INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL

PROCESO DE MODIFICACIÓN DE LOS ENUNCIADOS CONSTITUCIONALES Y QUE VINCULA A LA PRIMERA CONFORMACIÓN SUBJETIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA DARLE TRÁMITE

“IV. La iniciativa de reforma constitucional y su diferencia con otras actividades de discusión o diálogo constitucional.

            1. La iniciativa es la fase primigenia del proceso de reforma constitucional, la cual se atribuye exclusivamente a los diputados electos de la Asamblea Legislativa en un número no menor de diez (art. 248 inc. 3° Cn.). En este contexto, por “iniciativa del poder de revisión” se entiende el acto mediante el cual se origina el proceso de modificación de los enunciados constitucionales y que vincula a la primera conformación subjetiva de la Asamblea Legislativa para darle trámite. Alude a la atribución que permite a sus titulares, los diputados, presentar una propuesta para que la integración del Legislativo la considere forzosamente y decida si acuerda o no la reforma de la Constitución. Dicha propuesta debe indicar clara y pormenorizadamente cuál es el texto que se pretender incorporar, modificar o suprimir en la Constitución[1].”

CORRESPONDE EXCLUSIVAMENTE A LOS DIPUTADOS ELECTOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA EN UN NÚMERO NO MENOR DE DIEZ, DE FORMA INDELEGABLE

            “2. A. De lo anterior se sigue que la iniciativa para la reforma constitucional única y exclusivamente corresponde a los diputados electos de la Asamblea Legislativa en un número no menor de diez. De ahí que ninguna otra autoridad estatal podría arrogarse o autoatribuirse la competencia de presentar una iniciativa de reforma constitucional, ni los diputados de la Asamblea Legislativa podrían delegar dicha potestad (art. 86 inc. 1° Cn.).”

DIFERENCIAS ENTRE ÉSTA Y CIERTAS ACTIVIDADES DELIBERATIVAS SOBRE TEMAS CONSTITUCIONALES Y, ESPECÍFICAMENTE, RELATIVOS A LA REFORMA CONSTITUCIONAL

“Ahora bien, es necesario diferenciar entre iniciativa de reforma constitucional y ciertas actividades deliberativas sobre temas constitucionales y, específicamente, relativos a la reforma constitucional. En palabras de Peter Häberle, una sociedad democrática es una “sociedad abierta de intérpretes constitucionales”[2]. La labor de interpretación de la Constitución no es una actividad exclusiva, sino una función de la cual deben participar todos los sectores de la vida social. Para identificar a los agentes de la interpretación constitucional, debe reconocerse preliminarmente a los destinatarios de las normas constitucionales, circunstancia que dependerá de la concepción de Constitución que se tenga[3].”

CONCEPCIÓN DE CONSTITUCIÓN

“Así, la Constitución no es solo un mero conjunto de reglas de convivencia política o una simple exigencia lógica de la unidad del ordenamiento, sino que, efectivamente, es un conjunto de normas jurídicas, con características propias y peculiares, pero imbuidas de la naturaleza de toda norma jurídica; sin embargo, la norma constitucional es un tipo específico de norma y justamente su especificad jurídica proviene de la finalidad democrática que pretende cumplir[4]. Y es que, siendo la Constitución expresión jurídica de la soberanía, de ella dimanan derechos y obligaciones para los particulares y para los entes estatales, razón por la cual, en su concepción política responde a la función de limitar el poder político de los órganos del Estado[5].”

INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN NO ES ASUNTO DE UNA SOCIEDAD CERRADA SINO DE UNA SOCIEDAD ABIERTA, LO QUE CONSTITUYE UNA DEMOCRACIA DELIBERATIVA

“A partir de la concepción anterior, la interpretación de la Constitución no debe considerarse como un asunto de una “sociedad cerrada”: la de los intérpretes constitucionales jurídicos y de quienes participan formalmente en el proceso constitucional. Más bien, se trata de un asunto de una sociedad abierta, es decir, la de todos los órganos públicos en tanto participen materialmente, así como los particulares[6].

B. Esta concepción se corresponde con una visión particular de la democracia denominada “democracia deliberativa”. Este sistema busca asegurar que el proceso de toma de decisiones descanse en un diálogo inclusivo. Esto parte de entender a cada miembro de la sociedad como poseedor de autonomía, en el sentido de encontrar una forma de asociación política en la que cada persona y sus bienes sean protegidos, pero, a la vez, esta permanezca libre mediante su participación en la toma de decisiones, de tal manera que al obedecer al Derecho se obedezca a sí misma[7]. Esta es la idea que retoma Jürgen Habermas en su teoría del discurso, la cual presupone un concepto de persona democrática o deliberativa. El principio del discurso expone que solo deben tener validez aquellas normas en relación con las cuales todos los afectados ––en tanto participantes en discursos racionales–– hayan prestado su consentimiento[8]. El principio del discurso es el fundamento del principio democrático[9].

