DEFENSA TÉCNICA
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE LIMITAN EL PODER PUNITIVO, DESARROLLADOS
EN EL DERECHO PENAL, SON APLICABLES AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
“3.1. La jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que los principios
constitucionales que limitan el poder punitivo, desarrollados con mayor
amplitud en el derecho penal, son aplicables al derecho administrativo
sancionador con los matices aplicables a la materia [sentencia emitida a las
quince horas y cuatro minutos del ocho de diciembre de dos mil catorce, en el
proceso contencioso administrativo con referencia 325-2012].”
APLICACIÓN DE
GARANTÍAS PROCEDIMENTALES
“Ahora
bien, la doctrina también ha reconocido que no sólo tales principios deben
observarse en el derecho administrativo sancionador, sino que también es
posible aplicar «las garantías
procedimentales que suelen rodear el enjuiciamiento de los ilícitos penales» [Garberí
Llobregat, J. y Buitrón Ramírez, G. El
Procedimiento administrativo sancionador, Volumen I, 6ª edición. Tirant Lo
Blanch, Valencia: 2016, p. 16].
Sin
embargo, esta aplicación de garantías tradicionalmente contempladas para el
derecho penal, no supone una traslación automática hacia el derecho
administrativo sancionador; puesto que no todas esas garantías serán
compatibles con la naturaleza del procedimiento sancionatorio.
Al
respecto, administrativistas afirman que «…aunque
es saludable mantener tendencialmente los planteamientos garantistas del
derecho administrativo sancionador, no se deberían observar las mismas
garantías del derecho penal, porque la balanza se inclinaría demasiado hacia el
lado de éstas, en detrimento de la eficacia. Hay, por tanto, que mantener un
equilibrio, y ese equilibrio se logra asumiendo que el derecho administrativo
sancionador haya de configurarse necesariamente a partir de un estándar de
garantías de cuño penalista pero menos escrupuloso en general» [Rando
Casermeiro, P. La distinción entre el
derecho penal y el derecho administrativo sancionador, Tirant lo Blanch,
Valencia: 2010, p. 432].”
DERECHO A LA DEFENSA TÉCNICA RESULTA APLICABLE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR, PERO EL MISMO DEBE SER TRASLADADO CON MATICES EN VIRTUD DE LA
NATURALEZA PROPIA DE LA MATERIA
“En
esta línea y con el objeto de analizar la obligatoriedad que tiene el Estado de
brindar asistencia técnica gratuita al administrado, es necesario retomar el
artículo 12, inciso segundo, de la Constitución de la República, que prescribe
lo siguiente: «[l]a persona detenida debe ser informada de manera
inmediata y comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención, no
pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza al detenido la asistencia de defensor en las diligencias de los
órganos auxiliares de la administración de justicia y en los procesos
judiciales, en los términos que la ley
establezca».
De
conformidad a lo anterior, se verifica que el derecho a la asistencia técnica
es una garantía que, por la misma redacción del texto constitucional, supone
una mayor compatibilidad con el derecho penal, puesto que el término “detenido”
hace alusión precisamente a la limitación provisional del derecho a la
libertad, cuyo encierro obstaculiza las posibilidades para que el imputado
ejerza su derecho de defensa. Por tal razón cobra sentido la obligación del
Estado de proporcionarle un abogado, si el detenido no puede hacerlo.
En esa
misma línea, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el artículo 12
inciso segundo de la Constitución de la República «… posee un contenido
normativo dirigido concretamente a un ámbito específico del Derecho, esto es,
el Penal. Ya la jurisprudencia de este Tribunal ha dejado plasmado que dicho
precepto constitucional hace referencia específica a la defensa técnica del
"detenido". Lo anterior no implica que en materia civil no se
contemple la exigencia al derecho de defensa, pero habrá que recordar que éste
no se entiende automáticamente como la defensa técnica (…) El criterio antes
definido es lógicamente deducible del texto constitucional cuando en el
parámetro de control aludido se hace
referencia a la "persona detenida" o también al "detenido";
por lo que no hay duda que la razón de ser de dicho precepto radica en la
protección del imputado en materia penal debido a las características propias
de ese proceso…» [sentencia
emitida a las diez horas con siete minutos del doce de octubre de dos
mil cinco, en el proceso de inconstitucionalidad 26-2005].
