PRINCIPIO DE LEGALIDAD
LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS COMO
DELEGADOS DEL PUEBLO, NO TIENEN MÁS FACULTADES QUE LAS QUE EXPRESAMENTE LES
DETERMINA LA LEY
“El
argumento realizado por el procurador de la autoridad demandante, se sustenta en el hecho
de que la señora KLHA ejercía un cargo de confianza dentro de la administración
pública al momento de ser cesada en sus funciones, motivo por el cual, de conformidad
con el artículo 219 inciso 3° de la Constitución de la República, se encuentra
excluida de la carrera administrativa, y por ende fuera de la competencia del
Tribunal de Servicio Civil (autoridad demandada) para que ésta entidad
conociera de su caso en procedimiento administrativo de nulidad de despido (artículo
61 N° 1 de la LSC). Así, considera dicho profesional que el Tribunal de
Servicio Civil al haber diligenciado y emitido pronunciamiento de fondo por
medio de la resolución de las siete horas con cuarenta y seis minutos del día
16 de marzo del año 2018, en el procedimiento con referencia I-***-2017, ha
transgredido el principio de legalidad y seguridad jurídica.
De
lo anterior, se advierte que el pronunciamiento de la presente sentencia no versará
en determinar si existió o no un despido nulo en contra de la señora KLHA,
sino, únicamente en establecer si el Tribunal de Servicio Civil, a partir del
régimen por el cual se encontraba ejerciendo labores la referida señora HA,
estaba o no facultado para desarrollar bajo su competencia un procedimiento
administrativo de nulidad de despido y pronunciarse sobre el mismo. Dicho
análisis se hará de conformidad con la prueba aportada por las partes, y lo
establecido en la Constitución de la República, la Ley de Servicio Civil y la
jurisprudencia aplicable al caso.
En ese
contexto, corresponde señalar que el principio de legalidad encuentra su fundamento
en el artículo 86 inciso 3° de la Constitución de la República; dicha norma indica
que los funcionarios públicos como delegados del pueblo, no tienen más
facultades que las que expresamente les determina la ley. La Sala de lo
Contencioso Administrativo a través de su jurisprudencia, respecto de este
mismo principio ha manifestado que la administración pública puede única y exclusivamente
dictar actos administrativos en el ejercicio de atribuciones previamente
conferidas por la ley, instaurando el nexo ineludible acto-facultad-ley, siendo que, todo aquel acto que surja por medio
de un procedimiento distinto a dicho trinomio deviene en ilegal (ver: sentencia
con
referencia 477-2010, de las ocho horas veintiún minutos del día 12 de junio del
año 2015).
Asimismo,
con respecto al artículo 86 de la Constitución, la misma Sala ha dicho en
reiterada jurisprudencia que el reconocimiento del principio de legalidad
implica que la administración pública en el país puede ejecutar sólo aquellos
actos que el bloque jurídico le permite, en la forma que en el mismo se regule,
siendo en consecuencia que la emisión de actos administrativos sólo podrá darse
con el respaldo de una previa potestad. Sometiéndose de esta forma la administración
a reglas del derecho que encuentran su asidero en la Constitución y en las
leyes (a manera de ejemplo pueden citarse: sentencias con referencia 200-2006
de fecha 22 de marzo del año 2013; 314-2009 de fecha 20 de febrero del año
2013; y, 354-2010 de fecha 7 de junio del año 2017).”
DEFINICIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“En ese orden de
ideas, el principio de legalidad es definido por la doctrina como un mecanismo
técnico preciso, en cuanto la legalidad atribuye potestades a la administración
pública, otorgando facultades de actuación y definiendo cuidadosamente sus
límites; a su vez, apodera y habilita a la administración para su acción,
otorgándole al efecto poderes jurídicos. De esta forma, la acción administrativa
de la administración pública es presentada como ejercicio de un poder atribuido
previamente por la ley y por ella delimitado y construido, siendo que, sin
dicha potestad la Administración simplemente no puede actuar (García de
Enterría y Fernández, Curso de Derecho
Administrativo. Tomo I, Editorial Civitas, Madrid. 2001, página 441).”
