PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
CONTROL DE LEGALIDAD
COMPORTA MUCHO MÁS QUE LA SOLA CONSTATACIÓN DE LA NORMALIDAD DEL ACTO,
ESTABLECIENDO SU CONFORMIDAD CON RELACIÓN AL PARÁMETRO DE CONTROL, QUE SON LAS
DISPOSICIONES GENERALES
“El
control de legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la
normalidad del acto, estableciendo su conformidad con relación al parámetro de
control, que son las disposiciones generales.
En esta línea, tal como se
advierte en la demanda, es menester traer a colación la sentencia de
inconstitucionalidad 175-2013 de las once horas del tres de febrero de dos mil
dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo Constitucional declaró
inconstitucional los montos mínimos de las sanciones descritas en el artículo
19 leras a), b) y c) de la LRDTDPP.”
RECONOCIMIENTO DE LOS CRITERIOS DE GRADUACIÓN SANCIONADORA,
CONFIEREN UN MARGEN DE DISCRECIONALIDAD EN LOS ÁMBITOS NORMATIVOS CREACIÓN DE
LA NORMA Y APLICATIVOS REALIZADA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE LA POTESTAD
SANCIONADORA
“Al examinar la sentencia
citada, la Sala de lo Constitucional consideró que el precepto antes mencionado
violaba el principio de proporcionalidad y razonabilidad en cuanto la idoneidad
del quantum de la sanción
específicamente respecto de los mínimos descritos en el artículo 19 letras a),
b) y c) de la LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de
dicho artículo, el legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el
rango inferior o “piso” de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos
para ello.
Así, indicó que «[e]l principio de proporcionalidad sirve,
por un lado, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa
sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir
entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones
impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de
interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y
garantías constitucionales siempre que la relación entre el fin o fines
perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como medio para
conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de
razonabilidad».
La Sala de lo Constitucional
describe la importancia del test de proporcionalidad y razonabilidad al cual el
legislador se encuentra obligado a considerar en la formulación de la ley, y especialmente
en aquellas que regulen sanciones, estableciendo un baremo de éstas, en
atención a su gravedad y con criterios de dosimetría punitiva; es decir,
criterios dirigidos a los aplicadores de las normas –autoridades
administrativas, jueces– para graduar la sanción que corresponda a cada caso,
según la apreciación conjunta de
circunstancias objetivas y subjetivas.
Ese Tribunal expuso que
algunos de los criterios que deben ser considerados, con relación a la
graduación o dosimetría punitiva son: «(i)la
intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, (ii) la gravedad
y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene
el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y
(iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la
sanción».
En esta línea, manifestaron
que el reconocimiento de estos criterios de graduación sancionadora, confieren
un margen de discrecionalidad en los ámbitos normativos –creación de la norma–
y aplicativos –realizada por autoridad administrativa– de la potestad
sancionadora; ahora, respecto a la primera categoría aludida –normativa–
indicaron que «[t]rae como consecuencia
la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos
en la cuantía de las sanciones –en caso de ser pecuniarias–, esto es, de pisos y techos sancionatorios
como parte de la técnica de dosimetría aludida lo cual permite flexibilidad en
la graduación de las sanciones según la severidad de la infracción cometida y
evita la arbitrariedad de la Administración en el ejercicio de dicha potestad,
pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad
irrestricta –a manera de facultad omnímoda– que permitiría la imposición de
sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones
legales».
De este modo, luego de esbozar
aspectos concernientes a la proporcionalidad y razonabilidad de las normas, en
su proceso de creación y aplicación, la Sala de lo Constitucional
advierte que el artículo 19 de la LRDTDPP, regula sanciones de índole
pecuniaria, lo que implica un carácter coercitivo sobre una parte de los bienes
del sujeto sancionado, convirtiéndose en una disposición que restringe derechos
fundamentales de los administrados, y en tanto ello es así, la finalidad del
legislador debe estar justificada bajo parámetros razonables desde un punto de
vista constitucional.
Explicaron en la referida
sentencia que: «[e]sto implica, por un
lado, que los montos mínimos de las multas reguladas en la disposición
impugnada fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin la
justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de
fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la
medida en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad
en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que
conlleva en el derecho de propiedad –art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo que: «[e]n tanto que la deficiente razonabilidad
de una norma incide en su proporcionalidad –pues la relación entre una medida y
un fin constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin
exista y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma–, se concluye que los montos mínimos
sancionatorios que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP
vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es
procedente declarar su inconstitucionalidad en esta sentencia» (resaltado
suplido).
Pero además, en el mismo
pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó «en aras de la seguridad
jurídica se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma
hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte del titular del
Ministerio de Economía, de conformidad con la competencia que le otorga el
art. 19 inc. 1 LERDETDIPP, en relación a las infracciones menos graves, graves
y muy graves establecidas en el art. 18 de esa misma ley» (resaltado
suplido).