Ahora
bien, en el derecho administrativo, por la misma naturaleza de las infracciones
administrativas, la detención, es
excepcional, siendo lo ordinario distintas medidas preventivas ante el
cometimiento de ilícitos administrativos, por ejemplo, decomiso de producto,
cierre temporal de bienes o establecimientos, retención de documentos o bienes,
entre otras.
Por
otro lado, en los casos ventilados en sede administrativa ante el Tribunal Sancionador,
si bien en el marco del procedimiento administrativo sancionador se podrían
limitar algunos derechos de manera provisional, ésta afectación se traduce en
un desmedro exclusivamente a derechos patrimoniales, lo cual no supone la misma
intensidad ni gravedad que la detención, ya que ésta atenta o limita ell
derecho a la libertad.
A
partir de lo expuesto puede colegirse que el derecho a la defensa técnica sí
resulta aplicable en el derecho administrativo sancionador, pero el mismo debe
ser trasladado con matices en virtud de la naturaleza propia de la materia, los
cuales se desarrollarán a continuación.”
ADMINISTRADOS PUEDEN DECIDIR DEFENDERSE A SÍ MISMOS (AUTODEFENSA) O BIEN,
NOMBRAR A UN PROFESIONAL DEL DERECHO PARA QUE LOS REPRESENTE
“3.2. En primer
lugar, debe precisarse que la Sala de lo Constitucional ha establecido una diferencia
entre el derecho de defensa y el derecho al abogado defensor.
Específicamente,
precisó: «…el derecho de defensa se circunscribe a aquel que asegura a las
partes la posibilidad de sostener argumentalmente sus respectivas pretensiones
y rebatir los fundamentos que la parte contraria haya podido formular (…)
Dentro de las matizaciones que el derecho en comento, también resulta de
utilidad diferenciarlo del derecho a defensor consagrado en el art. 12
inc. 2° Cn., el cual se traduce en "una defensa realizada por personas
peritas en derecho, que tienen como profesión el ejercicio de esta función
técnico-jurídica de defensa de las partes que actúan en el proceso penal,
para poner de relieve sus derechos. Dicha defensa técnica se justifica en
virtud de ciertas circunstancias específicas del proceso penal, tales como
la inferioridad en que puede encontrarse el acusado en el proceso, sea por
falta de conocimientos técnicos o de experiencia forense [etc.]» [sentencia emitida a las once horas con
treinta y tres minutos del veinticinco de junio de dos mil nueve, en el proceso
de inconstitucionalidad con referencia 102-2007].
A
partir de lo anterior, debe distinguirse
entre el derecho que tiene una persona a la defensa técnica como tal, por
el cual le asiste la potestad de hacerse representar de un abogado en los
procesos y procedimientos que lo requieran; y el derecho que tiene a que sea el Estado el que le proporcione
obligatoriamente ese abogado que ejercerá la defensa técnica.
En esta
línea, es importante retomar que la parte actora ha citado como fundamento
central de su argumento, la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional a las diez horas con cuarenta minutos del veintitrés de febrero de dos
mil quince, en el proceso de inconstitucionalidad con referencia
82-2011/43-2014.
En
dicha resolución se declararon inconstitucionales los artículos 64 inciso 2°
parte final de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República y 59
inciso 5° parte final del Reglamento de la Carrera Fiscal, puesto que dichas
disposiciones prohibían que el funcionario, empleado o Agente Auxiliar fiscales pudieran ser
asistidos por un procurador de su elección en los procedimientos
administrativos sancionadores que se seguían en esa institución.