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA AL EMITIR UN ACTO ADMINISTRATIVO, DEBE LIMITARSE A EJERCER LAS
POTESTADES Y PROCEDIMIENTOS REGULADOS EN EL MARCO JURÍDICO ESTABLECIDO
PREVIAMENTE EN LA LEY
“Sobre la base de
las consideraciones jurisprudenciales y doctrinaria previamente citada se
concluye que la administración pública al emitir un acto administrativo, debe
limitarse a ejercer las potestades y procedimientos regulados en el marco
jurídico establecido previamente en la ley, actuando únicamente cuando esta
última la faculte, en virtud que el ejercer cualquier tipo de acción
administrativa es el resultado de un poder previamente atribuido por la ley, en
ese sentido será esta última quien imponga los límites a su actuación.”
CARRERA
ADMINISTRATIVA
“Bajo ese contexto,
resulta preciso indicar que la Constitución de la República reconoce en su
artículo 219, la carrera administrativa
para los servidores públicos –funcionarios y empleados– que forman parte de la
estructura organizativa de la administración pública; planteando con ello la
necesidad de crear un cuerpo legal secundario que regule el servicio civil y en
especial las condiciones de ingreso a la administración, las promociones y
ascensos, los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los
servidores públicos, y los recursos en contra de las resoluciones que les
afecten; garantizando además a los empleados públicos estabilidad en el cargo.
Bajo esos
criterios se desarrolla la Ley de Servicio Civil, contenida en el Decreto Legislativo 507 del
24 de noviembre del año 1961, publicado en el Diario Oficial N° 239, del 27 de
diciembre de ese mismo año, la cual en el artículo 1, señala que dicha
normativa tiene por finalidad especial: i)
regular las relaciones del Estado y el municipio con sus servidores
públicos; ii) garantizar la
protección y estabilidad de éstos y la eficiencia de las instituciones
públicas; y, iii) organizar la
carrera administrativa mediante la selección y promoción del personal sobre la
base del mérito y la aptitud.
Así, respecto
de la carrera administrativa, establece el artículo 2 de la LSC, que quedan
sujetos a dicha normativa los servidores de las instituciones públicas,
entendiendo que estas últimas se encuentran compuestas por la Presidencia de la
República, Ministerios, Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Órganos
Independientes, Gobernaciones Políticas Departamentales y Municipalidades. Asimismo,
el artículo 4 de la LSC determina las excepciones a esa regla general,
delimitando quienes son los servidores públicos que se encuentran excluidos de
la mencionada carrera administrativa, citando en esta sentencia a manera de
ejemplo: los funcionarios de elección popular, los Ministros y Viceministros de
Estado, los titulares del ministerio público, presidente, magistrados,
secretario general y oficial mayor de la Corte Suprema de Justicia, entre
otros. Cabe señalar en este punto que respecto a la temática de exclusión de la
carrera administrativa, tal como lo ha manifestado la parte demandante, se suma
el inciso 3° del artículo 219 de la Constitución, el cual señala que se
encuentran fuera de la carrera administrativa los funcionarios o empleados que
desempeñen cargos políticos o de confianza.”
CARACTERISTICAS
DE LOS CARGO DE CONFIANZA
“Respecto
al concepto cargo de confianza, éste ha sido analizado en la jurisprudencia de
la Sala de lo Constitucional, la cual ha expuesto en primer lugar, que un cargo
de confianza es el desempeñado por un funcionario o empleado público que lleva
a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una
determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la institución
(sentencia de amparo 426-2009 de fecha 29 de julio del año 2011; sentencia de
amparo 301-2009 de fecha 26 de agosto del año 2011). En ese mismo sentido, la
sentencia de amparo 154-2015 de fecha 13 de julio del año 2018 emitida por esa
misma Sala, ha destacado que para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe
analizar también que concurran todas o la mayoría de las siguientes
características: “(i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es
determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede
establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas – más
políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de
la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implica un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un
vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la
confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado
respectivo o de los servicios que preste directamente al primero”.”
AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD, AL ESTAR HABILITADO EL TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL PREVIAMENTE POR
LA LEY PARA CONOCER DEL CASO
“Dicho
lo anterior, en el presente caso, dentro del expediente administrativo
relacionado a la presente causa judicial, consta a f. 38, el contrato
individual N° ***/2016, suscrito por el entonces titular de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos, y la señora KLHA, en el cual la
cláusula tercera establece que la referida señora se compromete a prestar sus
servicios en calidad de “TÉCNICO”, desempeñando sus funciones en el Despacho
del señor procurador. Precisa destacar que dicho documento no desarrolla cuáles
eran las funciones de la señora HA con respecto a su cargo, limitándose a señalar
la cláusula octava que la misma se obligaba a cumplir en forma adecuada y
eficiente sus obligaciones guardando el debido respeto a su superior y
compañeros de labores.
No
obstante, consta en el expediente administrativo a f. 29, Memorándum RR.PP/2016
de fecha 18 de octubre del año 2016 (año en el que fue cesada de sus labores),
en donde la Jefa de Sección de Relaciones Públicas y Protocolo de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, le expresa a la señora HA
que sus funciones consisten en: “1. Coordinación de eventos realizados por las
Procuradurías Adjuntas y otros Departamentos en los que participe la Titular,
lo cual implica: a) búsqueda de lugar para su realización o sugerencia del
mismo; b) lista de invitados; c) Elaboración de invitaciones en caso que se
requiera; d) confirmación de asistencia de las y los funcionarios; e)
elaboración de programa; f) verificación de lugar del evento para la mejor disposición
de los invitados; g) verificación de necesidades para la realización del mismo;
h) el día del evento, colaborar en la recepción de los invitados y su ubicación
de acuerdo al orden de precedencia que corresponda; i) informarme de todo lo
anterior para directriz. 2. En eventos realizados directamente por el despacho,
sus funciones serán las siguientes: a) confirmación de asistencia de invitados;
b) colaborar en la recepción de invitados durante el evento. 3. En caso de que
se requiera y de acuerdo a directrices deberá brindar acompañamiento a los
Procuradores y Procuradoras Adjuntas en eventos oficiales. 4. Cuando le sea
solicitado colaborará en la recepción de invitados especiales de las
Procuradurías Adjuntas. 5. Ocasionalmente atender y asistir a invitados
internacionales en el Aeropuerto Internacional. 6. Ocasionalmente colaborará en
la recepción de invitados a reuniones a realizarse en Despacho. 7.
Ocasionalmente y de ser requerido acompañará a la Titular en eventos oficiales.
8. Colaborar en cualquier imprevisto que le sea requerido por esta jefatura”
(sic).
En ese
sentido, al analizar la documentación antes citada a la luz de la
jurisprudencia referente a los cargos de confianza, para este Tribunal el cargo
de “técnico” en el área de protocolo, que desempeñaba la señora KLHA, no forma
parte de ese grupo de cargos de confianza existentes dentro de la
administración pública, por no tener ninguna de las características de los
mismos. Lo anterior es posible afirmarlo a partir del hecho que, no obstante señalar
el contrato individual N° ***/2016 que creó la relación laboral entre la señora
HA y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, que las funciones
serían desempeñadas en el Despacho del procurador, éste no es un criterio que
por sí solo haga suponer que se está frente a un cargo de confianza. Al
contrario, al verificar las funciones desarrolladas por dicha servidora
pública, es posible apreciar que las mismas no se encuentran directamente
vinculadas con los objetivos y fines de la institución –requisito, entre otros,
de los cargos de confianza según la jurisprudencia– , plasmados en el artículo
2 inciso 2° de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos, el cual señala que el objeto de dicho Ministerio Público es velar por
la protección, promoción y educación de los Derechos Humanos y por la vigencia
irrestricta de los mismos.