Al referir lo anterior, este
Tribunal interpreta que dicha Sala hace referencia a situaciones jurídicas en
estado de firmeza o consumadas, que no admitan procesos para su revisión formal
y no puedan ser modificadas por la autoridad o tribunal competente; ello tiene
sentido, en cuanto que el principio de seguridad jurídica se entiende, en razón
a la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no sea
modificada más que por los procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos
establecidos previamente.”
PARÁMETROS QUE DEBE TOMAR EN CONSIDERACIÓN LA AUTORIDAD PARA LA
INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS MULTAS QUE REGULA LA LEY
“En este mismo sentido, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que en supuestos en los cuales la
situación jurídica está consolidada, la misma no se vea afectada de modo alguno
por las sentencias de inconstitucionalidad, pues con ello, se vulnera el
principio de seguridad jurídica, así lo expone la Sala al referir: «[e]n esos términos y en aras de la seguridad
jurídica, las sentencias de inconstitucionalidad no afectan las relaciones o
las situaciones jurídicas que se consolidaron a raíz de la aplicación o
vigencia de las disposiciones impugnadas…». «[c]onsecuentemente, las
situaciones anteriores a la declaración de inconstitucionalidad solo resultarán
afectadas por esta última en la medida que aún sean susceptibles de decisión
pública, administrativa o judicial».[Inconstitucionalidad 21-2004 del
21-X-2005].
Por lo que, los actos
administrativos emitidos por el Ministerio de Economía, respecto a la
imposición de sanciones que regula el artículo 19 literales a), b) y c) de la
LRDTDPP, de los cuales no se haya ejercido ningún tipo de control por el
administrado, ya sea en sede administrativa o judicial, y que en consecuencia
hayan adquirido estado de firmeza, no pueden verse afectados por la sentencia
de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aun permitan la revisión
–como en el presente caso-, debe ser adecuado según las directrices expuestas
por la Sala de lo Constitucional.
De este modo y acorde a lo
expuesto en párrafos que anteceden, es necesario extraer los fundamentos
jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 y relacionarlos al
caso en concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia referida [como ya
se indicó supra] estriba en que, de
forma general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a), b) y c),
no cumplen con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse que
los montos son muy elevados.
En este sentido, si los pisos
sancionatorios de esta disposición no son razonables ni proporcionales en su
formulación legislativa -según la Sala
de lo Constitucional- desde esta perspectiva este razonamiento implica o
vincula a la Administración Pública e incluso la misma autoridad judicial, la
obligación de examinar cada caso en concreto bajo parámetros de
proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue a la acción
cometida por el infractor.
Por
tanto, la sanción es un instrumento con miras a fomentar la iniciativa privada
como medio para acrecentar la riqueza nacional, de manera que la respuesta que
propone ante conductas que causen infracciones no debe ser de magnitud tal que
causen grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el
ente regulador no tiene como principal
función la sanción, sino que recurre a ésta como herramienta para
lograr regular el mercado en aras de fomentar el desarrollo económico, la
utilización racional de los recursos, y la defensa de los intereses de los
productores y los consumidores, por ello no debe apartarse de la interpretación
teleológica de su uso.
En ese orden de ideas,
corresponderá a la entidad sancionadora el realizar la debida ponderación de
cara a imponer el quantum de la
sanción que corresponde a cada caso en concreto, en aras de desincentivar de
manera efectiva, las malas prácticas de comercio en el mercado de los productos
del petróleo, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no
actuar en detrimento de este y de los consumidores.
Para ello, se requiere de una
expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad explique, tomando como
paradigma las exigencias mencionadas en la sentencia de inconstitucionalidad a
la cual se ha venido haciendo referencia (i)
la intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, o si al menos
puede atribuirla al administrado por imprudencia o negligencia; (ii) la gravedad y cuantía de los
perjuicios causados; (iii) el
beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición
económica y material del sancionado; y (iv)
la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.
El legislador ha ponderado en
el artículo 19-A, inciso cuarto LRDTDPP algunos parámetros que debe tomar en
consideración la autoridad para la individualización de las multas que regula
la ley:«[l]os criterios para la
individualización de la multa, así como para la determinación del plazo de
suspensión de la autorización, son los siguientes: a) el perjuicio causado a
los consumidores; b) el perjuicio causado al Estado, c) el nivel de ventas del
infractor; d) la concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción
(…) [p]ara la determinación del monto de ventas o entregas de producto a que se
refiere el literal c) del presente artículo, se tendrá como base las
registradas en la contabilidad correspondiente al establecimiento donde se cometió
la infracción, llevada en el ejercicio fiscal anterior a la fecha que se
hubiese cometido la misma. En caso que fuere posible acceder a la información
contable, la misma será requerida a la Dirección General de Impuestos Internos
del Ministerio de Hacienda».”
