibió llamada del operador de turno del sistema novecientos once, informando
de una denuncia, que el puesto policial de El Cuco, del departamento de San Miguel
se encontraba cerrado, al llegar al puesto, verificaron los dos primeros, que había
una cadena, y la puerta balcón tenía colocadas unas esposas policiales, tocaron
la puerta y salió del interior de los dormitorios el agente RG, quien dijo que él
se encontraba descansando por haber terminado su turno, que la persona responsable
de encontrarse a cargo y de turno en el puesto policial, era el demandante, pero
desconocía su paradero.
Posteriormente,
fueron informados los declarantes, que el actor se encontraba en el interior de
una vivienda junto a otro policía, por ello, se desplazaron a ese lugar y ahí lo
encontraron. Al llamado, salió y se procedió a la detención del señor PC.
A partir de lo
referido, se logra determinar que el actor tenía la obligación de encontrarse en
su lugar de trabajo y éste no estaba al momento en que se verificó que el puesto
policial estaba cerrado, sino que fue encontrado en el interior de una vivienda
y no hay una razón legal que justificara al agente PC, estar fuera del puesto policial.
Lo anterior, conforme a las declaraciones de los entrevistados (fs. 9-11; 14-15
y 18-19 del expediente administrativo).
Asimismo, por
la cronología de eventos del sistema novecientos once, donde se plasma el informe
de respuesta de una denuncia ciudadana anónima, en la fecha del veintidós de abril
de dos mil trece, que reportó que el puesto policial de El Cuco del departamento
de San Miguel estaba cerrado y solicitó que fueran a inspeccionar (fs. 53-56 expediente
administrativo).
Al respecto, esta
Sala considera que el demandante, si realizó un acto negligente; definido como una
“omisión, descuido, falta de aplicación o
diligencia.” [Cabanellas de Torres, Guillermo, Diccionario Jurídico Universitario,
Tomo II, Página 164, Primera Edición, Buenos Aires, Argentina, Editorial Heliasta,
2000], al no haber ejercido su labor con el cuidado ordinario requerido del trabajo
policial que le había sido encomendado como encargado del puesto policial de El
Cuco del departamento de San Miguel, al dejar cerrado el lugar sin una razón justificante
y sin que nadie quedase responsable de dicho puesto en su ausencia.
Con lo anterior,
se desvirtúa el argumento esgrimido por el actor al afirmar que «…se prestó el servicio de forma continua…»,
pues se ha acreditado el abandono del servicio, incumpliendo de este modo sus
obligaciones profesionales que como agente encargado de la seguridad pública de
la población debe desempeñar: de ahí que, a criterio de este tribunal, en este punto,
la acción se adecua a la infracción administrativa en el artículo 9 numeral 15 de
la LEDIPOL.
Por su parte,
el segundo motivo que indica el impetrante, como violación a la tipicidad objetiva,
estriba en que [según su criterio] no se afectaron los derechos de terceros. En
cuanto a ello, es pertinente hacer referencia a la jurisprudencia de este tribunal,
en la cual ha afirmado que el legislador, atendiendo al bien jurídico a proteger,
puede clasificar las conductas en infracciones de lesión e infracciones de peligro
(concreto y abstracto) [sentencia del veintiuno de diciembre de dos mil dieciocho,
emitida en el proceso contencioso administrativo con referencia 416-2011].
Así, las infracciones de lesión exigen demostrar la lesión efectiva
al bien jurídico tutelado; las de peligro concreto constituyen supuestos en los
cuales se exige el peligro efectivo sufrido por una persona en específico; en las
de peligro abstracto el legislador, atendiendo a la experiencia, advierte una peligrosidad
general de la acción típica para un determinado bien jurídico, a partir de una valoración
probabilística, siendo que con la tipificación se dispone adelantar la barrera de
protección sancionando el accionar, sin esperar la realización de un peligro concreto
de una persona determinada o de la lesión efectiva.
En ese mismo sentido, la doctrina ha expuesto que «[e]n la
mayor parte de los casos (…) la infracción [administrativa] no consiste en
la producción de un daño (supuesto ordinario en el Derecho Penal) ni en la producción
de un riesgo concreto (también admisible en este derecho) sino en la de un peligro
abstracto.» [Nieto García, A. Derecho Administrativo Sancionador, 4ª
ed., Tecnos, Madrid: 2005, p. 377].
Además, que «[e]n
Derecho administrativo sancionador se admite el adelantamiento de la barrera protectora
y la consumación de la infracción por la puesta en peligro, aunque sea de modo abstracto,
del bien jurídico protegido» [Moreno Trapiella, P. Convenio europeo de derechos
humanos y contencioso administrativo español, Marcial Pons, Madrid: 2012, p.
206].
En el presente
caso, atendiendo al análisis del tipo infractor, se considera que este se clasifica
en una infracción de peligro abstracto, ya que el señor PC, en el momento que se
encontraba en otro lugar fuera de su trabajo, dejando el puesto policial cerrado,
no ejerció su labor de vigilancia y guarda en calidad de agente, quedando desprotegida
la población lugareña en caso de una emergencia o si un ciudadano solicitara ayuda
policial; por ello basta con que el demandante incumpliera sus obligaciones profesionales,
para generar un perjuicio al servicio, y para ello, no es requisito que se demostrara
una afectación concreta y directa a una persona para que se materializara el daño;
sino, basta la existencia de una peligrosidad general de la acción típica para el
determinado bien jurídico protegido con el tipo desarrollado por el legislador,
a partir de una valoración probabilística existente de causar ese daño. En ese sentido
el perjuicio se le causó tanto a la población de la comunidad como a la institución
misma, por lo que el actor fue negligente, e incumplió con sus obligaciones inherentes
a su cargo.
En esta línea
argumentativa, es necesario recalcar que tratándose de un agente de la Policía Nacional
Civil, este tipo de personas se encuentran en una relación de sujeción especial con la Administración pública; ello, parte de la idea que el régimen administrativo presenta una
especial singularidad, en cuanto a las condiciones
que sus miembros –Policía Nacional Civil– deben cumplir su labor en armonía
con sus fines constitucionales en materia de seguridad pública; así lo dispone el
artículo 159 inciso segundo de la Constitución: «…la seguridad pública estará a cargo de la Policía Nacional Civil, que
será un cuerpo profesional, independiente de la fuerza armada y ajeno a toda actividad
partidista». Este mandato, supone entonces una vinculación especial de los agentes con la institución a la que integran, de ahí que se procure de éstos, el cumplimiento de códigos de conducta estrictos, en aras propiciar
el buen funcionamiento de la propia Administración; esto, en tanto que una de las
principales funciones de la Policía Nacional Civil, estriba en la prestación de un servicio efectivo de seguridad pública
a la comunidad en cumplimiento de la ley.
Por lo tanto,
en consideración a los anteriores argumentos, este tribunal advierte, que sí existió
un perjuicio al servicio policial, ya que al dejar en abandono el lugar de trabajo
sin una causa que lo justificara, y cerrado el puesto policial, afectó a la ciudadanía
en general, quien se encontró impedida [de ser necesario] a recibir asistencia por
parte de la institución policial.
En consecuencia, se concluye que
la conducta cometida por el impetrante, se adecua a la infracción administrativa
descrita en el artículo 9 numeral 15 de la LEDIPOL, consistente en: «…Mostrar
un comportamiento negligente o incumplir las obligaciones profesionales o las inherentes
al cargo, causando perjuicio al servicio o a terceros…», y por ende, no concurre el
vicio de ilegalidad impetrado de conformidad a los argumentos planteados por el
actor en su demanda.”