En efecto, el Tribunal Constitucional razonó que «[e]l derecho a la defensa técnica —llamado también de asistencia
letrada— que el art. 12 Cn. consagra de manera singularizada, con proyección
especial hacia el proceso penal, debe aplicarse a los demás procesos los cuales
tienen una finalidad punitiva».
Sin embargo, el anterior razonamiento debe interpretarse de forma
armónica con el texto de la resolución, en la cual, seguidamente, la Sala de lo
Constitucional explicó que el derecho a la defensa técnica implica «…que el interesado pueda encomendar su
representación y asesoramiento técnico a quien merezca su confianza y considere
más adecuado para instruir su propia defensa (…), en otras palabras, se
traduce, ante todo, en la obligación del Estado de garantizar que el procesado,
como regla general, pueda elegir al profesional que le defienda en el proceso,
a contrario sensu, impedir que la persona ejerza su derecho de defensa técnica,
desde que se inicia un proceso que la involucra y la autoridad dispone o
ejecuta actos que conllevan afectación de derechos, es potenciar los poderes
investigativos del Estado en desmedro de derechos fundamentales de la persona».
El texto antecedente reconoce, en la línea que se ha venido
desarrollando, un derecho a la defensa técnica, compuesto por la potestad
de nombrar un abogado para que ejerza la representación de la parte, le asesore
y defienda sus intereses, potestad que queda a libre disposición del titular
quien la puede ejercer a su costo.
Por tanto, no se refiere a alguno de los casos descritos en los
numerales precedentes en los que, por disposición constitucional o legal, o por
excepcionalísima necesidad, se otorgue el derecho al defensor público
gratuito.
De ello se colige sin ambages que la Sala de lo Constitucional no
estableció que el derecho a la defensa técnica se vulnera cuando el Estado, en
los procedimientos administrativos, no asigna un defensor gratuito a los
ciudadanos, sino cuando se impide que la persona tenga la facultad de designar
a un profesional del derecho de su confianza para que le represente.
En otras palabras, el referido Tribunal Constitucional determinó que en
los procedimientos disciplinarios no es procedente que el derecho de defensa se
límite a la defensa por sí mismo (autodefensa), sino que siempre debe existir
la posibilidad real y efectiva de nombrar a un representante para que ejerza
dicha defensa.
De este
modo, y trasladando las anteriores nociones al derecho administrativo
sancionador, debe señalarse que los presuntos infractores en un procedimiento
sancionatorio sí tienen el derecho irrestricto a que se les permita, y potencie
el efectivo ejercicio de su defensa, es decir, que el presunto infractor
material debe tener la oportunidad real a presentar alegaciones y prueba de
descargo, ya sea en su carácter personal, o bien, si considera conveniente,
mediante un procurador; sin embargo, no es imprescindible que esta defensa se
efectúe a través de un profesional del derecho ni que éste sea proporcionado de
forma gratuita.
En
otras palabras, el derecho de defensa, como parte de un derecho de rango
constitucional aplicable al procedimiento sancionatorio, implica que el
presunto infractor tiene el derecho a defenderse a sí mismo. Ahora bien, el
modo de ejercer esta defensa es un asunto potestativo, puesto que los
administrados pueden decidir defenderse a sí mismos (autodefensa) o bien,
nombrar a un profesional del derecho para que los represente.”
NO ES DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NOMBRAR UN DEFENSOR GRATUITO
PARA LOS PRESUNTOS INFRACTORES
“3.3. En segundo
lugar, y en particular al derecho a que el Estado le proporcione a los
presuntos infractores un abogado gratuito, debe acotarse que, en la normativa
especial de la materia de consumo, la Administración pública no cuenta con la
obligación de nombrar a un procurador gratuito a favor de los administrados,
como si ocurre en el ámbito penal [véase artículos 10 inciso segundo y 98 del
Código Procesal Penal].