De acuerdo con esto, el sistema de toma de decisiones gana en imparcialidad en la medida en que permita una discusión amplia e inclusiva, en la que, en particular, se escuche a todos los que disienten, piensan distinto y desafían las decisiones establecidas. Asimismo, la discusión entre todos los posibles afectados sirve para propósitos distintos y a la vez valiosos: abre la posibilidad de que todos obtengamos información con la que no contábamos, corrijamos errores a partir de las críticas que recibimos de los demás, nos veamos forzados a plantear nuestras decisiones en término entendibles y aceptables para los demás y, en consecuencia, nos obliga a pensar de qué modo nuestras iniciativas impactan sobre los otros y a considerarlos en nuestras propuestas. También se abre la posibilidad de debatir con quienes piensen distinto mediante argumentos racionales en lugar de simplemente descartar de forma prejuiciosa o falaz sus puntos de vista. Finalmente, existe un elemento civilizador y pedagógico en la idea de debatir con otros, sobre todo cuando se asume que lo que debe (o debería) prevalecer es la postura que tenga el mejor argumento[10].”

CUALQUIER PRODUCTO OBTENIDO DEL DIÁLOGO ENTRE DIVERSOS SECTORES SOBRE EL TEMA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL JAMÁS TENDRÁ LA VOCACIÓN DE CONVERTIRSE EN DERECHO POR SÍ MISMO

“C. Partiendo de las premisas anteriores, es posible distinguir entre la iniciativa de reforma constitucional y los ejercicios deliberativos que se lleven a cabo sobre el tema por parte de la sociedad civil o por comisiones o foros, sean estos promovidos por el Estado o no. La iniciativa de reforma constitucional posee una dimensión institucional y, por tanto, normativa, que las discusiones externas sobre el tema no poseen, aunque estas sean promovidas por otro órgano de Estado diferente al Legislativo. En otras palabras, cualquier producto obtenido del diálogo entre diversos sectores sobre el tema de la reforma constitucional jamás tendrá la vocación de convertirse en Derecho por sí mismo, sino solo mediante los causes correspondientes, es decir, el procedimiento de reforma constitucional establecido en la Constitución y desarrollado más ampliamente por esta sala en su jurisprudencia[11].”

PARTICIPANTES EN EL DIÁLOGO DEBEN ELEVAR UNA PRETENSIÓN DE CORRECCIÓN, ASEGURANDO QUE NO SE GENEREN PROPUESTAS ANTIDEMOCRÁTICAS QUE ATENTEN CONTRA EL ESTADO DE DERECHO

“En todo caso, no existe problema alguno en que el Estado promueva el diálogo sobre temas que incumben a la ciudadanía, pues un intercambio de razones y argumentos en una discusión que precede a una decisión presume la mutua relación de intereses[12], por lo que dicho diálogo debe ser abierto y no secreto. Sin embargo, cuando se trata de temas delicados como la reforma constitucional, que está directamente relacionada con el sistema republicano de gobierno y los derechos fundamentales de las personas, los participantes en el diálogo deben elevar una pretensión de corrección[13], asegurando que no se generen propuestas antidemocráticas que atenten contra el Estado de Derecho.”

LÍMITES FORMALES Y MATERIALES

“3. Ahora bien, es preciso señalar que el poder de reforma constitucional, por tratarse de una facultad atribuida a un órgano constituido (Órgano Legislativo), no es ilimitado. Este encuentra dos tipos de límites: formales y materiales. Los primeros están referidos al cumplimiento de las etapas del proceso de reforma tal cual ha sido desarrollado anteriormente. Los segundos se refieren a las cláusulas pétreas. Estas cláusulas permiten identificar el núcleo esencial de la Ley Fundamental y son de utilidad a la hora de interpretarla. Su introducción al texto constitucional tiene como finalidad básica asentar claramente, en el más alto nivel normativo, los supuestos ideológicos y valorativos en que descansa el régimen político que se pretende establecer con la Constitución. Mediante ellas se consagran espacios intocables para la acción del poder reformador.  

