INSPECCIÓN
OBJETIVO
“En línea a lo desarrollado en párrafos supra, se advierte que es función del
Ministerio de Economía, por medio de la Dirección Reguladora de Hidrocarburos y
Minas, regular y vigilar la importación y exportación, el depósito, transporte,
distribución y comercialización de los productos de petróleo, ello, según el
artículo 1 y 4 de la LRDTDPP; para tal cometido se realizan diversas
actividades, entre ellas, las “inspecciones”, las cuales, según la citada ley, serán realizadas por los delegados que se contraten para tal fin.
Es menester señalar, que
la inspección constituye una potestad vinculada al ámbito de control
administrativo que se ejerce para comprobar el cumplimiento del ordenamiento
jurídico por parte de los administrados de la materia que se trate, cuyo
objetivo es la obtención de información, mediante el reconocimiento y
comprobación, por observación directa o
inmediata de la realidad que se verifica; su principal función es dar
cuenta al organismo competente, de la existencia de hechos irregulares —denunciados o de oficio— y se
instituye en un elemento determinante para el esclarecimiento de éstos y, en su
caso, de cumplir los requisitos legales, será una prueba iuris tantum para la imposición de una sanción, dado que por su
naturaleza las inspecciones realizadas por la Administración pública, en el
ejercicio de sus facultades legales gozan
de presunción de veracidad.”
REGLAS GENERALES PARA SU VALIDEZ
“En ese sentido, la inspección al constituirse como una actuación
administrativa de intervención a los derechos de los administrados, debe reunir
algunos requisitos para que produzcan efectos jurídicos; en otras palabras,
deben ser tenidas en cuenta ciertas reglas generales para su validez; entre
ellas: «…el acta habrá de ser extendida
por un funcionario (…) al que se reconoce la condición de autoridad [por ley],
la realización de inspecciones en horarios asequibles para los administrados,
derechos de intervención, presencia y representación en las actuaciones administrativas
de supervisión…». [Vid. MIRANDA HERNÁNDEZ, G, I., “Adernos de la inspección
del territorio”. Revista de la asociación
de inspectores de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda de la junta
de Andalucía, número 0, Andalucía, España, 2012, pp. 6-16].”
LA FACULTAD DE UN EMPLEADO PÚBLICO PARA EL EJERCICIO DE SU LABOR
DENTRO DE LA ADMINISTRACIÓN, NO DEVIENE DE UN CONTRATO SINO DE LA LEY EN
SENTIDO FORMAL O DE UN ACUERDO DE DELEGACIÓN CON QUE SE HABILITE EL ACTUAR DEL
INSPECTOR
“En consonancia con lo anterior, el actor
cuestiona la legitimidad de los delegados para realizar la inspección en
cuestión, la cual tiene como fundamento el artículo 4 inciso 2° de la LRDTDPP,
en el cual se contempla el ejercicio de la actividad contralora que faculta al
Ministerio de Economía por medio de la Dirección Reguladora de Hidrocarburos y
Minas: «…contratar personas para que previa acreditación como Delegados efectúen
inspecciones, tomen muestras, realicen pruebas y ensayos, verifiquen pesos y
medidas, revisen documentación, realicen auditorías financieras y otras
diligencias vinculadas a las citadas inspecciones…».
Así pues, esto es relevante ya le que se
perfila la potestad que el legislador confiere a la autoridad demandada para el
desarrollo de este tipo de diligencias, como parte de su deber de vigilancia. Precisamente en este deber
de vigilancia, en el marco de la LRDTDPP y su regulación especial en el control
del mercado de cilindros de gas licuado de petróleo, la Administración pública
debe procurar que éstos, sean comercializados de conformidad al peso legal
permitido para su venta [acorde a cada presentación], a afecto de no ocasionar
un perjuicio directo a los consumidores; por ello, en este ámbito la inspección constituye un
mecanismo de control por medio del cual se pretende evitar o disuadir la comercialización de cilindros de gas licuado
de petróleo que no cumplan con los variaciones máximas de peso permitido por
ley.
