CALIFICACIÓN DE LABORES
ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, AL SER UN ACTO DECLARATIVO, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ANTES DE PROCEDER A CALIFICAR LAS LABORES, DEBE GARANTIZAR EL EJERCICIO DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA
“i. La actividad administrativa desarrollada como contexto del
presente caso no implica el desarrollo de un procedimiento sancionador; ello,
en atención a que el acto administrativo controvertido no impone una “sanción administrativa”
como resultado de la verificación del cometimiento de una “infracción administrativa”.
Por el contrario, el acto
administrativo impugnado posee una naturaleza estrictamente “declarativa”,
puesto que tiene por objeto el mero reconocimiento de una situación jurídica
previamente existente, que afecta de forma directa a su destinatario -NEMTEX,
S.A. de C.V.-
Ciertamente, el acto cuestionado posee como contenido esencial dos
declaraciones concretas: (a) la calificación, como “labores peligrosas”, de las actividades que los empleados
de NEMTEX, S.A. de C.V. desarrollan en los departamentos de urdido, urdido de
lycra, tejidos Raschell, tejidos Ketten, tintorería y acabado; y, (b) la
calificación, como “actividades insalubres”, las realizadas en la
sección de bodega de químicos.
Ahora bien, a pesar de
este carácter, sin lugar a dudas dicho acto incide en la esfera jurídica de la
parte actora, dado que las declaraciones antedichas pueden motivar a que la
Administración disponga, según el ordenamiento jurídico, por ejemplo, la reducción
de la jornada laboral (artículo 162 del C. Trab.).
En este orden, el acto
administrativo impugnado, a pesar de no ser una sanción administrativa, sino un
acto declarativo, es, en todo caso, un “acto desfavorable o de gravamen” puesto
que reconoce la existencia de un estado de cosas, predefinido como supuesto limitativo
contra el empleador.
De ahí que, en efecto, la
Administración Pública, antes de proceder a calificar las labores desarrolladas
en la planta de NEMTEX, S.A. de C.V., debía garantizar el ejercicio del derecho
de audiencia y defensa de dicha sociedad, con el objeto que pudiera, entre
otros, (a) conocer el procedimiento
administrativo que se estaba diligenciando y las implicaciones jurídicas de
este, y (b) exponer los razonamientos
que considerase procedentes, pedir lo que a sus intereses conviniera y aportar
la prueba que sustentara sus alegatos o peticiones.”
EL CODIGO DE TRABAJO Y LA LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL NO DESARROLLAN UN
PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO PARA LA CALIFICACIÓN DE LABORES
“ii. Corresponde ahora determinar la normativa aplicable al caso y concretar
el procedimiento administrativo a seguir, para la emisión del acto
administrativo impugnado.
Pues bien, los artículos
106 y 108 del C. Trab. proporcionan un catálogo de las actividades laborales
que han de tenerse como peligrosas e insalubres. Estableciendo por su parte, el
artículo 109 del mismo cuerpo normativo que «Para efectos judiciales y administrativos, en caso de duda sobre si una
labor es peligrosa o insalubre, se estará a la calificación que de dichas
actividades haga la dirección General de Previsión Social».
Ahora, el Ministerio de
Trabajo y Previsión Social es la Secretaría de Estado rectora del trabajo, a
quien le corresponde formular, ejecutar y supervisar la política socio laboral
del país (artículo 5 de la LOFSTPS).
Concretamente, el
artículo 8 de la LOFSTPS establece que son funciones específicas del Ministerio
de Trabajo y Previsión Social «(…) e)
Administrar los procedimientos de inspección del trabajo con el objeto de
vigilar y controlar el cumplimiento de las normas legales que regulan las
relaciones y condiciones de trabajo; (…) k) Vigilar y coordinar con otros
sectores, el desarrollo y cumplimiento de las normas sobre seguridad e higiene
ocupacionales y medio ambiente de trabajo (…)».
El artículo 62 de la
misma ley prescribe que el Director General de Previsión Social, sus delegados
o los inspectores de trabajo «(…) podrán
visitar las empresas o centros de trabajo, con el objeto de investigar las
condiciones de seguridad, higiene y previsión en que prestan sus servicios los
trabajadores. En el desempeño de sus funciones tendrán, en lo que fuere
pertinente, las facultades y obligaciones establecidas para los funcionarios de
la Dirección General de Inspección de Trabajo» (el subrayado es
propio).