Debido a la existencia de estas cláusulas inmodificables, la Constitución solo puede reformarse de manera parcial, no totalmente. Esta distinción entre reforma parcial o total no hace referencia a la cantidad de disposiciones a ser reformadas, sino a los elementos del sistema constitucional que pueden ser o no objeto de modificación. Lejos de tratarse de un problema cuantitativo, orientado a definir el “cuánto”, el de la reforma constitucional es un problema cualitativo, orientado a definir el “qué” se puede o no modificar en el sistema configurado por la Constitución. La reforma parcial implica modificar la Constitución en todas aquellas partes que no afecten el núcleo esencial del sistema que le confiere “identidad constitucional” a El Salvador. En cambio, la reforma total se produce cuando se introducen modificaciones a aspectos esenciales de la vida política, social o económica del Estado representados en las cláusulas intangibles.

En ese orden de ideas, el art. 248 inc. 4° Cn. establece que “[n]o podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren a la forma y sistema de Gobierno, al territorio de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República”. Estos contenidos son el “coto vedado”[14] que encuentra el legislador a su poder de reforma constitucional. Su alteración o transgresión, además de ser controlable jurisdiccionalmente por esta sala, habilita también el ejercicio de un control ciudadano extraordinario: el derecho a la insurrección, con el objeto de reestablecer el orden constitucional alterado.”

ACUERDO EJECUTIVO DE REFORMA CONSTITUCIONAL ESTÁ SUJETO AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD 

“4. Precisamente por los límites ––formales y materiales–– que encuentra el poder de reforma constitucional, es que surge la necesidad de reafirmar los argumentos aducidos por esta sala para ejercer el control de constitucionalidad sobre los mismos. En ese sentido, se han propuesto argumentos suficientes que apoyan la posibilidad de ejercer un control sobre el acuerdo de reforma constitucional, los cuales han sido desarrollados por este tribunal en la ya citada sentencia de inconstitucionalidad 7-2012, que son los siguientes:   

A. En primer lugar, la limitación que la propia Constitución establece al poder constituyente derivado. El poder para modificar el texto constitucional no es un poder omnímodo, pues sus atribuciones y competencias han sido establecidas por el poder constituyente originario y son delimitadas y perfiladas por este tribunal mediante la jurisprudencia constitucional. A diferencia del poder constituyente originario, el derivado es creado y regulado por la Constitución. En ejercicio del poder de reforma constitucional, ese órgano no puede sustituir o cambiar totalmente la Constitución ni puede cambiarla parcialmente en contravención al art. 248 Cn.

B. En segundo lugar, el control constitucional sobre los acuerdos de reforma a la Constitución se justifica por las funciones que esta sala está llamada a desempeñar en la democracia constitucional salvadoreña. Según se expresó en la inconstitucionalidad 7-2012, el control que este tribunal cumple en los procesos de reforma constitucional tiene la finalidad de: (i) preservar la distinción entre el poder constituyente y los poderes constituidos; (ii) resguardar el principio democrático frente a los abusos de las mayorías para proteger a las minorías; y (iii) proteger los derechos fundamentales como garantía para el desarrollo del verdadero debate democrático.

C. En tercer lugar, no es de la esencia del control de constitucionalidad que el objeto de análisis pertenezca al sistema de fuentes del Derecho. La Constitución admite dos supuestos de control sobre objetos que aún no forman parte del sistema jurídico. El primero es el caso del control previo de constitucionalidad en el proceso de formación de ley (arts. 138, 174 y 183 Cn.); en este supuesto, el objeto de control está constituido por un proyecto de ley que aún no ha sido incorporado al sistema de fuentes del Derecho. El segundo es precisamente el control constitucional que se ejerce sobre los acuerdos de reforma constitucional (arts. 183 y 248 Cn.); en este caso, el examen de constitucionalidad recae sobre un acuerdo legislativo de aprobación, cuya eficacia y efectos dependen de su ratificación por la siguiente legislatura.

D. Finalmente, porque en un Estado Constitucional de Derecho no deben permitirse zonas exentas de control constitucional, pues reconocer tal posibilidad implicaría una forma de negar la supremacía —fuerza jurídica inmediata, directa y vinculante— de la Constitución[15]. Esta concepción de la Constitución como norma jurídica se proyecta en dos dimensiones complementarias entre sí[16]. Por un lado, su vinculatoriedad para todos los poderes públicos —fuente de derecho—, pues, al ser creada por el poder constituyente, pretende la racionalización democrática del pueblo que se autogobierna[17]. Y, por el otro lado, su positividad, porque, al determinar la validez del Derecho producido en los distintos ámbitos en que se ejercitan las potestades normativas —fuente del derecho—, la Constitución también es el origen primario del mismo, y define las líneas básicas, formales y materiales sobre la producción jurídica[18].”