DEBE ARGUMENTARSE CÓMO Y LA MAGNITUD DE LA
ACTIVIDAD DE INCUMPLIMIENTO EN EL PESO, HA OCASIONADO PERJUICIO A LOS
CONSUMIDORES O AL ESTADO Y EL PARÁMETRO PARA DETERMINAR EL MONTO DE LA
SANCIÓN PECUNIARIA IMPUESTA A LA ADMINISTRADA
“Al revisar los fundamentos
del acto administrativo, se observa que si bien la Administración pública,
desarrolló con claridad la forma en que la sanción fue probada y la subsunción
que se hace de los hechos en una figura prohibida por el derecho administrativo
y acreedora de una sanción; en cambio, no se perfila el mismo análisis respecto
a los criterios de individualización de la cuantía de la multa, con los cuales
justifique la sanción establecida a Tomza Gas. La autoridad demandada no argumentó
cómo y en que magnitud la actividad de incumplimiento en el peso que se detalla
en la presentación de cincuenta y siete cilindros de gas licuado de petróleo (según el total de las inspecciones) de una
muestra de ciento doce, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al
Estado, ni ha tomado en consideración algún otro indicador que permita
dilucidar la lesividad de la contravención; en igual sentido ha omitido agregar
datos referidos a los ingresos de la administrada o algún otro parámetro que
sirva como fundamento para determinar hasta qué monto puede imponerse una
sanción pecuniaria a la administrada sin que ésta se desnaturalice al volverse
demasiado onerosa y, por ende, sobrepase su función como herramienta de
corrección del mercado.
En ausencia de ponderación a
los extremos de proporcionalidad –necesidad, mínima intervención y
racionalidad– y de lesividad, la única justificación que podría advertirse –o
apenas indiciariamente– es que se buscó limitar la intervención al mínimo
legal; sin embargo, ante la total falta de argumentos que justifiquen por qué
la administración consideró que una cuantía de un mil cien salarios mínimos era
proporcional a algún daño causado o riesgo incurrido, racional desde el punto
de vista de los ingresos de la administrada, necesaria para corregir alguna
distorsión en el mercado de gas licuado se evidencia que el acto administrativo
originario mediante el cual se sancionó a Tomza Gas, no está motivado respecto de la consecuencia jurídica impuesta a la
administrada.
La motivación de un acto de
autoridad que tiene injerencia en derechos fundamentales a los cuales puede
restringir es una exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la
ilegalidad del acto administrativo, por lo que, en el presente caso, atendiendo
a que se motivó adecuadamente la existencia de la infracción, pero no se fundó
la cuantía de la sanción, debe estimarse que la determinación de la
infracción es un acto legal, no así el monto de la multa impuesta, misma
que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de proporcionalidad,
incluso, aunque la Administración Pública se haya decantado por la cuantía
mínima de la sanción.
Empero, en el contexto del
presente proceso contencioso administrativo, se advierte que el ejercicio de
adecuación, utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál
ha de ser la cuantía de la sanción, le compete al Ministro de Economía,
conforme a los criterios de proporcionalidad enunciados en la sentencia emitida
por la Sala de lo Constitucional, y los establecidos en el art. 19-A de la
LRDTDPP.
En consecuencia, el efecto de
esta sentencia, no puede ser otro, ya que la sanción, como tal, no ha sido
declarada inconstitucional, como tampoco lo ha sido el quantum máximo, sino únicamente se ha establecido que el legislador
se decantó por un monto mínimo sin expresar ninguna valoración que permitiese
confrontar su racionalidad objetiva –de carácter general–; asimismo debe
tenerse en cuenta que al examinar un caso en particular, la sanción que, en
abstracto, pudiere parecer desproporcionada, en cambio en el contexto de un
caso específico pudiere resultar adecuada, de ahí que sea la administración
pública la única facultada para cuantificar una sanción pecuniaria, dentro de
los parámetros constitucionales y legales, acá desarrollados.
Ahora
bien, cabe aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la reformatio in peius o reformar en
perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá ser igual o menor a la impuesta inicialmente por la autoridad demandada.
Finalmente, en virtud de lo expuesto por el actor en su demanda, respecto a la presunta violación al derecho de libertad de empresa y a la propiedad, esta Sala considera inoficioso pronunciarse, dado que, como se dijo, los actos administrativos adolecen de una ausencia de motivación de la proporcionalidad de la sanción, lo que implica que la infracción ha sido comprobada; empero, lo que corresponde, es la cuantificación acorde a los paramentos de dosimetría, tal como se estableció en las sentencias pronunciadas en los procesos bajo referencia 90-2014 y 365-2016.”