Ahora
bien, lo anterior no es óbice para que los administrados, en caso de
necesitarlo y acreditarlo, puedan requerir la colaboración entre los entes de
la Administración y la Procuraduría General de la República, para que se les
asigne gratuitamente un procurador que los defienda en los procedimientos
administrativos sancionadores [únicamente en casos especiales de vulnerabilidad
regulados por la ley y tratados internacionales: personas de escasos recursos,
indigentes niños, niñas y adolescentes, personas con discapacidades, entre
otros, véase artículo 194, romano II ordinales 1° y 2° de la Constitución de la
República, artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, y Opinión Consultiva 11-90 del diez de agosto de mil novecientos
noventa, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos] .
Eso sí,
debe mediar una solicitud expresa de los presuntos infractores o consumidores,
o ellos deben acudir directamente a la Procuraduría General de la República,
para que, de existir necesidad, sean representados; puesto que, se reitera, no
existe una obligación legal para que las instituciones administrativas asignen,
de oficio, un abogado defensor gratuito en los procedimientos administrativos.
Por
ello se colige que los administrados tienen toda la facultad de nombrar a un
abogado defensor de su elección, pero éste será a costa del administrado; o
bien, de no poder costearlo, podrán acudir a la Procuraduría General de la
República, para que sea esta entidad del Estado, en virtud de sus atribuciones
legales, la que les asigne un procurador gratuito.
En esa
misma línea se ha pronunciado la jurisprudencia española, al afirmar que «…no existe un derecho, en cuanto
indisponible, a la asistencia letrada durante la investigación y, en general,
tampoco existe un derecho a la asistencia letrada en vía administrativa y ello
sin perjuicio de que el interesado pueda voluntariamente nombrar letrado que le
asista. No es, pues, imprescindible la presencia de letrado (…) aunque puede
estar presente a instancia de la interesada»; y que: «…no se la ha denegado su derecho a ser asistido de letrado, sino que
se le indicó que el mismo debía satisfacerse a su costa» [STS del
diecisiete de marzo de dos mil tres, recurso 10329/1997 y STSJ de Castilla y
León del cinco de noviembre de dos mil ocho, número 440/2008; citadas en
Rebollo Puig, M., et al. Derecho
Administrativo Sancionador, Lex Nova, Valladolid: 2010, p. 612 y 613].
3.4. A partir de
las consideraciones expuestas se concluye que el derecho a la defensa técnica
sí se aplica en el derecho administrativo sancionador, pero con los matices
siguientes: (i) debe diferenciarse el derecho a la defensa técnica y el
derecho a que el Estado asigne un abogado defensor gratuito; y (ii)
el Estado no está obligado a proveer de asistencia letrada a los infractores en
los procedimientos administrativos, pero el administrado, en ejercicio del
derecho en cuestión, tiene toda la libertad de contratar, a su costa, a un
abogado defensor de su elección, sin que las autoridades administrativas se lo
impidan; o bien, si lo necesita, podrá requerir el auxilio de la Procuraduría
General de la República para que le asignen un defensor gratuito.
Es así como la lectura que pretende la parte demandante de la sentencia
de la Sala de lo Constitucional, queriendo extenderla a una obligatoriedad por
parte del Tribunal Sancionador para proporcionar de manera gratuita la defensa
técnica en derecho administrativo, no tiene asidero jurídico, y por ello esta
Sala reafirma que el derecho a la defensa técnica en el procedimiento
administrativo sancionador, se colma con permitir una real y efectiva
oportunidad para que el administrado elija –si lo considera conveniente [ya que
la procuración no es obligatoria en los procedimientos sancionatorios ante el
Tribunal Sancionador]– un defensor técnico; o bien intervenga mediante un
procurador asignado por la Procuraduría General de la República.
