SUPRESIÓN DE PLAZAS
COMPETENCIA DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DEL ACTO DE SUPRESIÓN DE PLAZAS
MUNICIPALES
“1. Sobre la competencia de la LJCA para conocer del acto
de supresión de plazas municipales.
Dado que
los procuradores de la parte apelante alegan que la relación que existía entre
la Municipalidad y la parte apelada, señor AT, estaba sujeta a la competencia
de los juzgados de lo laboral y no sometida al control de la jurisdicción
contencioso administrativa; en primer lugar, es necesario aclarar que el acto
administrativo que fue impugnado e identificado en primera instancia y cuya certificación
se encuentra en el expediente administrativo, es el acuerdo municipal número
veinticuatro, que consta en el Libro de Actas y Acuerdos Municipales que llevó
la Alcaldía Municipal de San Juan Opico en el año dos mil dieciocho, de fecha
uno de junio, el cual en su romano V establece:
“(…) Que visto el informe de la Unidad de Recursos
Humanos de esta Alcaldía, el señor JCAT, quien se desempeña como “Promotor
Social”, devengando un salario de TRESCIENTOS CINCUENTA DÓLARES DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA ($350.00) su relación laboral con la Municipalidades (sic) es
por Contrato Individual de Trabajo y contando con el informe del Instituto
Salvadoreño de Desarrollo Municipal, el señor JCRH no se encuentra dentro de la
Carrera Administrativa Municipal, de conformidad al Principio Indubio Pro
Operario la Municipalidad considera, se aplique este principio, a fin de
otorgar la indemnización respectiva a los empleados por contrato, nombramiento
o dentro de la Ley de Carrera que se vean afectados por la reorganización
administrativa en la supresión de plazas, cargos y funciones, por lo que se
deberá ser indemnizados (sic) conforme al calculo (sic) que determine el Jefe
de la Unidad de Recursos Humanos de esta Municipalidad.(…)”
Y en su parte resolutiva acuerda:
“1. Suprimir del Presupuesto Municipal Vigente, a partir
del día veintiséis de junio del presente año, la plaza de Promotor Social,
ocupada por JCAT, con fecha de ingreso a laborar con la Municipalidad el día
primero (sic) de agosto del año dos mil quince devengando un salario
TRESCIENTOS CINCUENTA DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA ($350.00).
2. Autorizar al Jefe de Recursos Humanos para realizar el
cálculo indemnizatorio indubio pro-operario conforme al Regimen de Contratación
realizado entre la Municipalidad y el señor JCAT. (…)”
En ese
orden de ideas, este Tribunal advierte que si bien es cierto, en dicho
documento se refiere a que el vínculo laboral del señor AT con el municipio era
a través de un contrato individual de trabajo, la Municipalidad en lugar de
terminar la relación laboral con el referido señor, a través de los mecanismos
legales idóneos: despido que regula el artículo 71 de la LCAM o en su caso,
seguir la autorización de despido que regula la Ley Reguladora de la Garantía
de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa, artículos 1, 2 y 3; decidió emitir un acto administrativo de
supresión de la plaza que ocupaba el referido demandante –ahora parte apelada
conforme lo que señala el artículo 53 de la LCAM–.
Al
respecto cabe acotar que, el procedimiento de despido que regula el artículo 71
de la LCAM no fue el que siguió el Concejo Municipal en el presente caso, pues
como antes se apuntó, ellos decidieron no acudir al Juez de lo Laboral, sino
dictar un acto administrativo de supresión de plazas.
