ACTOS ADMINISTRATIVOS TÁCITOS

REGULACIÓN LEGAL

“En ese orden, tomando como base lo expuesto en las sentencias de las catorce horas treinta y dos minutos del día once de enero; catorce horas veinticinco minutos del día cuatro de febrero, ambas del año dos mil diecinueve, en los incidentes de apelación NUE: 00144-18-ST-CORA-CAM y 00270-18-ST-CORA-CAM, en síntesis, este Tribunal ha sostenido que:

A) Regulación legal.

“… conforme a lo establecido en el art. 4 inciso 1° de la LJCA en el orden jurisdiccional contencioso administrativo “Podrán deducirse pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y presuntos.” (El subrayado es nuestro).

El Art. 4 de la LJCA señala: “En la Jurisdicción Contencioso Administrativa podrán deducirse pretensiones relativas a las actuaciones y omisiones administrativas siguientes: a) Actos administrativos; (…)” Y, uno de los requisitos de la demanda contencioso administrativa, según el artículo 34 letra c) de la LJCA es la: “Indicación de las actuaciones u omisiones impugnadas; (…)”

Así, de conformidad a las disposiciones legales antes indicadas, es una carga procesal que los abogados postulantes de la demanda especifiquen la “actuación u omisión administrativa”.”

CRITERIO JURISPRUDENCIAL DE ACTO ADMINISTRATIVO TÁCITO DE DETERMINACIÓN DE TRIBUTOS MUNICIPALES

“B) Jurisprudencia SCA.

Uno de los argumentos de la parte apelante consiste que en jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo –en adelante SCA– como es el proceso referencia 178-2010 se ha dado valor de “acto administrativo tácito de determinación de tributos municipales” a los estados de cuenta o avisos de cobro emitidos por la Administración tributaria municipal.

“… Del análisis de la sentencia de las once horas treinta y cinco minutos del cinco de mayo de dos mil catorce, esta Cámara advierte que, efectivamente en el proceso referencia 178-2010, existe un pronunciamiento expreso por parte de la SCA relativo a considerar al “aviso de cobro”, como acto administrativo tácito de determinación de tributos municipales; y fue admitido por dicho Tribunal, teniendo como parte demandada al funcionario emisor del acto expreso (aviso de cobro) ...”

Es decir, es en la referida sentencia que la SCA definió la naturaleza jurídica del “aviso de cobro”, refiriéndose a los siguientes aspectos: “Tal aviso de cobro constituye un verdadero acto administrativo (declaración unilateral de voluntad, de conocimiento, de deseo o de juicio emanada de la Administración Pública). El mismo, contiene una declaración de voluntad preceptiva consistente en la determinación de una deuda tributaria municipal […] y la conminación a su pago. […] La titularidad en la emisión de dicho acto recae en el Jefe de la Unidad de Administración Tributaria Municipal […] Si bien es cierto el aviso de cobro en cuestión no fue elaborado bajo el formato de una resolución administrativa (encabezado, antecedentes, cuerpo argumentativo, conclusiones  y concreta orden o voluntad administrativa), tal documento contiene elementos que determinan, de forma inequívoca, una concreta declaración de voluntad […] Lo anterior permite afirmar que el aviso de cobro discutido constituye un acto administrativo tácito de determinación de tributos municipales […]” (El resaltado y subrayado es propio)”

CARECEN DE MANIFESTACIÓN EXPRESA, NO OBSTANTE, CIERTA CONDUCTA ADOPTADA POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEMUESTRA LA EXISTENCIA DE UNA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA ESPECÍFICA

“Respecto de los actos tácitos en la sentencia antes citada, la SCA determinó:

“Los actos tácitos carecen de una manifestación expresa, no obstante, cierta conducta adoptada por la Administración Pública demuestra la existencia de una voluntad administrativa específica. Dicho de otra forma, hay hechos que determinan inequívocamente la existencia de una concreta declaración de voluntad por parte de la Administración, circunstancias que configuran un verdadero acto administrativo. En este caso, el acto surgido a la vida jurídica prescinde, extraordinariamente, de una forma ordinaria de manifestación —por ejemplo, la redacción formal de una resolución—. No obstante, la declaración de voluntad de la Administración Pública se ha producido por «facta concludentia» (por hechos concluyentes). En suma, existen actuaciones de la Administración Pública que expresan aquiescencia o repulsa y en tal sentido determinan, de una forma inequívoca, una concreta declaración de voluntad” (El subrayado es nuestro).