Se reitera, no es deber de la Administración pública nombrar un defensor
gratuito para los presuntos infractores, puesto que cada administrado tiene la
facultad de nombrar –o no– a un abogado que lo represente, y los honorarios por
esos servicios serán a su costa; salvo los casos especiales de vulnerabilidad
regulados en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tratados
internacionales y en demás leyes especiales que expresamente lo habiliten.”
AUSENCIA
DE VULNERACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA TÉCNICA, AL HABERSE APERSONADO EL REPRESENTANTE
DEL IMPETRANTE, AL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, DE MANERA VOLUNTARIA, LIBRE Y
ESPONTÁNEA
“3.5. Por otro lado, debe precisarse que, en virtud del principio de
relevancia o trascendencia [recogido supletoriamente
del Código Procesal Civil y Mercantil, artículo 233], los vicios
invocados deben de alguna manera provocar un efecto tal que genere una
desmejora material en la esfera jurídica del administrado; desprotección
entendida como una indefensión indiscutible que cause un daño irreparable y
genere una conculcación clara de los principios o garantías constitucionales
que lo inspiran.
Más que
satisfacer meros formalismos, este tribunal debe analizar sistemáticamente lo
actuado y verificar si se ha configurado un verdadero agravio. En particular,
sobre el derecho de defensa, la doctrina ha sostenido: «…para que una vulneración del derecho de defensa (o de cualquiera de
sus derechos instrumentales) pueda en verdad considerarse constitucionalmente
relevante no basta con que se haya producido la vulneración de una norma jurídica,
sino que es preciso igualmente que esa vulneración lleve aparejadas
consecuencias prácticas que comporten perjuicios reales e indebidos para los
intereses del afectado por ella» [Garberí Llobregat, J. y Buitrón Ramírez,
G. El Procedimiento administrativo
sancionador, Volumen I, 6ª edición. Tirant Lo Blanch, Valencia: 2016, p.
951].
En el
presente caso, la sociedad demandante únicamente ha invocado de forma genérica
que el Tribunal Sancionador le vulneró su derecho a la defensa técnica porque
no le asignó un abogado que le representara durante el procedimiento
sancionatorio. Es decir, la peticionaria no ha señalado de qué manera se vio
afectada su esfera jurídica con el supuesto agravio planteado.
De
folios 14 al 16 del expediente judicial, figura copia de esquela de
notificación entregada a la sociedad demandante «…por medio de su representante señor RARV…» [folio 14 frente]. En
el acto administrativo impugnado que consta en dicha esquela, se plasmó lo
siguiente: «[t]iénese por parte a la
sociedad Inmuebles y Valores Reyes, S.A. de C.V., por medio de su representante
(espacio en blanco), señor RV (…)
[l]a proveedora denunciada, en el ejercicio de su derecho de defensa, por medio
de su representante expuso…» [folios 14].
El
artículo 60, inciso primero, del Reglamento de la LPC estipula «[l]a comparecencia de las partes e
interesados en los diversos procedimientos ante la Defensoría, podrá realizarse
personalmente o a través de representante debidamente acreditado». De lo
anterior se verifica que ni la LPC ni su Reglamento establecen la procuración
obligatoria mediante abogado, pudiendo las partes intervenir de forma personal
o mediante un representante que puede no ser un profesional del derecho.
A
partir de lo anterior se acredita que la sociedad hoy impetrante se personó al
procedimiento sancionador, de manera voluntaria, libre y espontánea a través de
un representante, el señor RARV, y
fue éste quien ejerció el derecho de defensa argumentando los alegatos que
consideró convenientes.
Es
decir, esta Sala verifica que, durante el procedimiento sancionatorio tramitado
en sede administrativa, la demandante pudo ejercer su derecho de defensa, como
mejor dispuso, y tuvo la oportunidad real de aportar pruebas.
A
partir de lo expuesto en este punto, esta Sala colige que
no existió vulneración al derecho a la defensa técnica, en los términos
alegados por la parte actora.”