Por consiguiente, es necesario retomar lo establecido en el
artículo 68 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo: «[l]a ejecución de atribuciones y facultades que este Reglamento y
cualquier otra disposición legal señale a cada Secretaría de Estado o a sus
Titulares, podrá delegarse o descentralizarse en los funcionarios o unidades
que la organización interna determine, salvo aquellas que por disposición de la
Constitución, leyes, reglamentos o del Presidente de la República, queden
expresamente exceptuadas. Para ordenar la delegación o descentralización bastará
un Acuerdo del Órgano Ejecutivo en el ramo correspondiente…».
De ahí que, tal como se dijo en la sentencia de las diez horas
treinta minutos del nueve de agosto de dos mil once, pronunciada por esta Sala,
en el proceso con referencia 173-2006: «...La
citada disposición manifiesta que para ordenar la delegación bastará un Acuerdo
del Órgano Ejecutivo en el ramo correspondiente, en éste sentido se considera
que a partir de ese momento los nombramientos son habilitados para que se
ejecuten las acciones para las cuales se les delegó, es decir la delegación de
funciones que corresponden a la autoridad competente tienen una base legal que
las autoriza y además devienen tanto del Acuerdo de nombramiento que se generó
como consecuencia del Convenio interinstitucional, y es a partir de la fecha
del Acuerdo que se entienden nombradas las personas delegadas para ejecutar las
acciones encomendadas en el mismo».
Desde esta perspectiva se advierte, que el actor comete un error
interpretativo, al inferir que la facultad de inspección deviene de un contrato
–y no de un acuerdo de delegación o la ley en sentido formal–, el cual a su
parecer no puede ser ad-honorem; es decir sin recibir remuneración económica.
Al respecto se advierte que tal razonamiento, en derecho administrativo, no
tiene asidero jurídico; puesto que la facultad de un empleado público para el
ejercicio de su labor dentro de la administración, no deviene ni podría devenir
jamás de un contrato sino de la ley en sentido formal o de un acuerdo de
delegación con que se habilite el actuar del inspector, para el caso en autos.”
CARACTERÍSTICAS DE UN EMPLEADO PÚBLICO
“En esta línea, se ha pronunciado esta Sala al determinar las
características de un empleado público [a diferencia de un funcionario público]
señalando que «los empleados públicos
carecen de poder de decisión, estos se perfilan como meros ejecutores de
instrucciones, por lo que, las expresiones que efectúen no forman parte de la
voluntad o representación del Estado: “…son elementos indispensables de la
figura del empleado público, los siguientes: …(a) ser nombrado por autoridad
competente; (b) que su actividad tenga como fin la participación o colaboración
para la realización de funciones estatales; y, (c) que su actividad sea
realizada dentro de un órgano o institución del Estado. Se distingue claramente
de los funcionarios, en el aspecto que no expresan su voluntad estatal, sino
que colaboran o participan en las actividades que permiten aquélla...”» [Sentencia
de apelación referencia 1-20-RA-SCA, pronunciada a las once horas cuarenta y nueve minutos del trece
del marzo de dos mil veinte].”
DECLARATORIA DE LEGALIDAD, AL ESTAR LOS FUNCIONARIOS ACREDITADOS
COMO DELEGADOS AL MOMENTO DE LA INSPECCIÓN
“En suma, al concretizar el actor su alegato en la falta de
legitimación por no obtener remuneración económica los señores OL y BP en un
contrato, y al no atacar la delegación en sí misma, la cual dicho sea de paso,
afirmaron: lo hicieron acreditados como
delegados (folio 5 vuelto), afirmación congruente con lo consignado en el
acta de inspección según inicia «En
Antiguo Cuscatlán (…) constituidos JCOL y FEBP. Acreditados como Delegados (…)
de la Dirección Reguladora de Hidrocarburo y Minas del Ministerio de Economía…»
(folio 1 del expediente administrativo); se tiene como un hecho no argüido
y por ello cierto, que los funcionarios se encontraban acreditados como
delegados al momento de la inspección. De ahí que no se perfila la ilegalidad
sobre la falta de legitimación en los concretos términos alegados por la parte
actora.”