De lo anterior se puede concluir que, la SCA ha decidido admitir en reiteradas ocasiones, como actos administrativos impugnados, casos relativos a la impugnación de “avisos de cobro”, “estados de cuenta”, “recibos de ingresos”, etc.”

POSTURAS DOCTRINARIAS

“C) Doctrina.

Ahora bien, habiendo analizado lo que la SCA ha expresado sobre los actos tácitos, es necesario plasmar las posturas que la doctrina ha sostenido al respecto.

“… En ese orden, el tratadista AGUSTIN GORDILLO ha sostenido que: “el acto tácito sólo puede surgir de un acto expreso que necesariamente lo involucre. En ausencia de declaración alguna expresa, sea por el lenguaje escrito u oral, o por signos, entendemos que no corresponde hablar de actos tácitos. Generalmente el acto tácito surge o puede surgir solamente de actos escritos, y desde luego debe emanar de la misma autoridad que puede dictar el acto expreso. Por ejemplo, un acto que designa a una persona en un cargo del cual anteriormente se la había dejado cesante, importa tácita revocación del acto de cesantía; la exoneración de un funcionario que está suspendido, implica tácitamente la cesación de dicha suspensión y expresamente la cesación de la relación de empleo público; el pago de los haberes no percibidos durante una suspensión o licencia dispuesta sin goce de haberes, implica tácita modificación de la índole de la suspensión o licencia; un pase a un funcionario para cumplir una misión en el extranjero lleva implícita la autorización para salir del país, etc.”(el resaltado es propio) (GORDILLO, A., Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, Tomo 8, Teoría General del Derecho Administrativo, 1ª Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013,p. 358)

En el mismo sentido, GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS expresan que: “[…]es aquella actuación de la Administración que conlleva implícitamente una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, que no ha sido exteriorizada de forma expresa. Por ejemplo, en un solar que había sido expropiado para la realización de un parque público comienza a construirse un edificio municipal de oficinas, actuación de la que el particular a quien le fue expropiado el terreno puede deducir que el municipio ha desistido de su propósito de construir el parque, lo que le permite iniciar un procedimiento para recuperar lo expropiado —derecho de reversión—.” (el resaltado es propio) (GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS S., Manual de Derecho Administrativo, 13ª Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2016, p. 514)

Por su parte, GARCÍA-TREVIJANO FOS retomando lo abordado por distintos autores, ha considerado: “En realidad esta postura estaba adoptada por parte de la doctrina italiana (DE VALLES), que afirmaba que la exigencia de la escritura impide las declaraciones tácitas, que solo pueden admitirse cuando un acto expreso o un hecho hacen posible deducir la declaración tácita, por ej. La desafectación tácita de un bien demanial como consecuencia de su destino a otro fin.

CASSAGNE sigue esta postura y estima que sólo cabe hablar de actos tácitos como consecuencia de actos expresos y que presuponen la existencia de otro acto. Ejemplo, si luego de acudir al procedimiento de la licitación pública la Administración, mediante decisión legalmente fundada, dispone la contratación directa, habría que considerar que la decisión de contratar en otra forma lleva “implícita” (dice) la de dejar sin efecto la licitación.

FERNÁNDEZ DE VELASCO distingue tres situaciones distintas: la abstención […] el silencio […] el acto tácito, cuando la declaración viene sustituida de hecho por una ejecución que expresa aquiescencia o repulsa. Se trata de un acto a través del cual se induce la voluntad.

ALESSI es quizás el autor que con más exactitud ha intuido el problema al distinguir actos tácitos derivados de los facta concludentia y los actos implícitos que consisten en que siempre hay una forma externa de la determinación volitiva, pero que tiende a expresar un contenido diverso, del cual se deduce implícitamente la existencia de una voluntad dirigida a dicho contenido.” —el resaltado es nuestro— (GARCÍA – TREVIJANO FOS, J. A, Los Actos Administrativos, 2ª edición, Civitas, Madrid, 1991, p. 164-165)”