Así pues, la LOFSTPS
desarrolla, en sus artículos del 41 al 52, lo relativo a las diligencias de
inspección: tipos de inspecciones, procedencia, la visita de inspección,
etcétera. Resaltando en el artículo 50 la obligación de los delegados
inspectores consistente en que, al término de la visita, deben redactar el acta
respectiva en el lugar donde se llevó a cabo la diligencia de inspección «(…) haciendo constar los hechos verificados
y las alegaciones de las partes y el o los plazos dentro del cual o los cuales,
deban subsanarse las infracciones constatadas, debiendo consignar, en su caso,
las objeciones que se hubieren formulado (…) El acta será suscrita por las partes
que hubieren intervenido en la diligencia. La negativa de cualquiera de ellas a
firmar el acta, no la invalida, debiendo en este caso el inspector dejar
constancia del hecho (…)».
En este punto, es
importante acotar que el C. Trab. y la LOFSTPS no desarrollan un procedimiento específico
para la calificación de labores; sin embargo, la autoridad demandada, a fin de
garantizar los derechos de audiencia y de defensa de la sociedad actora, debía
suplir la ausencia del mismo, buscando en la ley de la materia un procedimiento
que asegurara las garantías que hemos acotado supra, o en última
instancia, desarrollar un procedimiento ad hoc a partir del
artículo 11 de la Constitución, concediendo de igual forma garantías y plazos
razonables para el ejercicio del derecho de defensa.”
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTÁ EN LA OBLIGACIÓN DE PROCURAR UN PROCEDIMIENTO QUE
CONTEMPLE UNA OPORTUNIDAD RAZONABLE Y EFICAZ PARA EJERCER LOS DERECHOS DE
AUDIENCIA Y DEFENSA
“Para lo que importa al presente caso, ante la afectación de la situación jurídica de NEMTEX, S.A. de C.V. que supone la emisión del acto administrativo impugnado, la Administración Pública estaba en la obligación de procurar un procedimiento que contemplara una oportunidad razonable y eficaz para ejercer sus derechos de audiencia y defensa.
En este sentido, la
Administración aplicadora de la LOFSTPS, tenía conocimiento de que el artículo
58 de esta normativa hace una remisión al procedimiento sancionador establecido
en los artículos 628 al 631 del C. Trab., mismo que posee garantías jurídicas
orientadas a preservar la objetividad y legalidad de la actividad administrativa.
Así, la autoridad demandada podía aplicar analógicamente dicho procedimiento,
al caso sub judice, modulándolo y adaptándolo
a las necesidades procedimentales para la calificación de labores en el centro
de producción de NEMTEX, S.A. de C.V.
En conclusión, la falta
de la delimitación normativa de un procedimiento de calificación de labores en
el C. Trab. o la LOFSTPS, no resultaba ser un óbice para la autoridad
demandada, ya que ésta podía desarrollar un procedimiento que asegurara al administrado
el conocimiento de las diligencias y sus implicaciones jurídicas, el ejercicio de
su derecho de defensa, su derecho de aportar prueba y contar con plazos
razonables.”
DEBE HABER EN EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO CONSTANCIA DE INSPECCIÓN, QUE SE PUSO EN CONOCIMIENTO DE INSPECCIONADA EL CONTENIDO DEL INFORME, ENTRE OTROS
“iii. Pues bien, en el presente caso, a partir de la revisión del
expediente administrativo que contiene el desarrollo de las actuaciones
instruidas en el procedimiento administrativo de calificación de labores en la
planta de producción de NEMTEX, S.A. de C.V., este Tribunal corrobora los
siguientes hechos.
De folio 1 al 3 del
expediente administrativo corre agregado el escrito presentado ante el Director
General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el
ocho de abril de dos mil trece, por la señora EMR, secretaria general y
representante judicial y extrajudicial del SITRASACOSI, mediante el cual
solicitó que se calificara «(…) como labores peligrosas, las actividades
desarrolladas por los trabajadores que laboran para y a las órdenes de la
empresa Nemtex S.A. de C.V. c) Realizar
(…) las visitas de inspección que sean necesarias (…)» (folio 3 del
expediente administrativo).
A folio 5 consta la resolución
emitida por el Director General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, a las ocho horas del diecinueve de abril de dos mil trece,
por medio de la cual se recibe la solicitud del SITRASACOSI y se ordena al Jefe
del Departamento de Seguridad e Higiene Ocupacional la práctica de la visita
técnica en las instalaciones de NEMTEX, S.A. de C.V.