LA INSPECCIÓN, DEBE LLEVARSE A CABO POR DELEGADOS NOMBRADOS PARA TAL EFECTO POR LA DIRECCIÓN
De acuerdo a la normativa que nos
concierne, la inspección, debe llevarse a cabo por los delegados nombrados para
tal efecto por la Dirección, punto que ya fue superado en el literal anterior.
De esta manera, constituidos en el lugar, según el artículo 4 inciso tercero, «[l]os delegados, previa identificación, tendrán deinmediato libre acceso, así como
facilidades para verificar operaciones, instalaciones y equipos relacionados
con la inspección a realizar. Finalizada la inspección, deberán proporcionar
copia de la correspondiente acta de inspección a los encargados de las
operaciones, instalaciones y equipos inspeccionados» (el subrayado es
propio).”
OBSTACULIZACIÓN DE LA INSPECCIÓN
“En este punto debe precisarse que las
diligencias de inspección, de ser obstaculizadas, hecho que el legislador ha
previsto y sancionado. Concretamente, el artículo 18 inciso tercero literal c)
de la LRDTDPP dispone que «[s]on infracciones graves el incumplimiento de las normas contenidas
en: c) los literales (…) d) (…) del artículo 13...», el referido artículo
expresa: «[l]as personas que se dediquen
a las actividades enunciadas en el artículo 5 deberán cumplir según su
actividad, con las siguientes obligaciones: d) permitir y facilitar de manera inmediata, que delegados de la
Dirección efectúen inspecciones en cualquiera de sus instalaciones…»
(resaltado suplido).”
EL ACTA EN LA QUE CONSTA UNA INSPECCIÓN
SERVIRÁ DE BASE PARA INICIAR EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CORRESPONDIENTE
“En el sub júdice, de la revisión del expediente administrativo referencia
2015–SANC–0428,
en el folio 1 consta acta de inspección de la que se extrae que el catorce de
agosto de dos mil quince, se presentaron delegados de la Dirección Reguladora
de Hidrocarburos y Minas al Centro de Distribución San Salvador (venta y
distribución de Gas Licuado de Petróleo de la marca Tomza Gas), quienes
expusieron que: «…nos hicimos presentes
(…) para realizar inspección de peso de Gas Licuado de Petróleo (GLP) envasado
en cilindros portátiles de uso domestico(sic) a continuación nos indico(sic)
el guardia de seguridad que pasáramos a recepción a informar el motivo de
nuestra visita lo cual hicimos y nos indicaron que esperáramos a la persona que
nos atendería, después de veinte minutos de espera y no tener atención
de nadie nos trasladamos a la zona de carga y descarga de cilindros,
encontrando dos remolques (…) que estaban siendo descargados los cilindros
conteniendo GLP en las instalaciones de este Centro de Distribución y le
informamos al señor RCMZ, (…) quien manifestó ser y actúa como bodeguero
de dicho establecimiento (…) en ese momento se presento(sic) el señor JRE(…) quien manifestó ser Coordinador
de Seguridad (…) y nos expreso(sic) que
por orden de su jefe inmediato teníamos que esperar en la zona de parqueo a la
persona que nos atendería para realizar la inspección (…) después de diez
minutos nos llamaron y al llegar a la zona de carga y descarga de cilindros nos
encontramos con que ya habían sido sacados de estas instalaciones por el portón
sur (…) los cilindros en los que realizaríamos la inspección, pidiéndole
explicaciones al señor RCMZ porque ya no se encontraban los cilindros
indicándonos que no podía decir más nada de lo ocurrido, por lo que no pudimos
realizar la presente inspección por lo antes expuesto, No (sic) habiendo más que hacer constar, se procedió
a dar lectura de la presente (…) a los señores RCMZ y JRE quienes
ratifican el contenido de la misma, pero no firman por no estar autorizado (sic) firmando los suscritos delegados y
entregándoles una copia de esta acta» (subrayado propio del texto).