En ese
orden, la supresión de plaza se encuentra
reconocida en la LCAM como parte de una función de auto-organización de la
Administración Pública. Al respecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo
en sentencia de fecha 9/11/2010, proceso referencia 410-2010 ha señalado que:
“(…) La supresión del cargo es un acto administrativo que extingue a otro
acto (el que crea el cargo), retirando los efectos jurídicos de este último, ya
sea por interés público -razones de oportunidad- o para restablecer el imperio de la ley -razones de legalidad- (“Manual
de Derecho Administrativo”; Buj Montero, Mónica; Argentina, 1996; Capitulo X,
página 254.). El artículo 53 de la Ley
de la Carrera Administrativa Municipal, no establece procedimientos o
requisitos para la supresión del cargo, otorgando discrecionalidad a la
Administración Pública para suprimir una plaza; la discrecionalidad se debe a
que la Ley permite a que la Administración Municipal distribuya sus recursos
humanos y económicos de la mejor manera
posible, en el entendido que su actuación se presume legal y entorno al
bienestar de los recursos del Municipio. A pesar de lo manifestado, el
mismo cuerpo normativo salvaguarda la estabilidad laboral del empleado o
funcionario según manda la Constitución (Artículo 219), ya sea incorporando al
afectado a empleos similares o de mayor jerarquía, o indemnizando al afectado
según la proporción que el mismo artículo contempla. De ahí que, si la
Administración Municipal no cumple con las exigencias relacionadas supra, el
afectado tiene derecho a recurrir del acto por la vía administrativa, si se
contempla un recurso reglado, caso contrario, puede impugnar el acto por la vía
jurisdiccional, en uso de su derecho a la tutela judicial efectiva. (…)” (el
sombreado es nuestro).
Y de allí que deba diferenciarse la figura del despido
de la supresión de plaza; al respecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo
–SCA– en sentencia de fecha 12/02/2016, proceso referencia 409-2013 ha
sostenido que:
“(…) la figura del “despido” posee una
naturaleza jurídica diferente a la supresión de plaza. El despido constituye
una sanción administrativa consecuencia de la comisión de ciertas infracciones,
y así lo establece el artículo 67 de la LCAM, “Las sanciones de despido serán
impuestas por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa,
según el caso, previa autorización del Juez de lo Laboral o del Juez con
competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio
establecido, en caso de actuación asociada de las municipalidades o de las
entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta ley”. Al respecto, el artículo 71 de la LCAM
establece el procedimiento en caso de despido, y el artículo 75 de la misma
determina el procedimiento en caso de nulidad de despido, cuando un funcionario
o empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento respectivo. (…)” (el sombreado es
nuestro).
En ese orden, al ser la supresión de plaza un acto
administrativo y no establecerse en la LCAM expresamente que dichos actos son
de competencia de la jurisdicción laboral –como si lo es para el despido–; la
jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocerlos.”
REQUISITOS DE
PROCEDENCIA PARA LA SUPRESIÓN DE PLAZAS MUNICIPALES
Ahora
bien, dado que el planteamiento en primera instancia era examinar la legalidad
de dicho acto, y que la LCAM no establece expresamente requisitos, esta Cámara
en diversos precedentes v.gr. sentencias de fecha 20/2/2020, procesos
referencia 00219-19-ST-CORA CAM y 00221-19-ST-CORA-CAM ha retomado los
criterios establecidos por la Sala de lo Constitucional –SC– y la Sala de lo
Contencioso Administrativo respecto a los requisitos que deben reunirse para
que la supresión de plazas municipales sea legal, a saber: a) elaboración de un
estudio técnico, b) adoptar las medidas compensatorias de incorporación a
empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que
esto no es posible, conceder una indemnización; y c) verificar la innecesaridad
de la plaza y que efectivamente desaparezca de su presupuesto.
a) Elaboración de un estudio técnico.
Sobre
el primer requisito, la Sala de lo Consticional ha sostenido en sentencia de
fecha 12/08/2015, proceso referencia 166-2013 que: “(…) los Municipios están facultados constitucional y legalmente para
adecuar su funcionamiento y estructura a las necesidades de los servicios que
prestan, por lo que puede crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos
de su personal, cuando las necesidades públicas o las limitaciones fiscales se
lo impongan. Sin embargo, ello no puede implicar el menoscabo del derecho a la
estabilidad laboral del que gozan los servidores públicos que pertenecen a la
carrera administrativa municipal y convertir la supresión de plazas en un
sistema anómalo o encubierto de remoción y sustitución de personas. Por ello,
previo a ordenar la supresión de un puesto de trabajo se requiere que la
autoridad competente cumpla con las formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio técnico de
justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto, necesidades de
servicios y técnicas de análisis ocupacional (…)” (el sombreado es
nuestro).