A través de la resolución
de las ocho horas del veintinueve de abril de dos mil trece, el Jefe de la
Sección de Higiene Ocupacional del Departamento de Seguridad Ocupacional de la
Dirección General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, ordenó la práctica de la visita técnica de calificación de labores en
los procesos productivos de NEMTEX, S.A. de C.V., señaló el siete de mayo de
dos mil trece para su realización y nombró, para tal efecto, a la técnica MBR.
A folios 8 al 13 corre
agregado el informe de MBR, técnica en Higiene Ocupacional, mediante el cual
informó al jefe de la Sección de Higiene Ocupacional que el siete de mayo de
dos mil trece, visitó el lugar de trabajo denominado NEMTEX, S.A. de C.V.,
ubicado en calle a San Antonio Abad, doscientos metros al poniente del redondel
Constitución, San Salvador, con el objeto de verificar «si las labores que realiza[ban]
los trabajadores son de naturaleza peligrosa», relacionando en dicho
informe, que al llegar al lugar de trabajo, fue atendida por el señor SN, Jefe
de Personal, quien después de conocer el motivo de la visita manifestó no tener
inconveniente alguno con el recorrido de las instalaciones, para investigar si
los puestos de trabajo y operaciones de los procesos productivos eran
peligrosos o insalubres.
Después del recorrido en
las instalaciones de NEMTEX, S.A. de C.V. y la verificación de las actividades
laborales en las diferentes áreas de producción, la técnica en Higiene
Ocupacional concluyó que «(…) los
procesos de producción ejecutados por los trabajadores en los departamentos de
Urdido, Urdido de Lycra, Tejidos Raschell, Tejidos Ketten, tintorería y acabado,
son labores peligrosas y los procesos realizados en la Bodega de químicos, son
labores insalubres (…)» (folio 13 frente).
El tres de junio de dos
mil trece, el Departamento de Seguridad e Higiene Ocupacional de la Dirección
General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social emitió
opinión favorable a la calificación de labores peligrosas e insalubres de las
actividades que se realizan en los procesos productivos de NEMTEX, S.A. de C.V.
(folio 6 frente).
De folio 21 al 23 corre agregado la resolución emitida por la
Directora General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, a las diez horas cuarenta minutos del siete de junio de dos mil trece —actuación
administrativa controvertida—, mediante la cual dicha autoridad «(…) Califi[có] como labores peligrosas, las que prestan el
personal en los Departamentos de Urdido, Urdido de Lycra, Tejidos Raschell,
Tejidos Ketten, Tintorería y Acabado y labores realizadas en la Bodega de
Químicos, [fueron] consideradas insalubres
del lugar de trabajo denominado “NEMTEX, S.A. DE C.V.” (…)» (folio 22
vuelto y 23 frente).
iv. Importa traer de nuevo a
colación que la sociedad actora consideró vulnerado sus derechos de audiencia y
defensa, en virtud de que la autoridad demandada «(…) no le concedió
ninguna oportunidad para (…) controvertir los resultados de la inspección, sino
que (…) procedió directamente a dictar la resolución (…)» (folio 5 frente).
Del estudio
pormenorizado de los hechos acontecidos en el procedimiento administrativo de
calificación de labores en la planta de NEMTEX, S.A. de C.V., este Tribunal advierte
que, en efecto, la autoridad demandada no brindó la oportunidad de ejercer los
derechos de audiencia y defensa a la sociedad demandante.
En el sub júdice, la actividad de inspección
ejecutada por la técnica en higiene ocupacional, tenía como objetivo verificar si las labores que realizaban los
trabajadores eran de naturaleza peligrosa o insalubre, vertiendo los
hallazgos de dicha inspección en el informe de fecha trece de mayo de dos mil
trece.
Sin embargo, no consta en
el procedimiento administrativo que la autoridad demandada haya puesto en
conocimiento a NEMTEX, S.A. de C.V. los resultados del acto inspectivo, puesto
que no existe un “acta de inspección” como tal, pese a que el artículo 50 de la
LOFSTPS establece la obligación a los delegados inspectores que, al término de
la visita, se redacte el acta respectiva en el lugar donde se llevó a cabo la
diligencia de inspección y, de manera particular, se haga constar los hechos
verificados y las alegaciones de las partes y el o los plazos dentro del cual o
los cuales, deban subsanarse las infracciones constatadas, debiendo consignar,
en su caso, las objeciones que se hubieren formulado.