Asimismo,
de la naturaleza de las funciones citadas supra, inherentes al cargo que
desempeñaba como técnico la señora HA, es posible advertir que su cargo no
correspondía a uno de alto nivel jerárquico dentro de la institución pública a
la cual pertenecía, más bien en el ejercicio de su cargo, realizaba funciones técnicas
que se vinculaban con su conocimiento, experiencia y grado académico, que nada
tienen que ver como ya se dijo con funciones de tipo política institucional. Tampoco
es posible asegurar que su grado o margen de decisión en cuanto a las políticas
públicas dentro de la Procuraduría, respecto a la toma de decisiones, era de
forma libre y amplía, pues, como ya se estableció la misma, en razón de su
cargo, tenía funciones específicas que estaba obligada a cumplir, según su
contrato de trabajo, caso contrario existía una cláusula en donde el titular de
la institución se reservaba el derecho de dar por terminado el contrato sin
responsabilidad para él. Asimismo, como lo establece el memorándum de f. 29 ya
citado, entre sus funciones se detalla una en particular, la cual se refiere a
que debía informar sobre la coordinación de eventos realizados por las
Procuradurías Adjuntas y otros Departamentos en los que participara la titular
de esa entidad, a la Jefa de Sección de Relaciones Públicas y Protocolo, por lo
que la toma de decisiones de la señora HA no eran de forma independiente, sino
más bien se encontraban subordinadas a una jefatura inmediata que no era la
Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos.
Finalmente,
si bien es cierto que las funciones se desempeñaban en el Despacho del
procurador –tal como lo señala el contrato de trabajo N° ***/2016– esto era así
de conformidad con la naturaleza de las funciones y no de algún tipo de
confianza personal que el titular hubiere depositado en la señora KLHA, por lo
que no existía un vínculo laboral que pudiera hacer creer que se estaba frente
a un cargo de confianza.
Al no
ser un cargo de confianza el desempeñado por la señora KLHA, significa que
ésta, no obstante encontrarse bajo la modalidad de contrato, se encontraba
dentro de la carrera administrativa del servicio civil, pues de conformidad con
su cargo nominal y funciones, las mismas tampoco se encuentran detalladas
dentro de los literales del artículo 4 de la LSC.
Por
otra parte, señala el artículo 6 de la LSC, que uno de los organismos
competentes para la aplicación de la Ley de Servicio Civil es el Tribunal de
Servicio Civil, quien tiene entre sus atribuciones de conformidad con el
artículo 13 literal i), en relación al artículo 61 inc. 2° ambos de la LSC,
conocer de los casos de empleados o funcionarios destituidos sin causa ninguna
o por causas no establecidas en la ley, o sin observarse los procedimientos
establecidos en los cuerpos normativos respectivos; detallando el mismo
artículo 61 el procedimiento a seguir cuando se encontraren frente a este tipo
de casos.
De
esta forma, la señora KLHA, al considerar que su despido se había realizado sin
causa justificada, teniendo como única causa del mismo lo establecido en el
memorándum RRHH 2937/2016, de fecha 22 de diciembre del año 2016, suscrito por
la jefa del Departamento de Recursos Humanos (f. 19 del expediente
administrativo), procedió a promover por medio de su procurador un
procedimiento administrativo de nulidad de despido de conformidad con las
normas establecidas en la Ley de Servicio Civil. Es por tal motivo que dicha administración
pública –hoy demandada – procedió– de conformidad con una competencia
previamente otorgada por el legislador, a conocer y pronunciarse sobre las
peticiones hechas por la señora HA, siendo su actuación de forma legal, al ser
dicha peticionaria una servidora pública que formaba parte de la carrera
administrativa del servicio civil, por lo que se encontraba amparada por la
normativa respectiva (Ley de Servicio Civil).
En ese
contexto, el argumento realizado por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos en cuanto a que el Tribunal de Servicio Civil era incompetente para
conocer en procedimiento administrativo de nulidad de despido la separación del
cargo de la señora KLHA, carece de fundamento legal, pues, tal como ya se
estableció, dicha servidora pública sí forma parte de la carrera
administrativa, lo que habilita al ente rector en materia de servicio civil
–Tribunal de Servicio Civil – para dilucidar mediante el procedimiento
administrativo respectivo la situación laboral de la señora HA. Por lo que en
el presente caso no se ha vulnerado el principio de legalidad ya que dicho
Tribunal sí estaba habilitado previamente por la ley para conocer del caso en
comento, por lo que tampoco se vulnera la seguridad jurídica, pues se tiene la
certeza que la autoridad demandada actuó bajo los preceptos legales por los
cuales se rige. Por lo anterior es procedente desestimar el argumento planteado
por la autoridad demandante en vista de no lograr acreditar la vulneración a
los principios alegados y así se resolverá.”