En razón de lo consignado en el acta de
inspección, se inició el informativo sancionatorio contra la sociedad
demandante, el cual concluyó con la resolución definitiva —el primero de los
actos ahora impugnados—, mediante la cual se impuso a la sociedad impetrante la
multa de doscientos setenta y seis mil
ochocientos setenta dólares de los Estados Unidos de América ($276,870.00) por haber obstruido la realización de
inspección a los delegados de la Dirección Reguladora de Hidrocarburos y Minas.
Como
se ha señalado supra, el artículo 8–A
de la LRDTDPP establece que el acta en la que consta
una inspección servirá de base para iniciar el procedimiento sancionatorio
correspondiente. Así, las actas de inspección constituyen los documentos
mediante los cuales los delegados, una vez concluida la visita de inspección,
comprueban la situación en que se encuentran las operaciones, instalaciones y
equipos relacionados con la inspección a realizar, gozando su contenido de
presunción de veracidad, como todos los actos administrativos.”
AL HACER UNA ALEGACIÓN SOBRE LA FALSEDAD DEL CONTENIDO PLASMADO EN UN ACTA, EL ADMINISTRADO DEBE APORTAR LA PRUEBA DE DESCARGO CON LA QUE REFUTE LA HIPÓTESIS PLANTEADA POR LA ADMINISTRACIÓN
“Sin embargo, cabe decir que esta presunción iuris tantum,admite prueba en contrario; esto implica, que el administrado tiene la oportunidad ulterior dentro del procedimiento sancionatorio
para contradecir y discutir su contenido, trasladándose la verificación y comprobación de los hechos argumentados
al administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa. Así, al hacer una
alegación sobre la falsedad del contenido plasmado en un acta, el administrado debe
aportar la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la
administración y desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una
carga procesal [cuando la administración presenta la prueba de cargo],
pero si en una medida de contraposición a la teoría de la administración, que
además garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de una investigación.”
AL NO HABER SIDO COMPROBADO DE FALAZ EL CONTENIDO DEL ACTA, LOS HECHOS QUE EN ELLAS SE CONSIGNAN SE TIENEN POR CIERTOS
“En el caso concreto, no obstante que la demandante presentó sus
argumentos de defensa en sede administrativa (fs. 16-17 del expediente
administrativo), de ningún modo probaron el acceso inmediato a las
instalaciones, ni con medios tecnológicos como grabaciones de seguridad, ni
propusieron prueba testimonial de los empleados que atendieron a los delegados,
o cualquier medio probatorio encaminado a demostrar la inmediatez con la que su
representada atendió y dio acceso a los delegados. Al margen de ello, su
defensa en sede administrativa así como en sede jurisdiccional, se circunscribe
en alegar que no es cierto lo consignado en el acta de inspección, sin
acreditar su dicho; siendo que sus alegaciones sobre este punto, se traducen
nuevamente, en meras inconformidades sin sustento fáctico o jurídico que
soporte sus afirmaciones; ya que no se perfila ningún aporte de prueba con el
que se advirtiera: contenido falaz, contradictorio o ambiguo de la diligencia
controvertida.
En el sentido de lo dicho,
y de conformidad a la presunción de veracidad que ostentan este tipo de
diligencias, y al no haber sido comprobado de falaz su contenido, los hechos
que en ellas se consignan se tienen por ciertos, y, por ende, tienen el valor probatorio
suficiente para establecer la infracción por la cual se le sancionó; de ahí que
en el presente caso no es procedente alegar la falta de valor probatorio del
acta de inspección, como lo indica el demandante.”