Asimismo,
el referido artículo prescribe que dicha acta deberá firmarse por las
partes que hubieren intervenido en la diligencia.
De modo que, la presencia
del jefe de personal de NEMTEX, S.A de C.V. en la diligencia de inspección, en
primer término, no puede constatarse pues no existe en la documentación que
obra en el expediente administrativo del caso, el acta de ley que daría
constancia de ello, y, por otra parte, ante la hipotética presencia de tal
agente laboral en la diligencia respectiva, per se, no conlleva la observancia
de la garantía de audiencia y defensa en el procedimiento administrativo de
calificación de labores, puesto que lo relevante es que, luego de la
inspección, el interesado tenga la oportunidad de objetar los resultados de la
misma o tener la oportunidad de subsanar cualquier situación considerada
contraria al ordenamiento jurídico.
De igual manera, no figura
en el expediente administrativo constancia alguna de que la autoridad demandada
hubiere puesto en conocimiento a la sociedad impetrante el contenido del informe
rendido por la técnica en higiene ocupacional, el trece de mayo de dos mil
trece, donde se documentó la verificación de las actividades que los
trabajadores desarrollan en los puestos de trabajo y operaciones de los
procesos productivos de la sociedad demandante.
Así, esta Sala ha
constatado, en el expediente administrativo del caso, que la única diligencia
previa a la emisión del acto administrativo de calificación de labores, fue la
inspección practicada el siete de mayo de dos mil trece, por la técnica en
higiene ocupacional de la Sección de Higiene Ocupacional, de la Sección General
de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
No existe en el
procedimiento administrativo verificado por la autoridad demandada, la generación
de una oportunidad para controvertir los hallazgos del informe rendido por la
técnica en higiene ocupacional, omitiéndose, de esta forma, la participación de
la interesada en dicho procedimiento, negándose de esta manera la posibilidad
de aportar la prueba, verbigracia, un informe histórico de accidentes de
trabajos en planta de producción, peritajes, constancias de capacitaciones y
estudios técnicos, acreditaciones, prueba de la compra de equipo de protección
personal, etcétera, todo lo cual abonaría a determinar la procedencia o no de
la calificación que pretendía generar la Administración.
Incluso, en una eventual
participación procedimental de la demandante, ésta hubiera tenido la
oportunidad de ampararse en el inciso final del artículo 162 del C. Trab. y solicitar
que, previo dictamen de la Dirección General de Previsión Social, se le «(…) autoriza[rá] para
trabajar de conformidad con las normas establecidas en el artículo [161 del
C. Trab. (ocho horas en jornada diurna y siete horas en jornada nocturna)]»."
GARANTÍA DE AUDIENCIA Y PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DEBEN SER OBSERVADOS EN TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
"Con todo, esta Sala precisa enfatizar que la Administración Pública es responsable directamente de la tramitación del procedimiento administrativo, y está en la obligación de adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados, o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de un determinado procedimiento. La Administración Pública no puede omitir arbitraria o antojadizamente la aplicación de los principios de defensa y contradicción que son principios reconocidos en la doctrina del derecho administrativo como parte de cualquier procedimiento administrativo.
Aquí, debe traerse a colación lo dicho por la autoridad demandada,
en defensa de la actuación administrativa impugnada, con relación a que la sociedad demandante ejerció su derecho de
defensa por medio del escrito presentado el veintiuno de junio de dos mil
trece, en el cual expresó su inconformidad con el acto administrativo
impugnado.
Al respecto, consta en el expediente administrativo del caso que la
sociedad demandante presentó un escrito de naturaleza impugnativa, en fecha veintiuno de junio de dos mil trece, contra de la resolución de las diez horas cuarenta minutos del
siete de junio de dos mil trece (folio 27); es
decir, se trata de una proposición posterior a la emisión de la actuación controvertida.
La garantía de
audiencia y el principio de contradicción deben ser observados en la
tramitación del procedimiento administrativo, no después de su conclusión. En
este sentido, de ninguna manera puede considerarse que la notificación de un
acto definitivo y su posterior intento de impugnación constituyen el
cumplimiento de la garantía de audiencia y el principio de contracción.
v. En
conclusión, con fundamento en las premisas expuestas en los apartados
precedentes, la Directora General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social transgredió la garantía audiencia y el principio de contradicción,
en la forma alegada a NEMTEX, S.A. de C.V. en la tramitación del procedimiento
administrativo que culminó con la emisión de la resolución de las diez horas cuarenta minutos del siete de junio de dos mil trece.”