Al
respecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo –SCA– en la
sentencia pronunciada a las quince horas cuarenta minutos del treinta de
octubre de dos mil diecisiete, en el proceso referencia 67-2014, indicó “(…) la decisión de suprimir una plaza
debe ser el resultado del agotamiento de las gestiones de evaluación y
desempeño del empleado para su posible reubicación dentro de la oficina
municipal, y sólo en caso de que la plaza sea innecesaria porque constituye una
actividad temporal, y no sea posible reubicar al empleado debido a que no tiene
buen desempeño, se arribe a la decisión de la supresión de la plaza. Demás está
señalar que deben acreditarse tales supuestos por la autoridad que pretenda
suprimir la plaza a través de informes técnicos debidamente autorizados.” –resaltado
es nuestro–.
En el
mismo sentido, en la sentencia de las doce horas con veinte minutos del
veintiuno de diciembre de dos mil quince, en el proceso identificado bajo
referencia 261-2012, se sostuvo “(…) es decir que esta figura jurídica, no
obedece a la sola invocación del nombre supresión de plaza con que se produce
la ruptura del vínculo laboral, sino más bien a los elementos fácticos y
materiales previos que motivaron a la supresión de plaza, la cual siempre
deberá obedecer a parámetros objetivos, operativos y medibles; con miras a
hacer eficiente la operación ordinaria de una institución, sin perder los
elementos necesarios para ejercer la función normal de esta; verbigracia, la
realización de un estudio financiero y técnico de necesidad, de reorganización,
o de eficiencia; o bien, cualquier otro parámetro objetivo, que hiciera
soportar dicha decisión”. –resaltado propio–.
b)
Adoptar las medidas compensatorias de incorporación a empleos similares o de
mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es posible,
conceder una indemnización
La SC en la sentencia de amparo
pronunciada a las nueve horas con
cuarenta y siete minutos del día veintiuno de junio de dos mil diecisiete, en
el proceso referencia 558-2015 señaló que “(…)
Al
respecto, es necesario aclarar que la reubicación del empleado o, en su caso, la indemnización por supresión del cargo no
constituyen actos discrecionales o de buena voluntad, sino mecanismos de
obligatoria aplicación que protegen la estabilidad laboral de los servidores
públicos en aquellos supuestos en los cuales la Administración central o
municipal, por razones extraordinarias, se ve en la necesidad de suprimir
algunos cargos, por ejemplo, por situaciones financieras o de reestructuración
de las entidades en aras de la modernización de sus servicios (…)”. –resaltado propio–.
c)
Innecesaridad de la plaza y que efectivamente desaparezca de su presupuesto
La
SC en el amparo 457-2015 de las nueve horas cuarenta y siete minutos del
dieciséis de junio de dos mil diecisiete, en la que indicó “En consecuencia, si bien la figura de supresión de plaza regulada en
el art. 53 de la LCAM es una facultad que poseen los Municipios para modificar
su estructura organizativa, la cual se enmarca dentro de la autonomía que el
art. 203 de la Cn. les confiere, dicha atribución no puede ejercitarse de forma
arbitraria. Por ello, tal y como se señaló en un caso similar –Sentencia de 15-VII-2015, Amp. 642-2013–, previo
a ordenar la supresión de una plaza de trabajo, debe comprobarse por qué la
aludida plaza es innecesaria para el desarrollo normal de las actividades de la
comuna, así como también que aquella efectivamente desaparecerá del presupuesto
municipal. Ello resulta indispensable en virtud de que se suprimirá la
plaza de un servidor público
municipal que gozaba de estabilidad laboral por ser parte integrante de la
carrera administrativa”. –resaltado propio–.
En
la sentencia pronunciada las quince horas treinta minutos del treinta de julio
de dos mil dieciocho, en el proceso referencia 84-2014 acotó “(...) se
debe rescatar el concepto de “innecesaridad”, quedando a salvo qué debe
entenderse por dicho concepto al estar indeterminado. Para completar este
concepto indefectiblemente debe relacionarse con la posibilidad de financiar
las plazas en una institución conforme al Presupuesto de Ingresos y Egresos.
A partir de ahí, para suprimir una plaza en una institución municipal, deben
cumplirse los siguientes requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que
la plaza sea innecesaria por ser una actividad no regular ni continua del ente
administrativo, c) que se hubieren formalizado gestiones de reubicación del
empleado, y d) que se acrediten tales supuestos por parte de la autoridad que
pretenda suprimir la plaza”. –resaltado propio–.”